Отчет предоставлен сервисом Антиплагиат
 Скачать 3.53 Mb.
|
|
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 1.1 Административная реформа как инструмент государственного управления Административная реформа всегда призвана повысить эффективность государственного административного аппарата, прежде всего за счет оптимизации численности чиновников и снижения уровня бюрократизма. Выверенная государственная политика в отношении государственной структуры управления, в том числе ее аппарата и ведомств, строится на глубоком понимании специфики выполняемых задач. Поэтому крайне важно выделять задачи государственного управления на каждом этапе административных реформ. Государственное управление — «деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного плана во благо общества и укреплению государства» 1 В теории государственного управления существует большое разнообразие теоретических подходов к интерпретации роли пониманию государственного управления, которые условно объединяют в три группы: правовой подход; политический подход; управленческий подход. В соответствии с теоретическими положениями первого подхода основными принципами государственного управления являются: - ценности верховенства права, - защиты прав граждан, ᱸˌˎˑ˓ 1 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Словари. ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Akademik ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ ru ᱹˌˎˑ˓ 26 2 26 66 1 32 3 8 - подчинения государственного служащего в первую очередь требованиям правового государства и Конституции, которым не должны противоречить требования руководителя. В соответствии с теоретическими положениями политического подхода, основной задачей государственного управления является реализация интересов народа. Государственные структуры должны быть подотчётны гражданам. Государственные чиновники должны быть политически подчинены интересам граждан. Наиболее популярна в экономической науке концепция «представительной бюрократии», в соответствии с которой органы исполнительной власти должны быть «социальной моделью общества в миниатюре». В соответствии с теоретическими положениями управленческого подхода, основные ценности и цели государственного управления – создание эффективной экономики с высоким уровнем социальной ответственности. При этом действия государства направлены на решение основной проблемы экономики: обеспечить наилучший результат с наименьшими затратами, или при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является активное использование термина «государственный менеджмент», который как-бы проводит аналогию между управленческим механизмом корпорации и государства («государственное управление»). Один из новейших подходов к государственному управлению 2 видит цель государственного управления в том, чтобы государственное управление было удобным для общества и не нарушало права системных организаций, что важно для внешнеполитической стабильности. Управление в масштабах государства имеет свою специфику. Это становится особенно очевидно, если сравнить понятия «государственная власть» и «государственное управление». Их часто используют как синонимы. Однако между ними есть существенная разница. Понятие ᱸˌˎˑ˓ 2 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Пшеч ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ , политолог. Выступление ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ на XX Всемирном политологическом съезде ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ , ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ 2001 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ г. ᱹˌˎˑ˓ 3 3 9 «государственная власть» используют, когда говорят о властных полномочиях, решениях, структурах, и пр. Под государственным управлением понимается профессиональная функция – «управление», но трансформированная с учетом значимости субъекта управления, т.е. государства: - масштаб принимаемых решений; - социальная составляющая; - привлечение «бюрократических органов». Реализацию профессиональной функции управления государство осуществляет посредством сложной структуры государственных органов, которая имеет, с одной стороны универсальный характер, с другой стороны, отражает специфику и индивидуальные черты того или иного государства. Рис.1 Структура государственного административного аппарата РФ Понятие «государственная власть» проявляется в объеме властных полномочий. Понятие «государственное управление» проявляется в используемых инструментах и методах реализации «властных полномочий». В Российской Федерации исходные правовые начала данного вида управления установлены в Конституции РФ, конкретные аспекты деятельности детализированы рядом законодательно-нормативных актов: международные нормы и принципы, правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней (внутригосударственное законодательство). Очевидно, что система государственного управления имеет многоуровневую структуру. Это обусловлено административно- территориальной ее организацией. Такое наложение уровней управления имеет положительные черты, но в ряде случаев создает сложности, такие 1 3 1 26 10 как: несогласованность действий, дублирование функций, противоречие нормативных актов, недостаток нормативных актов, учитывающих специфику отдельных регионов, и др. Рис.2 Структура территориального административного устройства Несмотря на, казалось бы, четкую вертикаль и структуру государственной власти, ее громоздкость, неравномерность воздействия и неудовлетворительность результатов свидетельствуют о необходимости ее совершенствования. Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам: следования принципу верховенства права; следования воле народа (политический подход); следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход). Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления. Государственные управленческие решения, с одной стороны, представлены широким списком мер и мероприятий, с другой стороны, их можно условно выделить в группы: решения, принимаемые в форме нормативных правовых актов (Конституция, законы, и т. п.); решения, принимаемые в форме ненормативных правовых актов, действия (бездействия), принятые в соответствии с нормативным правовым актом. 