курсовая. Планирование закупочной деятельности 1 Нормативноправовые акты в сфере планирования закупочной деятельности
 Скачать 0.61 Mb.
|
|
Содержание Введение Глава 1. Планирование закупочной деятельности 1.1 Нормативно-правовые акты в сфере планирования закупочной деятельности 1.2 Информационная система «Электронный бюджет» Глава 2. Исследование эффективности планирования закупочной деятельности 2.1 Методология исследования 2.2 Критерии оценки эффективности применения института планирования на практике 2.3 Эффективность расходования средств 2.4 Информативность плана-графика для участников закупки Глава 3. Анализ практики планирования на примере планов-графиков федеральных министерств Российской Федерации 3.1 Анализ планов-графиков ФОИВ за 2017 год 3.2 Анализ плана-графика Министерства экономического развития РФ 3.3 Проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы Заключение Список использованных источников Приложение Введение Одной из важнейших задач при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является рациональное распределение средств федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, и законодательство Российской Федерации обязано обеспечить выполнение данной задачи. Система закупок в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ, закон о контрактной системе). Необходимо обозначить, что период 2014-2016 гг. определен как переходный в законе о контрактной системе. Важно сказать, что в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ГК РФ) также определены положения, связанные с закупками, такие как правила заключения контракта, его содержание и правила исполнения контрактов, ответственность заказчиков и иные положения (ГК РФ, ч. 2, ст. 525-534). Также контрактная система учитывает положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации (БК РФ): данный документ регулирует финансовые отношения. В целях повышения эффективности и прозрачности расходования средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд всем субъектам, закупки которых подчиняются нормам Федерального закона № 44-ФЗ, необходимо осуществлять планирование закупочной деятельности. В 2014-2016 гг. заказчики были обязаны составлять планы-графики закупок на финансовый год. В 2016 году закон о контрактной системе обязывал заказчиков в целях организации закупочного процесса на 2017 год и плановый период 2018-2019 годы реализовывать двухэтапное планирование: формировать план-график закупок и план закупок. С января 2017 года закупки осуществляются в соответствии с документами планирования, подготовленными по новым правилам. Планирование является одним из основополагающих этапов осуществления закупочной процедуры. Этап планирования закупок является начальным этапом в процедуре закупок. Важность этапа планирования закупок неоспорима: во-первых, корректно составленные планы закупок и их планы-графики сокращают сроки проведения закупок. Во-вторых, планирование позволяет предотвращать случаи несоблюдения Федерального закона № 44-ФЗ, который регулирует проведение закупочных процедур, так как многие параметры закупки определены в документах планирования, и в случае установления таких параметров в нарушение законодательства о контрактной системе, у контрольных органов появляется возможность не допустить такие нарушения (такой подход более эффективен с точки зрения обеспечения эффективности функционирования системы закупок по сравнению с контролем по факту реализации закупки с нарушениями законодательства). Тема планирования закупочной деятельности интересна тем, что, несмотря на вышеописанную важность этапа планирования в закупочном цикле, согласно ежегодному докладу специалистов НИУ ВШЭ в сфере закупок товаров, работ, услуг, а также исследованию, проведенному автором работы в 2016 году, заказчики формально отнеслись к планированию закупочной деятельности. В рамках исследования, проведенного в 2017 году, планируется выявить, каким образом действует институт планирования, предусмотренный Федеральным законом № 44-ФЗ, на систему закупок товаров, работ, услуг, оценить практику подготовки документов планирования, при наличии ошибок - определить наиболее типичные. Соответственно, целью настоящей работы является оценка эффективности реализации этапа планирования закупок для государственных и муниципальных нужд на практике в 2016 году (во время переходного периода) и в 2017 году, когда закон о контрактной системе вступил в полную силу. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи: Провести анализ нормативно-правовых актов в сфере организации планирования закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд; Определить критерии оценки эффективности применения института планирования на практике; Оценить практику планирования в 2016 и 2017 гг. на примере отдельного заказчика; Определить проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы, и сформулировать меры, направленные на предотвращение таких проблем; Выявить наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые на этапе планирования; Сформулировать методологию контроля документов планирования. Планирование закупочной деятельности обозначено объектом исследования. Предметом исследования выступает практика системы планирования государственных и муниципальных учреждений в 2016 и в 2017 гг. В данной работе выдвинута следующая гипотеза, которая в результате изучения материалов по теме, будет оправдана или опровергнута: институт планирования в 2017 году не стал эффективнее по сравнению с институтом планирования на момент переходного периода (2014-2016 гг.). Эффективность применения института планирования по завершению переходного периода не стала выше по причине того, что предусмотренного законодательством срока не хватило для того, чтобы заказчики освоили новые правила. Основополагающим ресурсом представленных материалов в работе являются данные из Единой информационной