Колики в животике. Основы управления муниципальным хозяйством
 Скачать 0.72 Mb.
|
Для чего необходимо развитие и что под этим следует понимать?Понятие “развитие” в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием. Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам. Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина. Словарь С.И.Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина “развитие”. В первом случае развитие - это процесс доведения “до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности... до определенной степени силы, мощности, совершенства”. Во втором случае под термином “развитие” понимается “процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему”. И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чьей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли). С пониманием самого термина связано и принципиальное отношение к развитию как некоторой функции по отношению к городу. По этим вопросам как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто равно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо: не надо ставить каких-либо “высоких” и иных целей, а развитие будет осуществляться как бы само собой и в нужном направлении (на основе объективных закономерностей). По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона. Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет “топтание на месте”, “залатывание дыр”, “тушение пожаров” и т.п. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте. Конечно, целевой подход нельзя понимать как игнорирование объективных закономерностей развития. Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных “сценариев” развития, из которых выбирается наилучший и ему следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных “сценариев”, но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью. Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям. Позиция первая уже упоминалась нами и заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности. Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности города. Позиция втораясводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается “генеральный план застройки” или “генеральный план капитального строительства”. Последние термины до недавнего времени широко применялись. Введение нового термина в Федеральном законе ставит вопрос о его соотношении с другими терминами, в том числе и с приведенными выше. Понятие “комплексного социально-экономического развития муниципального образования” введено для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. На наш взгляд, термины “генеральные планы застройки”, “генеральный план капитального строительства” и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось “комплексное социально-экономическое развитие” по двум основаниям: основание первое заключается в том, что эти планы были планами строительства объектов материальной культуры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального образования; основание второе связано с тем, что в условиях административной экономики генеральные планы капитального строительства отражали, по существу, интересы того ведомства, которое разрабатывало эти планы. По этим двум основаниям комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования не может быть сведено к привычным нам терминам “генеральные планы”, так как разработчики последних не рассматривали город ни как целостную социально-экономическую систему, ни даже комплексно. Оппоненты могут выразить сомнения по поводу того, что “генеральные планы” не были комплексными. Рассмотрим более подробно эту точку зрения. Авторы настоящей книги не могут разделить ее в полной мере, ибо само введение нового термина говорит о том, что термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” не следует путать с термином “генеральный план развития”. Последний был в ходу до начала 90-х годов (да и сейчас еще широко используется) и характеризовал, как правило, планировку и застройку территории поселения жилыми зданиями и зданиями социально-бытового назначения. Этот план был основой развития поселения на определенный (достаточно длительный - до 10 лет) период времени. Этот план разрабатывался проектными организациями и имел своей целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входили в строительные нормы и правила. Заказчиками генеральных планов, как правило, были министерства и ведомства, научно-технические, промышленные или иные объекты которых находились на территории соответствующего поселения и являлись основным местом занятости населения. Они (эти министерства и ведомства) и были истинными “хозяевами” в поселении. Нередко этих “хозяев” на территории поселения было несколько. Министерства как-то договаривались между собой по определению развития муниципального образования. Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало все поселение. Однако нередки случаи, когда коммунальное хозяйство складывалось из хозяйств, обслуживающих жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства. Это порождало достаточно неэффективное использование средств, параллелизм и неразбериху. Управлять этим хозяйством было крайне сложно из-за отсутствия единого субъекта управления. По этому поводу можно привести очень много примеров, но лучше, если читатель сам, воспользовавшись своими наблюдениями, приведет эти примеры, исходя из собственного опыта общения со службами “коммунального” (а по существу не коммунального, а ведомственного) хозяйства. Исходя из своей природы, генеральные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально-экономических систем. Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы населения (а особенно той его части, которая была занята на других производствах) учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства, в частности, обеспечивало привлечение производственных кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильем). Позиция третьязаключается в том , что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др. Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования. По этому поводу можно услышать разные (иногда даже полярные) точки зрения. И та, и другая стороны не отрицают, что муниципальные образования должны развиваться гармонично (хотя еще остались сторонники жесткого государственного регулирования “развития” исключительно в интересах государства), однако в отношении того, кто должен выступить субъектом развития, стороны расходятся во взглядах. Одни считают, что развитие муниципальных образований - это прерогатива государства, другие считают, что в их развитии прежде всего заинтересовано население, и оно должно выступать в качестве основного субъекта развития и определять судьбу муниципального образования. Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом “комплексное социально-экономическое развитие” отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения. Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования). В последнее время все чаще можно встретить термин “устойчивое развитие”, который берет свое начало с международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 года. Как известно, на этой конференции основное внимание было уделено вопросам экологии. В отношения развития поселений термин “устойчивое развитие” или “устойчивое социально-экономическое развитие” следует понимать более широко. Под устойчивым развитием муниципальных образований мы будем понимать не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и процесс формирования устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений. Под устойчивостью здесь понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам. Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” Федеральным законом не определено. Какая-либо устоявшаяся трактовка термина “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” авторам настоящей книги неизвестна. Сегодня важно разобраться по существу и договориться о едином понимании этого термина. Рассмотренные выше точки зрения и существующее законодательство дают основания дать следующее определение. Под комплексным социально-экономическим развитием поселения мы будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения. |