курсовая. Планирование закупочной деятельности 1 Нормативноправовые акты в сфере планирования закупочной деятельности
 Скачать 0.61 Mb.
|
|
Глава 2. Исследование эффективности планирования закупочной деятельности 2.1 Методология исследования Для того чтобы достичь заявленной цели работы, была определена методология, предусматривающая следующую последовательность действий: Провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих государственные и муниципальные закупки в части планирования закупочной деятельности, и сформулировать задачи, которые должны быть решены в результате использования института планирования в контрактной системе; Исходя из обозначенных выше задач определить критерии оценки эффективности применения института планирования на практике; Проанализировать практику планирования на примере конкретных заказчиков, а именно федеральных министерств Российской Федерации (далее министерства РФ, ФОИВ), и произвести оценку в соответствии с критериями, определенными в рамках настоящей работы; Проанализировать документы планирования в целях выявления случаев нарушения законодательства о контрактной системе, определить наиболее часто встречающиеся нарушения и сформулировать методику контроля документов планирования; Оценить содержание документов планирования и выявить показатели, устанавливаемые на этапе планирования в отношении закупки, по которым могут быть выявлены несоответствия требованиям законодательства о контрактной системе на стадии планирования; По результатам проведенной работы, в том числе с учетом результатов проведенного опроса, посредством направления запроса в министерства РФ по вопросам наличий проблем при планировании, а также выборочного опроса сотрудников Департамента контрактной службы ФСС РФ и контрактными управляющими Кораблинского муниципального района, определить причины, препятствующие эффективному применению существующего механизма планирования в рамках контрактной системы, и сформулировать предложения по их устранению. Исследование, главным образом, построено на изучении нормативно-правовых актов, регулирующих институт планирования, и состоит из выборки планов закупок и планов-графиков заказчиков на 2017 год, состоящей из факта планирования министерств РФ, а также практики планирования закупочной деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации в 2016 и в 2017 гг. Методом анализа планов закупок 2016 и 2017 годов, планов-графиков и иных документов, которые заказчики обязаны выставлять в ЕИС и по которым возможно отследить качество планирования, будут получены результаты исследования. 2.2 Критерии оценки эффективности применения института планирования на практике Оценка эффективности применения института планирования на практике в рамках настоящего исследования производилась на основании критериев, определенных исходя из задач, которые должны быть решены посредством внедрения рассматриваемого института, а именно: Возможности для контроля, предотвращающего нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок и/или неэффективного расходования средств; Повышение уровня конкуренции в рамках контрактной системы в сфере закупок за счет своевременного и всестороннего информирования участников рынка. Исходя из задач, обозначенных выше, были сформулированы следующие критерии оценки: Выполнение требований законодательства о контрактной системе; Эффективность расходования средств; Информативность плана-графика для участников закупки. Вследствие подробного изучения структуры планов-графиков, в ходе анализа документов планирования министерств РФ были определены позиции плана-графика, по которым предположительно можно выявить нарушения законодательства о контрактной системе, а также определить степень информативности планов-графиков. Важно отметить, что анализироваться в работе будут данные планов-графиков, так как план-график содержит детализированную информацию по закупкам, следовательно, является более информативным документом планирования по сравнению с планом закупок. 2.3 Эффективность расходования средств Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Следующий заявленный критерий – эффективность расходования средств. Данный критерий определяет обоснованность закупки. Необходимо сказать, что при создании Закона о контрактной системе приоритетом ставились такие принципы как прозрачность, экономия бюджетных средств, обеспечение конкуренции (совместно с Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26.07.2006 №135-ФЗ), исключение коррупционной составляющей закупок. Таким образом, при внесении закупки в план закупок и, соответственно, в план-график заказчик обязан обосновать закупку, обосновать ее НМЦК и другие параметры в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 Также важно отметить, что Федеральный закон № 44-ФЗ предусматривает твердую цену контракта, т.е. цена, предложенная в ходе определения поставщика, не может меняться в процессе исполнения контракта. Необходимо сказать, что во многих регионах бюджет является программным. Программный бюджет – это одна большая программа, включающая в себя подпрограммы, в которых расписано, какие бюджетные средства для проведения данной программы требуются. Целью этой программы является выполнение ряда мероприятий для достижения целей (выполнения ряда полномочий). Важно сделать акцент на том, что после утверждения программного бюджета внесение иных закупок в документы планирования невозможно без внесения соответствующих изменений в программный бюджет, т.