системы (далее ЕИС), в которой заказчики обязаны выставлять всю информацию по проводимым закупкам (в том числе планы закупок и планы-графики). В рамках исследования была изучена практика планирования ряда организаций, работающих по Федеральному закону № 44-ФЗ. Необходимо сказать, что материалы для предоставления теоретической части работы и проведения сравнения в практической части работы, главным образом, взяты из работы автора за 2016 год, так как в ходе предыдущей работы автор детально изучил институт планирования. В работе использовались знания, полученные в результате прохождения практики в Фонде социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС РФ, Фонд). Данная организация является государственным внебюджетным фондом, поэтому подчиняется нормам закона о контрактной системе. Глава 1. Планирование закупочной деятельности 1.1 Нормативно-правовые акты в сфере планирования закупочной деятельности В статьях 16-21 Федерального закона №44-ФЗ прописаны необходимые этапы планирования закупок заказчиком. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 553 и Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 554более детально определены требования по подготовке, утверждению и сопровождению плана-графика. Данными нормативно-правовыми актами определены сроки утверждения плана-графика закупок, указаны различия его формирования в зависимости от юридической формы организации-заказчика, определены порядок предоставления информации в нем и процедура его корректировки. В соответствии с нормами закона публикация информации о закупках указывается в плане-графике того же года, в котором размещается извещение о закупке, или производится закупка у единственного поставщика. Заказчик обязан сформировать план-график закупок, даже если закупки не планируются в текущем году. При этом в плане-графике в столбце № 5 указывается, что в текущем году закупки заказчиком не предусмотрены, и остальные столбцы не заполняются. Согласно новым нормам Федерального закона №44-ФЗ, которые вступили в юридическую силу в 2016 году, заказчик при планировании закупок на 2017 год обязан формировать не только план-график, но и план закупок на последующий год и плановый период (два года). На основании плана закупок ежегодно будет составляться план-график закупок. Вышеуказанные документы являются базовыми для закупочной деятельности заказчика. Например, у заказчика отсутствует юридическая и техническая возможность проводить закупки при отсутствии их в плане-графике. Необходимо отметить и наличие принципиальной разницы в данных планах. Если в плане закупок прописаны сводная информация о планируемых закупках и требования заказчика по закупкам, то план-график уже содержит более конкретную и детальную информацию по закупкам, а именно: требования к закупаемым товарам, выполняемым работам, оказываемым услугам, срокам исполнения, объёмным показателям закупок и т.д. Заказчик при подготовке плана закупок руководствуется проектом бюджета или планом финансово-хозяйственной деятельности. Важно отметить, что в связи с тем, что бюджет принимается на 3 (три) года, то план закупок формируется, также на 3 (три) года, т.е. на финансовый год и плановый бюджетный период. В соответствии с нормами Федерального закона №44-ФЗ, заказчик после утверждения бюджета обязан в течение 10 (десяти) рабочих дней утвердить план закупок и опубликовать его в ЕИС в течение 3 (трех) рабочих дней. При этом, план-график заказчик готовит и публикует только на 1 (один) финансовый год. Необходимым условием любой закупки является ее обоснование. При этом существуют разные критерии обоснования закупок для плана закупок и плана-графика. В плане закупок обосновывается цель реализации закупки с учетом ее потребительских и ценовых характеристик, а в плане-графике обосновывается начальная максимальная цена контракта (далее НМЦК), способ определения поставщика. Также на этапе планирования закупок используется механизм нормирования закупок, который является одним из важных при принятии решения по объёмным показателям плана-графика закупок. Общие правила нормирования установлены Правительством Российской Федерации. Правила нормирования вступили в силу с 1 января 2016 года, целью которых является исключение нерационального использования бюджетных средств за счет ограничения возможности закупки избыточных объемов, предметов роскоши и товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами. Для обеспечения прозрачности, гласности и эффективности закупок, Федеральным законом №44-ФЗ для определенной категории закупок, предусмотрена процедура общественного обсуждения закупок. Результатом общественного обсуждения может быть также решение об отмене закупки или ее корректировке. В данном случае соответствующие изменения должны быть внесены в план закупок. По данным доклада проведение общественного обсуждения закупок в I квартале 2017 года проводилось обязательное обсуждение 315 закупок (стоимостью более 1 млрд рублей). План закупок и план-график закупок должен содержать следующую обязательную информацию, приведенную в Таблице №1.1 Таблица 1.1 Перечень обязательной информации  Важно отметить, что правильно и корректно составленные в процессе закупки документы, в том числе документы планирования, являются одним из факторов, влияющих на общую стоимость закупки. Внесение ошибочных данных приводит к необходимости корректировки в соответствии с нормативными сроками и может привести к сокращению срока выполнения по контракту. Данный факт, естественно, может провести к сокращению количества участников и к последующему росту стоимости закупки. Следует подчеркнуть, что план закупок и план-график закупок должны иметь формализованный и структурированный вид, и форма документов заполняется через сайт ЕИС. Оформление плана закупок и плана-графика регулируется следующими нормативно-правовыми актами, приведенными в Таблице №1.2. Таблица 1.2 Перечень нормативно-правовых актов  При формировании документов планирования закупок для государственных и муниципальных нужд необходимо также руководствоваться следующими нормативно-правовыми актами, приведенными в Таблице №1.3. Таблица 1.3 Список нормативно-правовых актов, регулирующих закупки для государственных и муниципальных нужд.  