1 2 26 11 По степени воздействия наибольшее воздействие и значимость имеют государственные управленческие решения первого вида. Это воздействие может быть разрушительным, когда в законодательстве присутствуют дестабилизирующие факторы или несовершенства законодательства, или созидательным. Несовершенства законодательства, а также решений, принимаемых на их основе, может стать основой ослабления экономики современного государства, соответственно, укрепление государства требует совершенствования ее законодательства, а также управленческого инструментария и действий государства, основанных на этом законодательстве. Наиболее слабым блоком в управлении – является реализация решений, соответствующих существующему нормативно- правовому блоку. В соответствии с возникшими запросами и проблемами была разработана «Концепция системы государственного управления» 3 , которая фундаментально отличается от существовавших прежде. Таким образом, сложившаяся организационная структура государственного управления, с одной стороны, отражает специфику государственно-территориального устройства страны, исторические особенности ее развития, с другой стороны, с другой стороны, подчинена сложной системе нормативно-правового регулирования. 1.2 Государственное управление как социальный институт В Российской Федерации исходные правовые начала государственного регулирования экономического роста установлены в Конституции РФ. Под государственным регулированием понимается система воздействий на объект регулирования. ᱸˌˎˑ˓ 3 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" ᱹˌˎˑ˓ 2 34 1 2 14 12 Государственное управление носит системный характер. Оно характеризуется множеством общих и частных целей, задач и принципов, институтов и органов управления, внутрисистемных и межсистемных связей. Можно выделить три структурных уровня организации государственного управления: институциональный административный технологический Институциональный уровень организации государственного управления: институты рассматриваются, как законы, установления, нормы поведения, ценности, традиции и как система органов власти. Институциональный уровень предполагает осуществление политического государственного управления, законодательной и контрольной деятельности государства и правосудия. Административный уровень организации государственного управления - это сфера функционального государственного управления. Каждое направление деятельности государства и его органов реализуется на основе следующих видов функциональной деятельности: анализ, планирование, организация, координация, мотивация, контроль. Государственное администрирование как форма организация государственного управления – это, прежде всего: 1) технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, направленных на реализацию стратегий. 2) деятельность исполнительных органов власти и должностных лиц по управлению делами государства, на всех уровнях государственно- административного устройства. 14 13 3) воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе делегирования административной ответственности за выполнение решений; Государственное администрирование включает исполнительно- распорядительную и организационную деятельность государственных органов и их должностных лиц в подведомственной сфере, в рамках которой реализуется исполнительная власть. Технологический уровень организации государственного управления - осуществляет непосредственное удовлетворение потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом, отдельные граждане или их организации. Эффективность государственного управления предполагает деятельность органов государственной власти по практическому воплощению поставленных целей повышения социально-экономического благополучия в интересах населения и государства в целом. Наиболее важными факторами повышения эффективности экономики страны являются следующие. Рис.3 Факторы роста экономики Важная проблема эффективности государственного воздействия - проблема соответствия действий государственных служащих базовым принципам 4 : следования принципу верховенства права; следования воле народа (политический подход); следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход). ᱸˌˎˑ˓ 4 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Государственное управление. Словарь Академик. ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ https://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/120412 ᱹˌˎˑ˓ 14 26 31 14 Оценка того, насколько успешно эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Организационное обеспечение развития и регулирования основных проблем межрегиональных отношений обусловило развитие межгосударственных и общественных структур регулирования межрегионального экономического взаимодействия субъектов РФ Таким образом, государственное регулирование экономики требует изменений, которые назрели в современной экономике: повышения эффективности государственных стратегических программ развития, инвестиционных программ, повышения эффективности компаний государственного сектора, привлечения общественности к обсуждению реализуемых мероприятий на региональном и муниципальном уровнях, повышения прозрачности и упрощение налогового законодательства, бюджетных трансфертов. Качество государственного управления может оцениваться с позиции сбалансированности трёх «R»: Рис.4 Параметра качества государственного управления – три «R» Экономический эффект – «абсолютный показатель, исчисляемый как разность между результатами и затратами» 5 Экономическая эффективность – «относительный показатель, исчисляемый как отношение достигнутых результатов к затратам». Выделяют разные показатели измерения эффективности – производительность, рентабельность и т.