|
|
Понятие экологического права как отрасли права, научной отросли и учебной дисциплины
Субъекты общественного экологического контроля. Производственный экологический контроль: Общественный экологический контроль является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В соответствии со ст. 68 Закона об охране окружающей среды целями общественного экологического контроля являются реализация права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляют общественные и иные некоммерческие объединения в соответствии с их уставами и граждане согласно законодательству. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством. Статьи 11, 12 Закона об охране окружающей среды устанавливают права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Путем реализации некоторых своих прав граждане и общественные объединения осуществляют в том числе общественный экологический контроль. В частности, граждане имеют право: направлять обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных, не противоречащих законодательству РФ акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в се проведении в установленном порядке; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде. Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб, либо специально организованными экологическими службами на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием. Формы и виды контрольных структур предприятия зависят от его организационно-правовой формы. Производственный экологический контроль включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности. Общественный экологический контроль основывается на многих международных экологических документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления экологического вреда. По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: общественные слушания (парламентские слушания); референдумы; общественная экологическая экспертиза; обращения в средства массовой информации; направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.
Экологический мониторинг: Экологический мониторинг – это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими с ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами. Виды мониторинга: – в зависимости от масштабов системы мониторинга – глобальный, национальный, региональный, локальный; – от уровня измененности человеком окружающей среды – фоновый и импактный; – от объекта мониторинга – собственно экологический, воздуха, вод, земли, животного мира, опасных отходов, радиационный, социально-гигиенический; – мониторинг развития, основывающийся на показателях демографических, экологических, социальных и экономических. ФЗ «Об охране окружающей среды» использует только два понятия: 1) мониторинг окружающей среды – комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов; 2) государственный экологический мониторинг – мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти и ее субъектов. Цели государственного экологического мониторинга (ст. 63): – наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе в районах расположения источников антропогенного воздействия; – наблюдение за воздействием антропогенных источников на окружающую среду; – обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Субъекты экологического мониторинга – органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, специализированные организации, уполномоченные на осуществление функций экологического мониторинга, субъекты экономической деятельности, общественные организации. Экологический мониторинг проводится специальной наблюдательной сетью. Это система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров бюро, обсерваторий. Значительная часть наблюдательной сети функционирует в рамках Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Объекты экологического мониторинга – это окружающая среда в целом и отдельные ее элементы; негативные изменения качества окружающей среды, способные оказать отрицательное влияние на здоровье и имущество людей, безопасность территорий; виды деятельности, оцениваемые законодательством как представляющие потенциальную угрозу для окружающей среды, здоровья людей и экологической безопасности территорий; оборудование, технологии, производственные и иные технические объекты, существование, использование, преобразование и уничтожение которых представляет опасность для окружающей среды и здоровья людей; чрезвычайные и иные внезапно возникшие физические, химические, биологические и иные обстоятельства, способные оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей; обладающие особым правовым статусом территории и объекты.
