Государственная гражданская служба Германии. План Введение Понятие государственной службы 1 Система государственной службы фрг правовое регулирование государственной службы фрг особенности государственной
 Скачать 243.57 Kb.
|
|
Часть 2 ст. 33 Конституции ФРГ устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что “каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией”. Таким образом, претендент, хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, однако имеет право на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности. В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции ФРГ при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих. В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Согласно Федеральному закону о чиновниках "чиновник служит не отдельной партии, а всему народу". Он обязан исполнять свои обязанности "справедливо и беспристрастно", руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, "соблюдать умеренность в политической деятельности". В отношение чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о "деполитизации" или "департизации". На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40% чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий. "Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников". Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках. Важнейший из них - это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник. На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер. В 1986 г. был издан Закон "О жаловании чиновников", в 1987 г. Закон "Об оплате ежегодных отпусков", в 1973 г. Закон "О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих". Кроме этих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала госучреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе4. В § 7 Закона о федеральных чиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон. В §§ 15-25 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга - низший, средний, повышенный и высокий. Критерии деления на ранги следующие: в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием; систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена; прохождение испытательного срока перед окончательным назначением; сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга; создание в исключительных случаях возможностей зачисления на служб) тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы. Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в 1871 г. Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний - 28 раздел. В этот раздел включены статьи и параграфы, устанавливающие ответственность за телесные повреждения, причиненные должностными лицами при отправлении службы, ответственность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т. е. телефонных, телеграфных и проч.). Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами". До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытательный срок. Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновников. Для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга - два года, повышенного ранга - три года, высшего ранга - четыре года. Это минимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается. Зачисление в первые две группы не требует специального образования; достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу. Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Президент страны имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иное. Федеральный президент может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции. Это широко практикуется. По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации. По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды. Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее. 3.1 Порядок поступления на государственную службу ФРГ В Германии действует правило о равных возможностях поступления на государственную службу. Конституция ФРГ провозглашает, что каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией, необходимой для данного вида деятельности. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным, политическим, мировоззренческим взглядам. Параграф 7 Федерального закона о чиновниках устанавливает, кто может быть назначен на государственную службу. Лицо, претендующее на работу в государственной службе, должно быть психически и физически здоровым, иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение, быть немцем по национальности в смысле федеральной Конституции. Для получения должности необходимо, прежде всего, иметь немецкое гражданство. При этом немцем можно быть по рождению и в результате натурализации. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии)5. Лицо, претендующее на должность чиновника, должно представить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Основной Закон предусматривает, что на государственной службе могут находиться лица, связанные узами публичноправовых отношений и верности. При назначении на должность чиновник приносит присягу о том, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной Закон. Для назначения на должность претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, соответствующей должности определенного уровня. Законодательство подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты на должность государственного служащего оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Отбор на должность должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Государственные служащие (чиновники) по своему служебному уровню (рангу) подразделяются на 4 категории: служба низшего (Einfacher Dienst), среднего (Mittlerer Dienst), повышенного (Gehobener Dienst) и высшего (Hoherer Dienst) ранга (§§ 16–19 Bundesbeamtegesetz)6. Критерии назначения на должность определенного ранга следующие: в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием; систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена; прохождение испытательного срока перед окончательным назначением; сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга; предоставление в исключительных случаях возможности зачисления на службу тем, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы. К службе на низшем уровне (категории А1–А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу; на должности среднего уровня (категории А6–А9) назначаются лица, успешно закончившие народную школу, прошедшие подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня. Зачисление на службу низшего и среднего ранга не требует специального образования, достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются лица, успешно закончившие среднюю школу, прошедшие специальную подготовку в течение 3х лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 Bundesbeamtengesetz). К службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица, имеющие высшее образование, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2х лет и сдавшие второй экзамен (§ 19 Bundesbeamtengesetz). Кроме необходимой профессиональной подготовки законодательством установлены возрастные цензы при назначении на должности различных уровней: на низшие ступени – от 16 до 30 лет; на средние – от 16 до 32 лет; на высшие – от 18 до 30 лет. Принадлежность чиновника к определенному служебному рангу отражается в названии его должности (титула). Претендент считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении, в которой должны быть указаны условия назначения чиновника: пожизненно, на испытательный срок, временно, в качестве почетного служащего или на время с указанием срока назначения. При изменении характера служебных отношений в документе указывается новый статус чиновника, при предоставлении должности указывается ее название. Если такая грамота не имеет требуемой законодательством формы, назначение на должность считается недействительным. Чиновники должны выполнять свои функции на основе профессиональных знаний, соблюдения всех запретов и обязанностей в любых условиях и независимо от политического положения в стране. До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытательный срок, продолжительность которого зависит от ранга чиновника. Наиболее значительны по численности низшие и средние звенья контингента чиновников, на долю которых приходится в последнее время примерно 30 % и 50 % всех государственных служащих. Критерий деления – характер выполняемых функций. На начальное и среднее звенья государственной службы возлагаются исполнительские