Для корректного составления планов-графиков и планов закупок важно учитывать нормы, прописанные в Постановлении Правительства РФ от 29.10.2015 № 1168. Необходимо отметить, что вследствие развития контрактной системы в Российской Федерации, а также для урегулирования возникающих противоречий, уполномоченные органы систематически вносят изменения в документы, регулирующие закупочную деятельность, или отменяют их. Таким образом, можно сделать вывод, что институт планирования государственного и муниципального заказа имеет динамичное развитие с законодательной точки зрения и включает широкий спектр требований для корректной реализации на практике. 1.2 Информационная система «Электронный бюджет» В силу того, что в ближайшей перспективе планируется организовать совместную работу информационной системы в сфере закупок – ЕИС и информационную систему «Электронный бюджет», необходимо отразить в работе цели и решаемые задачи планируемой к внедрению в сферу закупок информационной системы «Электронный бюджет». Во исполнение решения Правительственной комиссии Минфином России было внесено Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Подписанным постановлением утверждено Положение о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее, соответственно, – Положение, система «Электронный бюджет»). Система «Электронный бюджет» создаётся в соответствии с государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (утверждена постановлением Правительства от 15 апреля 2014 года № 320). Положение определяет назначение и задачи системы «Электронный бюджет», её структуру, основные функции и участников, порядок обеспечения доступа к системе «Электронный бюджет», правовой режим информации и программно-технические средства, правила информационного взаимодействия с другими информационными системами, порядок ввода в эксплуатацию и использования. Система «Электронный бюджет» предназначена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами. В 2017 году с целью увеличения эффективности контроля расходования бюджетных средств государственные заказчики, действующие от лица Российской Федерации, федеральные бюджетные и автономные учреждения, а также федеральные унитарные предприятия обязаны вести «двойную запись»: и в системе «Электронный бюджет», и в системе ЕИС выставлять, в частности, план закупок и план-график. Информация по закупкам должна быть размещена в системе «Электронный бюджет», пройти в ней проверку Казначейства, а затем, при отсутствии ошибок, – быть отображена в ЕИС. В перспективе планировалось реализовать процесс размещения информации следующим образом: например, сначала в «Электронный бюджет» выгружается план закупок. Он проходит проверку Казначейства и, если Казначейство утверждает, план переносится в ЕИС. При наличии ошибок в плане закупок Казначейство возвращает план закупок обратно заказчику (для корректировки), а возможность размещения плана-графика блокируется. Аналогично на основе плана закупок должен публиковаться план-график закупок. Система «Электронный бюджет» используется для того, чтобы финансовым органам было легче проводить контроль участников закупки по Федеральному закону № 44-ФЗ. В целом, процедура контроля заключается в следующем: прежде чем получить доступ к финансовому контролю в ЕИС, финансовый орган контроля вносит участников процесса в систему «Электронный бюджет». Однако фактически контроль осуществляется в системе ЕИС. В конце 2016 года, когда заказчики должны были вносить данные по 2017 году, в нововведенной системе «Электронный бюджет», произошел серьезный сбой, который не позволял выгрузить информацию по закупкам. Таким образом, только 10% заказчиков успели вовремя, не нарушая законодательства, выставить информацию по закупкам. Данная система начала функционировать только в конце декабря, то есть заказчики не могли начать работать в ней заранее. Фактически заказчики не могли осуществить процедуру проведения закупки. По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, в связи с проблемой осуществления контроля, госзакупки на данный момент претерпевают кризис. В течение января невозможно было внести изменения в планы-графики и разместить планы закупок в ЕИС. По словам заместителя Министра экономического развития Российской Федерации Евгения Ивановича Елина проблема заключается в установлении дополнительного регулирования (в том числе планов закупок, планов-графиков). Несмотря на то, что теоретически контроль информации по закупкам можно автоматизировать, на практике этого сделать не удалось. В данной ситуации Е.И. Елин предложил выйти из положения следующим образом: отменить блокирующий характер контролирующих органов. В результате проведено собрание Федерального Казначейства, на котором было решено, что на период устранения проблем системы, заказчики будут сами нести ответственность за допущенные нарушения при опубликовании информации (прим.: планы закупок, планы-графики, извещения, сведения о заключении и исполнении контрактов и т.д.) В настоящий момент заказчики также направляют документы планирования на контроль Казначейству и финансовым органам. В случае выявления ошибок Казначейство указывает заказчику, что необходимо исправить путем направления протокола несоответствия, однако отсутствие технической возможности не позволяет Казначейству блокировать публикацию до устранения заказчиком нарушений. В итоге можно сказать, что регулирование действий участников закупочного процесса с каждым годом ужесточается, а процесс проведения закупок становится все более прозрачным. |