е. нельзя начать закупку, пока в программном бюджете она четко не прописана, что влечет за собой дополнительные временные затраты. Вследствие этого можно заключить, что заказчики могут столкнуться с проблемами в случае возникновения непредвиденных обстоятельств. В итоге, заказчики не всегда могут оценить на стадии планирования НМЦК или предвидеть возникновение форс-мажорных обстоятельств. Кроме того, на этапе планирования выполнение одного из критериев, по которым оценивается эффективность расходования бюджетных средств (соответствие фактической стоимости товаров и услуг, приобретенных за бюджетные средства, справедливой стоимости), можно отследить по графе «Остаток финансового обеспечения» в электронной версии. После проведения отбора поставщика в графе отображаются средства, сэкономленные в результате проведения конкурентных процедур, т.е. в процессе торгов исключена чрезмерная трата ресурсов для достижения результата. В случае потребности заказчик может направить эти средства на другие закупки. 2.5 Информативность плана-графика для участников закупки Данный критерий при рассмотрении материала был разделен на несколько составляющих, которые прописаны ниже: Наполненность планов-графиков. В данном случае речь идет о том, как прописывается информация в планах-графиках, насколько важно/не важно заполнять все столбцы, из которых состоят планы-графики, а также информативность данных столбцов. Также оценивается качество версий планов-графиков, а именно какие изменения произошли: внесены новые позиции в план-график или скорректирована информация по старым закупкам (в частности, по описанию объекта закупки). Количество опубликованных версий планов-графиков. В целях рассмотрения информативности плана-графика для потенциальных участников закупки необходимо учитывать количество версий планов-графиков, так как, согласно данным сотрудников НИУ ВШЭ в работе по планированию в контрактной системе за 2014 и 2015 гг., количество версий могло достигать - 174 версии плана-графика в 2015 году (у Министерства внутренних дел Российской Федерации). Это значит, что в среднем план-график претерпевал изменения каждые 2 дня, что может дезинформировать участников закупки, а также отразиться на качестве осуществления закупки (из-за переноса сроков осуществления закупки после внесения изменений по ней в план закупок и план-график). Причины внесения изменений. При внесении изменений в планы-графики заказчики обязаны обосновать внесение таких изменений. В рамках данной работы важно выяснить причины внесения изменений, так как от них зависит возможность предвидеть какие-либо параметры по закупке, которые претерпевают изменения, на более ранних этапах. Важность данного критерия основана на оценке дисциплины планирования заказчиками: при уважительных причинах внесений изменений (например, технические сбои системы ЕИС) изменения планов-графиков оправданы, в противном случае – отношение заказчиков к документам планирования является формальным. Соответствие параметров плана-графика документации о закупке. В рамках данного критерия необходимо проверить информацию по закупке в плане-графике закупки и документации по ней на предмет противоречия данных плану-графику закупки и данных, прописанных в документации. Глава 3. Анализ практики планирования на примере планов-графиков федеральных министерств Российской Федерации 3.1 Анализ планов-графиков ФОИВ за 2017 год В целях выявления часто допускаемых ошибок на этапе планирования проведен анализ информации, представленной в документах планирования и документации по закупке (в случаях, если отбор закончен). Для предоставления сводной информации по результатам анализа планов-графиков министерств была сформирована Таблица №1, представленная в Приложении. Исходя из общих заключений данного анализа, необходимо сказать о столбцах: применение национального режима при осуществлении закупки (столбец №27); дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг (столбец №28); сведения о проведении обязательного общественного обсуждения закупки (столбец №29, не выявлено ни одной закупки); информация о банковском сопровождении контрактов (столбец №30, не выявлено ни одной закупки); уполномоченный орган (столбец №31); организатор совместного конкурса или аукциона (столбец №32, не выявлено ни одной закупки). Вышеперечисленные столбцы заполнены только в тех случаях, которые требуют такого заполнения. Возвращаясь к иным критериям оценки: по наименованию объекта закупки претензий не выявлено. В отношении информации по описанию объекта закупки необходимо отметить, что подробное описание объекта закупки прописывается, как правило, в техническом задании, а в плане-графике такие данные указываются в сокращенной форме. В разделе плана-графика качество описания объектов закупки можно определить по наличию информации для участников закупки по качественным, функциональным, техническим характеристикам. Очень часто (около 65% случаев от общего количества планируемых закупок) описание объекта закупки прописывается формальным образом: данные в столбце не содержат важной информации для участников закупки или вовсе повторяют наименование объекта закупки, что не соответствует правилам описания объекта закупки (см. Приложение №1). В данном случае речь идет о том, что заказчик ограничивает информацию о функциональных, качественных и технических характеристиках при описании объекта закупки, поэтому участники не могут сделать вывод, интересует их закупка или нет, следовательно, не решается одна из основных задач планирования – своевременное уведомление потенциальных участников, и, за счет этого, не обеспечивается повышение конкуренции, что не соответствует принципам контрактной системы. Таким образом, можно сделать вывод, что в рамках описания объекта закупки в плане-графике имеют место быть нарушения требований статьи 33 Федерального закона № 44-ФЗ. В плане обоснования внесения изменений в план-график, обычно указываются такие причины как: возникновение непредвиденных обстоятельств; изменение объема и (или) стоимости планируемых к приобретению товаров, работ, услуг, выявленное в результате подготовки к осуществлению закупки; отмена закупки; изменение закупки; изменение сроков и т.