функции. На высокое звено – решение руководящих задач (в узкоспециальных областях), посреднические функции и исполнительские задачи (делопроизводство) с ответственностью за анализ состояния дел, подготовку и принятие решений. И, наконец, на высшее звено – руководящие функции. Различаются следующие основания возникновения государственнослужебных отношений: назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и зачисление на должность. Чиновники в ФРГ назначаются пожизненно. Это означает, что должностные отношения, как правило, заканчиваются выходом на пенсию, за исключением случаев, когда они прерываются ранее в силу каких-либо особых причин (например, грубого нарушения должностного права). Назначение федеральных государственных служащих на должность производится федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Каждый государственный служащий при назначении на должность обязан принести присягу. Содержание присяги обязывает государственного служащего соблюдать Конституцию Федеративной Республики Германия и все законы, действующие в ФРГ, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности. В некоторых случаях закон допускает исключение, и принесения присяги можно не требовать, но госслужащий должен торжественно обещать, что будет добросовестно выполнять свои служебные обязанности (§ 58 Федерального закона о чиновниках). Государственная служба в Германии основывается на определенных принципах: государственноправовая защита статуса чиновника; долг верности чиновника государству и принципам Конституции; лишение чиновников права принимать участие в забастовках; добросовестность в работе; сохранение статуса; пенсионное обеспечение со стороны работодателя; право на адекватную труду оплату и социальное обеспечение7. 3.2 Порядок прохождения государственной службы ФРГ Законодательством Германии строго регламентируется порядок продвижения по службе. Он основан на принципе обязательного повышения квалификации и принципе постепенного продвижения. Согласно первому принципу для повышения в должности чиновник должен в обязательном порядке повысить свою квалификацию. Это подтверждается специальной проверкой с соответствующей оценкой или сдачей специального экзамена. Принцип постепенного продвижения означает, что работник должен последовательно пройти все должности, нельзя повышать в должности минуя очередную ступень (перескакивать). В исключительных случаях по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам возможно продвижение по службе через ступень. При продвижении по службе в каждом конкретном случае учитывается качество работы и ее практические результаты. Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который не может быть менее года, служащий не имеет права быть повышен в должности. Подготовительная служба чиновников низшего уровня длится 6 месяцев, испытательный срок – год (этот срок может быть продлен). Подготовительная служба чиновников среднего уровня продолжается не менее года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен. Испытательный срок составляет 2 года. Для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до года или даже до 6 месяцев. К службе среднего уровня могут быть допущены и служащие низшего уровня, если они по своим личным качествам и результатам работы доказали пригодность к занятию новой должности. Подготовительная служба чиновников высшего уровня длится не менее 3 лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий 2,5 года. Служащие среднего уровня могут быть переведены на более высокий уровень, если они прослужили не менее 4 лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее 3 лет, после чего сдается переходный экзамен. На должностях высшего уровня испытательный срок продолжается 3 года, после чего сдается должностной экзамен. Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления. Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена самым способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы, имеют возраст от 40 до 58 лет, прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее 3 лет. Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень – 3 года; высший уровень 1 ступени – 4 года; высший уровень 2 ступени – 5 лет. В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» – через 8 лет. Для назначения на высшую должность лиц этих групп, имеющих возраст до 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно8. Отступление от установленных сроков может произойти в том случае, если служебная деятельность оценивается «очень хорошо». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате и по другим мерам, связанным с заботой о чиновнике, тот вправе добиваться возмещения убытков. Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Согласие служащего требуется, если срок командировки превышает год, а во время испытательного срока – 2 года. Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, если сохраняются те же условия прохождения службы и тот же основной оклад. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего. При ликвидации учреждения или изменении его структуры, слиянии учреждений государственные служащие могут быть переведены и без их согласия на другую службу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних. Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия служащего. На всех чиновников распространяется принцип заботы и защиты чиновников. Сюда относятся: справедливое обращение с подчиненными; соблюдение социальных прав; оплата по труду; помощь при определенных экстремальных случаях (болезнь, несчастный случай); пенсии и т.д. Чиновники имеют право в судебном порядке проверить справедливость мер, принимаемых ведомством в их отношении. Законом предусмотрен целый ряд привилегий, которые не положены рядовым гражданам. Материальное содержание чиновников складывается из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате. Конституционная основа оплаты государственных служащих – принцип содержания, который является одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии – ведь только независимый с экономической точки зрения государственный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией. Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; другие выплаты и компенсации. Государственные служащие имеют право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Кроме того, они имеют право на предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и для прочих признаваемых важными государственнополитических целей, а также для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для исполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом. Государственные служащие не вправе заниматься какойлибо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы. Среди немецких государственных служащих имеет место такая категория, как политические чиновники. Это чиновники, являющиеся сотрудниками правительства и отдельных министров, т.е. те, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. После смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Этим освобождаются места для новых людей и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем – временную пенсию. В случае возвращения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности. Государственные служащие несут ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей. Порядок привлечения к ответственности предусмотрен в Федеральном дисциплинарном уставе (Bundesdisziplinarordnung). Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязательств, считается совершившим служебный проступок. Каждое подобное нарушение влечет за собой применение мер ответственности. Причем служебным проступком являются и действия вне службы, если они существенно затрагивают интересы ведомства, влияют на уважение и доверие к должности служащего. При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает принцип благоприятствования. Это означает, что непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры наказания в связи с проступком. При этом учитываются как сам проступок и поведение чиновника при этом, так и его личность, деятельность, поведение на службе и вне ее. В качестве дисциплинарных мер законом установлены: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. Выговор может быть объявлен непосредственным начальником, денежный штраф назначается им же или вышестоящей инстанцией. Остальные дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса. |