мониторинг на 25.02. Понятие и особенности методологии и методики мониторинга правоприменения

• Название: Понятие и особенности методологии и методики мониторинга правоприменения
• Дата: 28.02.2022
• Размер: 28.62 Kb.
• Имя файла: мониторинг на 25.02.docx
• Тип: Документы; #376776

1. 
   Понятие и особенности методологии и методики мониторинга правоприменения.
   

Важнейший показатель результативности и объективности осуществления мониторинга правоприменения — разработка методологии познания этой деятельности и методики ее осуществления.

Отсутствие ясности и системы четких представлений, а также концептуальных подходов к мониторингу правоприменения не позволяет достигать необходимых целей в выяснении соответствующих показателей правовой жизни общества, а следовательно, объективно прогнозировать и управлять правовой деятельностью и поведением людей. Государство должно быть заинтересовано в оперативном получении, адекватном анализе и оценке всех макро- и микропоказателей правовой реальности в современных условиях жизни общества. Потому проблема мониторинга правоприменения очень тесно перекликается с проблемой правовой политики государства. От качества этой деятельности напрямую зависят результативность и успешность проводимых в обществе преобразований и новаций, в том числе в законодательстве и юридической практике.

Любая правовая деятельность, включая и такой специфический вид деятельности, как мониторинг правоприменения, основана на определенных способах и приемах, т.е. методике осуществления. Понимание того, как должна осуществляться эта сложная правоприменительная деятельность, не может быть результативным без соответствующей методологии. Поэтому исследования проблем методологии и методики в любом юридической вопросе приобретают существенное значение. Хотя понятия методологии и методики очень близки по своему смыслу, тем не менее необходимо их различать, что и осуществляется в теоретической науке, несмотря на различные позиции теоретиков.

Под методологией подразумевают учение о методах, особую науку, ставящую своей непосредственной задачей разработку и совершенствование системы приемов, способов научного познания. «Логос» не может быть не чем иным, как учением, мыслью, понятием»^[1].

В юридической науке вопросы методологии составляют ее важную часть и рассматриваются в начале любого познавательного процесса. Многие правоведы считают, что вопросы методологии юридической науки разработаны весьма слабо, что в целом симптоматично. В связи с фиаско мировоззрения материалистического детерминизма (диалектического материализма) отечественная юридическая наука оказалась без необходимой инструментальной познавательной базы исследования новых правовых явлений. Некоторые ученые пытаются познавать возникающие правовые явления с позиций синергетики, прагматизма и даже интуитивизма. Но результаты такого познания носят весьма скромный локальный и во многом обрывочнофрагментарный характер. Существует острая необходимость в разработке и совершенствовании методов научного познания.

Методология познания любой науки, особенно юридической, имеет не только гносеологическое и онтологическое, но и практи-чески-прикладное значение. Конкретные рекомендации для жизни напрямую зависят от уровня и степени разработанности, а также эволюционного развития юридической науки.

Одни полагают, что характер методологии права, которая на основе общей методологии предлагает систему методов исследования правовых объектов (учение об этих методах), обобщает теоретические положения, имеющие гносеологическое значение, а также включает в себя миропонимание, мировоззрение исследователя.

Другие ученые фактически отождествляют методологию общей теории права с методом (методами) и предметом этой науки:

Метод юридической науки — это юридический метод, который представляет собой способ юридического познания, производства и организации юридического знания. Юридический метод является способом юридического познания и выражения действительности, исходящим из понятия права. Специфика юридического метода состоит в том, что это, по своему познавательному смыслу и природе, — понятийно-правовой метод, способ правового моделирования познаваемой действительности и в границах понятия права, способ понимания свойств, черт, признаков действительности в качестве именно правовых свойств, черт, признаков, т.е. в качестве правовых характеристик (правовых определений), правового выражения и измерения действительности.

Третьи отмечает, что методология теории государства и права представляет собой систему особых приемов, принципов и способов изучения общих закономерностей возникновения, становления и развития государственно-правовых явлений^[2].

Таким образом, она не имеет каких-либо принципиальных отличий от всеобщей научной методологии, но, составляя ее разновидность, обладает своей спецификой, которая определяется особенностями объекта, функцией и целью познания.

По мнению В.Н. Карташова, в методологию входят методика обобщения, систематизации и обработки полученных знаний, формулирование научных выводов, положений и рекомендаций и процедура их внедрения в юридическую науку, учебный и воспитательный процесс, практику преобразования соответствующих сфер жизнедеятельности людей, их коллективов и организаций.