п. В экономической теории выделяют две составляющие эффективности управления: 1) системная эффективность, ᱸˌˎˑ˓ 5 ᱹˌˎˑ˓ 31 14 14 26 33 25 32 25 15 2) операционная эффективность (или производительность). «Системная эффективность» - качество организационной структуры и процессов управления. Этот показатель зависит от того, насколько рационально организовано управление, состав и количество звеньев, соблюдение норм управляемости, распределение функций. «Операционная эффективность» 6 - соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, в первую очередь определяется деловыми качествами менеджеров и тем, насколько рационально используется их потенциал. Таким образом, «системная эффективность» не зависит от качеств конкретных управленцев, в отличие от показателя «операционная эффективность». Однако управленческая работа настолько многогранна, что требуются показатели для характеристика разных сторон деятельности государственных структур, которые входят в состав «системной эффективности». Рис.5 Типы показателей системной эффективности государственного управления «Социальная эффективность» государственного управления – это «установление четких, работоспособных механизмов общественной координации и достижение запланированных показателей социальных индикаторов эффективности» 7 , к которым относятся следующие. Социальные индикаторы эффективности Таблица 1 № Показатель 1) занятость трудоспособного населения ᱸˌˎˑ˓ 6 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ производительность ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ 7 ᱹˌˎˑ˓ 25 32 16 2) средний совокупный душевой доход 3) средняя общая и жилая площадь на душу населения 4) среднегодовая младенческая смертность 5) средняя продолжительность жизни мужчин и женщин 6) индекс цен относительно потребительской корзины 7) количество действующих телефонов на семью 8) удельный вес расходов на питание в общих доходах населения 9) количество введенных в действие рабочих мест 10) рост официально зафиксированных денежных сбережений на душу населения 11) рост товарооборота на душу населения 12) изменения в уровне жизни населения 13) изменения в системе экологических факторов «Политическая эффективность» связана с распределением властных полномочий по вертикали власти, легитимностью решений, уровнем демократизации общества, скоростью принятия решений, степенью конфликтности, продолжительностью и остротой политического противостояния. «Экономическая эффективность» выражается разнообразными показателями - от численных показателей производства и распределения национального богатства до степени открытости экономики и свободы предпринимательства и торговли. «Бюджетная эффективность» - относительный показатель эффекта для бюджета в результате осуществления государственной функции, реализации программы, инвестиционного проекта, определяемый как отношение полученного бюджетом результата (превышения доходов бюджета над расходами) к расходам на его получение. «Организационная эффективность» - способность с наименьшими затратами времени и человеческих ресурсов реализовывать государственные решения и оказывать государственные услуги. Оцениваться может деятельность органа государственного управления в целом (с точки зрения целесообразности его существования и определения общей и конкретной социальной пользы от его деятельности), эффективность 25 184 33 44 17 отдельных направлений деятельности, задач и функций, проектов и мероприятий. Эффективность с точки зрения исполнения плана Факт Эффективность = --------- План Эффективность с точки зрения качества и степени достижения поставленных целей и задач Достигнутые результаты Исполнительская эффективность = ––––––––––––––––––– Поставленные цели Интегрированный показатель, который учитывает правильность целеполагания и точность выполнения поставленных сверху заданий Достигнутые результаты Общая эффективность = –––––––––––––––––––––––––––– Действительные потребности Орган государственного управления нельзя оценивать с точки зрения его внутренней деятельности: необходимо делать акцент на тех изменениях, которые целевое управляющее воздействие производит во внешней среде – в обществе, объекте управления, характер и степень этих изменений. Следует учитывать возможность как положительных, так и отрицательных результатов деятельности органов государственного управления. Издержки деятельности государственного аппарата в целом - это не только налоги, которые означают изъятие доходов у различных слоев общества, но и эффект «вытеснения», который означает сокращение частных инвестиций и сокращение ВНП. Сложной проблемой является оценка комплексной деятельности местных администраций и иных государственных органов, которые обладают не специальной, а общей компетенцией, включают комплекс служб, занимающихся разными направлениями деятельности. Следует предварительно подвергать оценке на эффективность не только отдельные государственные органы, но и масштабные государственные 44 44 44 26 18 мероприятия, такие как реформы, программы и проекты в экономике и социальной сфере, в военно-стратегической области и в сфере государственного строительства. 1.3 Проблемы административного реформирования в РФ на современном этапе В систему государственной службы постоянно вносятся изменения, связанные с необходимостью приведения ее в соответствие с требованиями времени, влияния внешних факторов, устаревания определенных сфер деятельности, а также возникновения новых. Наиболее значимым фактором, влияющим на организацию государственной службы, является цифровизация не только экономики, но и всех процедур управления. Современное требование к системе государственной службы - ее способность постоянно меняться и трансформироваться под влиянием внешних угроз и вызовов. Поэтому очевидно, что необходимо ее дальнейшее совершенствование. Под реформой понимается всякое преобразование, не носящее революционного характера. В рамках государственного управления под реформой понимается «политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя» 8 Реформа не предполагает перемен, связанных с изменением системы власти в государстве. Однако реформы могут носить как прогрессивный, так и регрессивный характер. Регрессивные реформы вызывают откат в общественном развитии, сопровождающийся резким ухудшением социально-экономических условий жизни населения. Выделяют различные виды реформ в зависимости от целей и условий их проведения. ᱸˌˎˑ˓ 8 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Фундаментальная электронная библиотека. ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ https://kartaslov.ru/значение-слова/реформа ᱹˌˎˑ˓ 44 26 2 32 3 19 Рис.6 Классификация административных реформ по характеру исполнения Как видно из вышеприведенной классификации, проведение реформ связано с большой подготовительной работой, что делает необходимым работу большого числа государственных структур. Можно выделять большое число причин проведения реформ, однако все эти причины можно свести к нескольким группам: - проблемы формирования и исполнения бюджета; - потеря управляемости; - отсутствие стимулов к результативности деятельности чиновников; - снижение доверия граждан к государственным институтам. Реформирование государственной службы – «один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования» 9 ᱸˌˎˑ˓ 9 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Реформа государственной службы. ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ https://studbooks.net/1115062/pravo/reforma_gosudarstvennoy_sluzhby ᱹˌˎˑ˓ 3 2 3 2 32 20 Реформа государственной службы в РФ имеет длительную историю. Так, одним из первых шагов реформы государственной службы в РФ была федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ» на 2003-2005гг., принятой в 2002 году 10 . Действие этой программы было продлено на 2006-2007 годы. В 2009 году была принята уже вторая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009- 2013годы) 11 ». Продолжением этих реформ стали аналогичные программы до 2018 года, и далее. Следует отметить, что большинство реформ связано с влиянием экономических кризисов. Экономические кризисы - «периодическое нарушение и восстановление нормальных экономических пропорций воспроизводства». Экономический кризис характеризуется «резким и значительным падением производства» 12 Последствия экономического кризиса: - уменьшение реального валового национального продукта, - массовые банкротства, - массовая безработица, - снижение жизненного уровня населения. Однако по своему качеству, степени реализации, социальной направленности, подготовленности и уровню организации запланированные реформы могут иметь совершенно неожиданные последствия либо увязнуть в административной и бюрократической рутине. В рамках политической и социальной направленности реформы могут носить противоположный характер. ᱸˌˎˑ˓ 10 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Указ Президента РФ № 1336 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ от 19.11.2002 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ «Реформирование государственной службы Р ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ оссийской Федерации (2003-2005 годы) ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ » ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ 11 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Указ Президента РФ №261 от 10.03.2009 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ «Реформирование и развитие системы государственной службы Р ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ оссийской ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Ф ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ едерации ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ (2009-2013годы) ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ » ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ 12 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Экономические кризисы. Тематический справочник. ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ https://economic_a_ya.academic.ru/1694/ ᱹˌˎˑ˓ 1 31 26 4 1 32 77 11 21 Рис.7 Виды реформ по направленности Реформы, осуществляемые на уровне местного самоуправления также как и общегосударственные, затрагивают разные сферы общественной жизни. Экономические реформы – это такие преобразования хозяйственного механизма (форм, методов, рычагов и организации управления хозяйством страны) как приватизация, закон о банкротстве, антимонопольные законы и т.п.. Реформы в сфере экономики преобразуют систему хозяйствования и управления экономикой, изменяются пути и способы проведения экономической политики. Выделяют экономические реформы в следующих двух видах 13 : 1) «органические», т.е. построение на базе существующих укладов качественно новых хозяйственных укладов (реформы С. Ю. Витте, П. А. Столыпина, и др.); 2) «неорганические» реформы, которые полностью или частично разрушают сложившийся уклад хозяйствования и создание нового уклада хозяйствования (реформы «большого скачка» (КНР). Рис. 8 Классификация реформ по сферам общественной жизни реформ Социальные реформы – это «такие преобразования, изменения, переустройства каких-либо сторон общественной жизни, которые не уничтожают основ социальной системы (эти реформы непосредственным образом связаны с людьми)» 14 ᱸˌˎˑ˓ 13 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Источник: https://histerl.ru/slovar/reforma-i-kontrreforma.htm ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ 14 ᱹˌˎˑ˓ ᱸˌˎˑ˓ Источник: https://histerl.ru/slovar/reforma-i-kontrreforma.htm ᱹˌˎˑ˓ 11 32 22 Реформы в социальной сфере затрагивают те стороны жизни общества, которые напрямую связаны с отношениями между людьми, и непосредственно отражаются на уровне и образе их жизни. Социальные реформы, как правило, не призваны менять основы социальной системы, их формат чрезвычайно широк. Так, например, пенсионная реформа призвана изменить условия пенсионного обеспечения граждан. Очередная пенсионная реформа в России начата в 2019 году. Таким образом, назревшие проблемы социально-экономического и политического развития государства должны разрешаться с помощью своевременно проводимых реформ, которые должны позволить смягчить разрушительный эффект финансово-экономических кризисов. |