д. Необходимо отметить, что у ряда министерств в ЕИС размещены по 2 и более действующие версии плана закупок и плана-графика. Данная ситуация объяснима тем, что многие министерства передают полномочия по осуществлению некоторых закупок подведомственным учреждениям. Из этого можно сделать вывод, что заказчик может разместить несколько планов-графиков по одному ИНН (в случае передачи своих полномочий другому заказчику). Также, в данной работе обращено внимание на закупку в плане-графике Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). В ходе исследования была проанализирована позиция №1, предусмотренная планом-графиком МВД России, в которой описание объекта закупки повторяет наименование (см. Приложение №1). Во-первых, планируемые сроки начала осуществления закупки в плане-графике установлены с марта 2017 года. При поиске закупки в реестре закупок информации по закупке не выявлено. Во-вторых, в ходе дальнейшего анализа данной позиции установлено, что закупка была отменена 06.03.2017 (см. Рисунок 3.1). В данном случае встает вопрос о причине наличия позиции по рассматриваемой закупке в последних версиях плана-графика у МВД России, так как информация по закупке не изменена (в т. ч. планируемый срок начала закупки).  Рис. 3.1. Фрагмент плана-графика Более того, обнаружено разночтение дат размещения плана-графика, зафиксированных в ЕИС (27.04.2017), и в печатной версии (18.04.2017). Нарушение сроков размещения информации - административное правонарушение, так как дата размещения плана-графика не должна превышать 3 (трех) рабочих дней с даты утверждения (ч.15 ст. 21 Федерального Закона № 44-ФЗ). Кроме того, обнаружены планы-графики, изменения в которых происходят с нарушением сквозной нумерации позиций планов-графиков (например, в плане-графике у Министерства культуры Российской Федерации нарушение нумерации позиций плана-графика произошло в 27 версии плана-графика по сравнению с 26 версией). Также выявлены случаи, когда в планах-графиках некоторые позиции из первой версии плана-графика в последней версии плана-графика отсутствуют или имеют иной порядковый номер (например, версия №1 плана-графика Министерства экономического развития Российской Федерации отличается от версии №8 плана-графика не только количеством позиций, но также и порядком их нумерации). В дополнение важно отметить, что ряд министерств при публикации новой версии плана-графика вносят изменения в описание объекта закупки (прописывают его более подробно). Изменения такого рода в планах-графиках показывают на формальное отношение заказчиков к составлению документов планирования. Подводя итоги по проведенному анализу, необходимо заключить, что количество версий планов-графиков за прошедший I и начавшийся II кварталы 2017 года у анализируемых ФОИВ варьируется от 1 до 34 версий планов-графиков. Уже на начальном этапе анализа планов-графиков выявлены нарушения норм закона о контрактной системе, и определено, что часть содержательной информации в ряде случаев в планах-графиках не прописывается (описание объекта закупки) или прописывается формальным образом (причины внесения изменений по закупке, планируемые сроки исполнения контракта). Также заказчики по-разному обосновывают выбор способа осуществления поставщика (подрядчика, исполнителя): некоторые заказчики указывают «по решению заказчика», другие - ссылаются на НПА. Таким образом, можно отметить, что в некоторых ситуациях потенциальные участники закупки могут быть дезинформированы, если опираться только на данные планов-графиков, в силу, например, описания объекта закупки формальным образом (описание «обувь» не дает определения качеству, потребительским свойствам и др.) или непродуманно указанных дат начала осуществления закупки. В целом, имеется возможность проследить выполнение требований законодательства о контрактной системе, опираясь на данные планов-графиков. В результате проведенного анализа были выявлены следующие наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые заказчиками на этапе планирования: 1. Нарушение правил описания объекта закупки, что ведет к ограничению информативности; 2. Нарушение планируемых сроков осуществления закупки; 3. Разночтение дат согласования плана-графика и его публикации; 4. Нарушение порядка нумерации позиций или их исключение из плана-графика. В связи с тем, что планирование в контрактной системе является одним из инструментов, обеспечивающих гласность и прозрачность закупок, ограничение информации и формальность ее заполнения в плане-графике не позволяет использовать этот инструмент в полной мере. В следующем разделе будут подробно рассмотрены планы-графики одного из министерств, а именно Министерства экономического развития Российской Федерации. 3.2 Анализ плана-графика Министерства экономического развития РФ В целях проведения сравнительного анализа изучены планы-графики Министерства экономического развития Российской Федерации (далее Минэкономразвития РФ) за 2016 и 2017 годы. Выбор Минэкономразвития РФ обоснован тем, что до последнего времени оно являлось органом по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Необходимо сказать, что планы-графики 2016 года и 2017 года отличаются по структуре в целом и, соответственно, объему информации в них. планирование закупочный расходование контрактный Для того, чтобы определить развитие института планирования Минэкономразвития РФ в 2016 году и в 2017 году, анализ будет производиться за аналогичные периоды времени (версии планов-графиков, действующие с 01.01.2016 по 20.04.2016 и с 01.01.2017 по 20.04.2017) по причине того, что анализ института планирования за 2017 год невозможно произвести за целый год на дату проведения анализа (апрель 2017 года). |