Использование методологии и методики мониторинга правоприменения и изучение вопросов этой деятельности большинство авторов рассматривают как выяснение различий между нормами различного уровня регулирования общественных отношений. Между тем вопрос мониторинга правоприменения — это вопрос эффективности и адекватности самой правотворческой деятельности государства по отношению к изменяющимся условиям правовой жизни общества. Другими словами, речь должна идти не столько гармонизации нормативных правовых актов, способах разрешения их коллизий, что в основном и представлено как результат толковательной деятельности, а выяснения количественных и качественных параметров осуществления правовой деятельности всех субъектов в реальной жизни.

Потому в основном под методологией мониторинга правоприменения подразумевают базирующуюся на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению анализа и прогноза законодательства и практики его применения.

Данное определение по сути является официальным и господствующим в сегодняшней юридической науке и практике. Однако

наука отличается тем, что изменяет представления об окружающем мире, отсюда представленное понятие, хоть и является практически общепризнанным, все же должно совершенствоваться. Так, И.В. Жужгов полагает, что методология мониторинга правового пространства — это «положение о структуре, логической организации, методах и средствах мониторинга правового пространства»^[3]. По его мнению, в данном определении понятие методологии заменяет традиционную конструкцию «совокупность методов». О методике мониторинга правоприменения автор вообще ничего не говорит, т.е. не выделяет данного понятия в аспекте этой деятельности.

В юридической науке порой не различают понятия «методологии мониторинга правоприменения» и «методики осуществления мониторинга правоприменения». Хотя постановление Правительства РФ № 694 от 19 августа 2011 г. «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения» касается именно методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации и содержит в систему способов осуществления мониторинга в виде сбора, обобщения, анализа и оценки практики применения нормативных правовых актов. Нигде в законодательстве не говорится о методологии осуществления мониторинга правоприменения. Тем самым происходит явное и неявное смешение двух разных аспектов юридической науки: проблемы методологии познания юридической деятельности (правоприменительной, экспертной и законотворческой) и проблемы осуществления и технологии правоприменения в процессе правореализации.

Такое смещение двух разных проблем вовсе не случайно, так как мониторинг правоприменения по сути представляет собой комплексный вид деятельности, включающий как минимум три вида социальной активности:

• 
  (1) научную деятельность;
  
• 
  (2) юридическую (специальную);
  
• 
  (3) политическую (законотворчество).
  

Три этих вида деятельности имеют существенные отличия и собственную специфику. И для того чтобы понять данную проблематику, необходимо представлять собой саму природу социальной деятельности, включая и такой ее специфический вид, как правовой (юридический).

Исходя из сказанного, мы считаем, что методология мониторинга правоприменения представляет собой самостоятельное явление

научного характера и включает в себя систему способов, методов, средств и принципов познания и проведения мониторингового исследования, а также систему знаний об этих способах, методах, средствах и принципах. При этом можно заметить, что все методы научного познания, применяемые в общей теории государства и права, так или иначе используются в мониторинговой деятельности в области правоприменения.

Иначе говоря, под методологией мониторинга правоприменения следует понимать систему принципов, способов, средств и приемов, обеспечивающих целесообразную и эффективную интеллектуальную организацию деятельности прежде всего компетентных государственных органов (субъектов), направленную на сбор, наблюдение, анализ и передачу информации о практике реализации и применения норм права, их оценку, контроль и выработку предложений по совершенствованию правовой системы общества и прогноза ее развития.

2. 
   Методологическое и прикладное значение мониторинга для реализации процесса правоприменения.
   

Методологическое и прикладное значение мониторинга правоприменения для реализации процесса правоприменения невозможно отделить друг от друга. Постоянное познание правовой действительности и основанное на нем обнаружение недостатков нормативного правового регулирования общественных отношений, а вслед за этим скорейшее исключение этих недостатков подчинены прикладным задачам: достижению поставленных законодателем целей, обеспечению благоприятных условий для реализации правомочий самыми разными субъектами права.
Необходимость внедрения такой технологии организации мониторинга правоприменения нашла отражение в современном законодательстве. Примечательно то, что в законодательном плане прикладные аспекты мониторинга правоприменения все же опережали методологические его основы. Об этом ярко свидетельствует динамика законодательного хода формирования основ мониторинга правоприменения в современной России.
Так, первоначально механизм и основные организационные начала мониторинга правоприменения нашли отражение в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации". В нем подчеркивалось, что федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий должны осуществлять комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов различного уровня. В Положении о мониторинге правоприменения, утвержденном названным актом Президента РФ, нашли отражение организационно-прикладные аспекты намечаемой деятельности по совершенствованию российской правовой системы. Вопросы методологического содержания мониторинга правоприменения оказались отложенными на три месяца. Только 19 августа 2011 г. Постановлением Правительства РФ N 694 была утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - Методика).
Содержание Методики можно охарактеризовать как концептуальный документ, в котором опосредованно (через указанные в п. п. 8 - 10 Методики показатели оценки применения нормативных правовых актов) нашли отражение современные проблемы правотворческой политики и недостатки практики применения законодательства. Устранение этих проблем и недостатков происходит в ходе текущего и оперативного мониторинга правоприменения.