Соотношение экологического контроля и мониторинга: Экологический контроль и мониторинг являются самостоятельными институтами экологического права. В то же время, экологический мониторинг и экологический контроль - это тесно взаимосвязанные процедуры, но: объектом мониторинга - выступает окружающая среда, объектом контроля - выступает деятельность, влияющая на окружающую среду. Экологический контроль - одно из проявлений экологической функции государства и представляет собой совокупность мероприятий по наблюдению за состоянием ОПС и ее изменениями, а также проверке выполнения экологических требований всеми предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Законодательное определение экологического контроля дано в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: «Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды». Объектом экологического контроля является, с одной стороны, окружающая среда (ее компоненты), с другой -- деятельность органов государственной власти, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов.Задачами экологического контроля являются обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности. Система экологического контроля состоит из государственного экологического мониторинга, государственного, производственного, муниципального и общественного контроля. Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий государственного управления. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды - экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, то есть обеспечение исполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для процедуры, на основе специальных правовых норм и направленную на решение своих задач. В отличие от экологического контроля государственный экологический мониторинг - это наблюдение (контроль) за состоянием окружающей среды, осуществляемое органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Организация государственного экологического мониторинга определена в гл. X Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая включает в себя одну статью -- ст. 63. Он осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Его порядок организации и осуществления устанавливается Правительством РФ. Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. С целью повышения эффективности работ по сохранению и улучшению состояния окружающей среды постановлением Правительством РФ создана Единая государственная система экологического мониторинга. Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет, являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере, проводятся следующие основные виды наблюдений: за состоянием загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах; за состоянием загрязнения почв пестицидами и тяжелыми металлами; за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей; за трансграничным переносом веществ, загрязняющих атмосферу; комплексные наблюдения за загрязнением природной среды и состоянием растительности; за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова; за фоновым загрязнением атмосферы; за радиоактивным загрязнением природной среды. Данные экологического мониторинга используются органами государственной власти в целях обеспечения экологической безопасности населения, оперативного выявления нарушений природоохранных требований, отслеживания в режиме реального времени залповых выбросов, сбросов, выявления причин или виновников повышенного загрязнения. Данные мониторинга служат основой для ведения государственных кадастров природных ресурсов, для разработки прогнозов социально-экономического развития, природоохранных программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды, а также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.
Полномочия гражданам и общественных объединений при проведении общественного экологического контроля: При проведении общественными организациями самостоятельных проверок соблюдения природопользователем законодательства по охране окружающей среды должен соблюдаться следующий порядок: - выносится решение органа управления общественной экологической организации о проведении проверки и утверждается состав комиссии; - в состав комиссии могут быть включены представители специально уполномоченных государственных органов, научных учреждений, местного самоуправления, правоохранительных органов, народные депутаты; - решение о проведении проверки доводится до сведения руководителя объекта- природопользователя и до сведения администрации города (района) с указанием цели и программы проверки, места, времени и состава комиссии; - проверка производится в присутствии представителя проверяемого объекта с соблюдением мер техники безопасности и правил технической эксплуатации; - в ходе проверки члены комиссии производят осмотр объектов, ознакомление с документацией, заслушивают объяснения ответственных лиц, при необходимости производят в установленном порядке отбор проб компонентов окружающей среды для анализов; - по результатам проверки составляется акт, содержащий вводную и констатирующую часть, выводы и предложения, подписываемый членами комиссии и представителем администрации проверяемого объекта, в двух экземплярах, один из которых передается под роспись руководителю проверяемого объекта; - при установлении нарушений экологического законодательства общественным экологическим инспектором составляется протокол (протоколы) на виновных должностных лиц и отбираются их письменные объяснения по факту нарушения; - акт проверки (протокол) в течение трех дней передается в специально уполномоченный государственный орган по территориальности для рассмотрения и принятия мер; - копии акта (протокола) хранятся в общественной организации, организовавшей проверку; - должностное лицо специально уполномоченного государственного органа обязано в течение двух недель со дня получения акта (протокола) сообщить в письменной форме общественной организации, проводившей проверку, о результатах рассмотрения дела и принятых мерах; - информацию о результатах проверки общественная организация вправе направить в средства массовой информации для опубликования; - в случае несогласия с должностным лицом, вынесшим решение по результатам проверки, общественная организация вправе обжаловать его решение в вышестоящей организации, направить мотивированные возражения в органы прокуратуры или обжаловать такое решение в суде. Граждане или группы граждан вправе проводить проверки соблюдения экологического законодательства на объектах на основании разрешения администрации этих объектов. Проверка экологического состояния административных территорий или природных объектов, находящихся в общем пользовании, производится без каких-либо разрешений и согласований. Результаты проверки оформляются актом, подписываемым не менее чем тремя лицами, с последующей передачей акта для принятия мер в соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды. Мотивированный ответ по итогам рассмотрения акта направляется заявителю в двухнедельный срок со дня поступления акта на рассмотрение.