3. Мониторинг правоприменения как системный процесс.

Мониторинг — непрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта (законодательства), в сравнении с заданными критериями. Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации утверждена постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694. Эта методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с настоящей методикой проводятся текущий и оперативный виды мониторинга правоприменения.

Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов.

Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.

Мониторинг правоприменения включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:

• 
  а) Конституции Российской Федерации;
  
• 
  б) федеральных конституционных законов;
  
• 
  в) федеральных законов;
  
• 
  г) законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
  
• 
  д) указов Президента Российской Федерации;
  
• 
  е) постановлений Правительства Российской Федерации;
  
• 
  ж) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты.
  

При осуществлении мониторинга правоприменения учитывается также практика применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих действие на территории Российской Федерации.

При осуществлении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения постановлений и определений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека.

При осуществлении мониторинга правоприменения используется:

• 
  а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
  
• 
  б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;
  
• 
  в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;
  
• 
  г) информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
  
• 
  д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;
  
• 
  е) информация, поступившая от граждан;
  
• 
  ж) информация, поступившая из иных источников.
  
• 
  7. При осуществлении мониторинга правоприменения помимо видов информации, указанных в подп. в—ж п. 6 настоящей методики, могут быть использованы в том числе следующие виды информации:
  
  • 
    а) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов;
    
  • 
    б) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований.
    

При осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации

обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их

применения по следующим показателям:

• 
  а) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
  
• 
  б) наличие нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;
  
• 
  в) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;
  
• 
  г) искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента РФ, Правительства РФ, а также решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;
  
• 
  д) несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации;
  
• 
  е) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
  
• 
  ж) неполнота в правовом регулировании общественных отношений;
  
• 
  з) коллизия норм права;
  
• 
  и) наличие ошибок юридико-технического характера;
  
• 
  к) использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
  
• 
  л) искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении;
  
• 
  м) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;
  
• 
  н) использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  
• 
  о) наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов;
  
• 
  п) количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта;
  
• 
  р) количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия;
  
• 
  с) количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения;
  
• 
  т) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.
  

В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям:

• 
  а) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;
  
• 
  б) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;
  
• 
  в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
  
• 
  г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;
  
• 
  д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;
  
• 
  е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;
  
• 
  ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации;
  
• 
  з) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
  
• 
  и) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.
  

В целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям:

• 
  а) наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения;
  
• 
  б) наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах;
  
• 
  в) наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах;
  
• 
  г) наличие противоречий в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды;
  
• 
  д) наличие ошибок юридико-технического характера в нормативных правовых актах;
  
• 
  е) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб), в том числе по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий, а также ошибок юридико-технического характера.
  

При необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

4. Виды мониторинга правоприменения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данным актом проводятся следующие виды мониторинга правоприменения:

• 
   Текущий мониторинг - осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов;
  
• 
    Оперативный мониторинг - осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
  

Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 657 помимо указанных случаев также предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право осуществлять мониторинги по собственной инициативе.

В соответствии с Указом № 657 координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению возложена на Министерство юстиции Российской Федерации

5. Основные методы осуществления мониторинга правоприменения.

Методология правового мониторинга представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики[12].

Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений.

Наблюдение как таковое – это активное, телеологическое исследование, изучение того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе составляются обобщающие выводы (лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и т. д.).

Функциональная ценность метода наблюдения мониторинговой деятельности заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенными объектами действительности, которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что обусловливает профессиональную поливариантность их наблюдения. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образует систему «субъект-объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале – со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе. Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его значение на определенную практическую высоту в общественном сознании, прогностически определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с возникшими потребностями.

Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте. Профессиональная поливариантность наблюдения обусловливает профессиональную поливариантность аналитической деятельности. Скажем, тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – с социологической точки зрения и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод его анализа.

Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.

Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.