Система органов, осуществляющих государственный экологический контроль: Экологический контроль представляет собой проверку соблюдения хозяйствующими или иными субъектами требований экологического законодательства, одно из наиболее масштабно применяемых средств управления охраной окружающей среды. Экологический контроль осуществляется на всех этапах природопользования. В нем задействованы многие органы и лица, различающиеся по своему статусу, ведомственной принадлежности, используемым методам, масштабам полномочий. Виды экологического контроля: – государственный; – муниципальный; – ведомственный; – производственный; – общественный. Государственный экологический контроль подразделяется в зависимости от стадии контролируемой деятельности на предупредительный и текущий; по критерию субъекта контроля – общий и специальный. Государственный контроль осуществляется от имени государства; специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; носит вне– и надведомственный характер; представляет собой одну из функций государственного экологического управления; сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановление деятельности, лишение права природопользования, штраф и т. п.).
Разграничение объектов экологического контроля между федеральным государственным экологическим контролем субъектов РФ: Актуальной теоретической проблемой осуществления государственного экологического контроля становится проблема разграничения объектов этого контроля в условиях постоянно реформируемой федеративной системы. В федеративных и иных крупных государствах многоступенчатость экологического контроля обусловливает целесообразность и необходимость разграничение этих функций по уровням и подсистемам публичной власти – между общегосударственными, региональными и муниципальными, природоохранными и природоресурсными, управленческими, контрольными и правоохранительными органами. Россия здесь не является исключением, но процесс этого размежевания происходит не всегда просто ввиду новизны проблем формирования подлинно федеративного государства, трудностей повышения авторитета закона и престижа всего права, следования всех и повсеместно их требованиям, недостаточности опыта надлежащего право- понимания, правоприменения и законодательной техники на всех уровнях российской правовой системы. Россия – не договорная, а конституционная федерация, строительство которой осуществляется менее века с различными приливами и отливами, удачами и отступлениями, возникновением и решением неизбежно возникающих время от времени проблем. Одним из дискуссионных вопросов на практике стал перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, предусмотренный в ФЗ об охране окружающей среды. Представляется, что проблема не исчерпывается только экологическим, природоохранным правом. Во-первых, проблемы компетенции, регулирования и осуществления контрольной деятельности составляют институты и используют методы административного права. Взимание платежей (чему предшествует и способствует экологический контроль) пусть даже не налогового, не фискального, а компенсационного характера, их распределение по доходам и расходам заимствуют приемы финансового, бюджетного права и законодательства. Во-вторых, что еще важнее, организация взаимоотношений федерации и ее субъектов, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами входят в основы конституционного строя, составляя институты конституционного права, что требует применения соответствующих конституционно-правовых методов и более широких подходов к рассмотрению проблем обеспечения федеративного устройства государства, единых прав физических и юридических лиц на всей его территории, привлечения особого внимания к тонким вопросам учета и непротивопоставления интересов целого и его частей. Конституционные положения являются базой разграничения объектов государственного экологического контроля. Для определения перечня объектов государственного экологического контроля имеет значение вопрос, в какой мере разграничение объектов государственного экологического контроля связано с разграничением и осуществлением прав собственности на природные ресурсы, которое до сего времени окончательно не осуществлено. Ведь контроль является необходимой частью права распоряжения, а также владения и пользования объектом собственности. Долгое время эффективности экологического контроля препятствовали объективные и субъективные трудности: перманентное реформирование и реорганизация природоохранных и природоресурсных органов всех уровней, совмещение в ряде случаев функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, состояние законности, правопорядка и правовой культуры должностных лиц и населения. Предпочтительным представляется разграничение функций управления и контроля природных ресурсов и всем делом охраны окружающей среды между уровнями публичной власти, как это частично осуществляется применительно к добыче полезных ископаемых, к использованию, охране и воспроизводству лесов, охране и использованию животного мира и ведению охотничьего хозяйства.
|
|
|
Скачать 0.98 Mb.