нАказание. Понятие и содержание управления
 Скачать 24 Kb.
|
|
Понятие и содержание управления Понятие управления. Социальное управление Государственное управление Объекты государственного управления Понятие «администрация» произошло от латинского слова «управление». Управление – действия распорядительного характера, направленные на функционирование сложно организованных систем, призванные обеспечить их сохранность, поддержать режим деятельности. Выделяют объект, субъект и содержание управления. Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.). Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления: единоличные; коллегиальные (группы людей). Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов. Выделяют три вида управления: техническое, биологическое, социальное: 1) техническое – управление объектами на основе технических правил (физических, математических), например управление станками, сложными машинами и т. д.; 2) биологическое – управление биологическими процессами с учетом законов природы, закономерностей развития тех или иных организмов (птицеводство, селекция, животноводство и т. д.); 3) социальное – управление людьми. В данном случае в качестве объекта управления могут выступать как группы людей (трудовой коллектив, учащиеся и т. д.), так и отдельные люди. Самым сложным по своей структуре является управление государством, которое в широком смысле представляет собой объединение групп людей (трудовых коллективов, общественных объединений, наций и т. д.). Именно социальное управление является основной составляющей в содержании управления в целом. Особенностями социального управления являются: а) объект – это всегда человек или группа людей; б) возникающие в ходе социального управления отношения носят организованный, правовой характер; в) социальное управление имеет властно -волевой характер, т. е. осуществляется на основе приоритета воли субъектов управления, закрепления за ними особых прав; г) специальный субъект управления – органы власти или иное уполномоченное лицо. Виды управления: государственное; коллективное – регулирование на уровне коллектива; семейное. Государственное управление – вид социального управления, с функционированием которого связано формирование специальной отрасли права – административного права. Основной сферой применения норм административного права является именно государственное управление. Государственное управление – это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами. Также выделяют подвиды социального управления: семейное социальное – осуществляемое внутри семьи; общественное социальное – руководство отдельными организованными группами людей (политическими партиями, религиозными организациями и т. д.); муниципальное – управление на местном уровне; государственное социальное. Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать: а) различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность); б) различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений; в) отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; г) отрасли и сферы государственного управления, комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области. Процесс государственного управления включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности. Функции государственного управления – это конкретные направления управляющего воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления являются функциями органов исполнительной власти. К ним относятся: 1) информационное обеспечение деятельности государственных органов; 2) прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления; 3) планирование; 4) организация; 5) распорядительство; 6) руководство; 7) координация; 8) контроль и надзор; 9) регулирование; 10) учёт. Общая характеристика государственного управления Сущность государственного управления Согласно традиционным взглядам на систему административного права оно, как и большинство других отраслей российской правовой системы, состоит из общей и особенной части. При этом особенная часть административного права как отрасли права регулирует и закрепляет компетенцию и организационно-правовые формы деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в отдельных отраслях и сферах государственного управления. Традиционно в рамках особенной части административного права выделяют административно-правовые институты управления в межотраслевой, экономической (хозяйственной), социально-культурной и административно-политической сферах. Общее руководство этими сферами осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Специализированное руководство указанными сферами осуществляют государственные органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции. Если еще сравнительно недавно особенная часть административного права представляла собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. указов президента, постановлений правительства, актов министерств и ведомств (приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений), которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и противоречили ему, то в настоящее время основные вопросы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти регулируются на основе законов. Уже действуют Налоговый, Таможенный, Бюджетный, Земельный, Лесной, Воздушный, Водный, Градостроительный, Жилищный кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Однако по-прежнему основные нормативные источники, устанавливающие административно-правовой статус государственных органов исполнительной власти, составляют главным образом, подзаконные нормативные акты президента и правительства, утверждающие положения о федеральных государственных органах исполнительной власти, и нормативные правовые акты самих федеральных министерств и ведомств. Кроме того, правовое положение некоторых федеральных государственных органов исполнительной власти, действующих, прежде всего, в административно-политической сфере, и отдельные направления деятельности этих органов регламентируется и федеральными законами (например, «О федеральной службе безопасности», «Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О внешней разведке», «О полиции», «О пожарной безопасности», «О государственной охране», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.). Таким образом, налицо противоречивая тенденция постоянного увеличения объема законодательного регулирования деятельности органов исполнительной власти, при сохранении значительного массива подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих административно-правой статус этих органов и регулирующих отдельные направления их деятельности. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти закрепляется в специальных нормативных правовых актах – положениях об указанных органах, утвержденных, в зависимости от подведомственности органа, Указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ. Методика и юридическая техника составления этих положений, их структурные элементы во многом совпадают. В положениях определяются задачи, функции, обязанности и права органа исполнительной власти; организационные формы (направления) его деятельности; обязанности и права его руководителя; статус совещательных органов (если они созданы) и др. Положения о федеральных органах исполнительной власти предусматривают различные методы управления и регулирования подведомственной органу сферы государственной жизни, основанные на сочетании коллегиальности и единоначалия. Коллегиальность означает принятие руководителем федерального органа исполнительной власти решения после предварительного обсуждения на коллегии этого органа на основе консенсуса. Члены коллегии министерства (ведомства) могут входить в ее состав по должности (высшие должностные лица соответствующего органа), а также назначаться из числа ведущих специалистов в той или иной отрасли, представителей общественности, ученых, юристов. Помимо коллегии, проявлением института коллегиальности являются различного рода советы и комиссии, создаваемые в органах и при органах федеральной исполнительной власти (научно-технический совет, межведомственная комиссия, Президиум Правительства РФ и т.д.). Однако руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти, являющийся по должности руководителем коллегии, вправе отклонить решение, принятое ею. В таком случае руководитель министерства (ведомства) принимает решение на основе единоначалия, используя предоставленные ему полномочия высшего должностного лица в системе данного федерального органа исполнительной власти. «Таким образом, коллегиальность доминирует в процессе обсуждения того или иного решения органа исполнительной власти, тогда как единоначалие является преобладающей формой его осуществления». В нашей стране создано достаточно большое количество органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по характеру компетенции и по другим критериям. Применительно к рассматриваемой теме остановимся на классификации государственных органов исполнительной власти в зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности). В этом смысле выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и особой (специальной) компетенции. В науке административного права под отраслью государственного управления понимается система различного рода звеньев и отношений, связанных с управлением определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению. Традиционно под отраслью управления также понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение. Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности. Органы общей компетенции, как правило, являются коллегиальными: Правительство РФ и правительства, администрации субъектов РФ. Органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные министерства и министерства субъектов федерации, а также образуемые ими иные отраслевые органы исполнительной власти. Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности. Сущность межотраслевого управления заключается в координации отраслевых систем, его особенность состоит в том, что межотраслевое управление осуществляется в отношении к организационно не подчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности. Межотраслевое управление осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, т.е. как бы стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми субъектами. Надведомственные полномочия различны по своему содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций. Следующая особенность данного управления заключается в том, что надведомственная координация, осуществляемая его субъектами имеет, соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности федеральных служб и федеральных агентств. Важнейшим элементом межотраслевого управления являются государственный контроль и надзор. В России имеются ведомства, осуществляющие многочисленные надзорные функции в отношении организационно не подчиненных им субъектов (например, надзор за безопасностью дорожного движения, за ядерной и радиационной безопасностью, за безопасным ведением высотных, горных и взрывных работ), а также множество специализированных органов государственного контроля. Определенные должностные лица этих органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать административные наказания на не подчиненные им органы, должностных лиц и граждан. Контрольные органы (управления, департаменты) созданы также в рамках соответствующих министерств и ведомств. Однако их полномочия часто выходят за пределы данного министерства: они осуществляют функциональный контроль в отношении других, неподчиненных организаций по предмету деятельности своего министерства, ведомства (экологический контроль в отношении всех природопользователей, финансовый контроль в отношении всех получателей бюджетных средств, архитектурный контроль в отношении всех застройщиков и т.д.). Таким образом, межотраслевое государственное управление может быть определено как разновидность государственного управления, осуществляемое государственными органами исполнительной власти, обладающими надведомственными полномочиями по отношению к самостоятельным, не подчиненным им системам управления и отраслям, путем издания правовых актов, обязательных для исполнения координируемыми отраслевыми системами, реализацией контрольно-надзорных полномочий и функциональной координации. Наиболее важными сферами жизнедеятельности, нуждающимися в межотраслевом государственном управлении, являются: - прогнозирование и планирование социального развития; - занятость населения, регулирование труда и социальных вопросов; - финансовая деятельность и кредитование; - стандартизация и метрология; - учет и статистика. . Методы государственного управления Государственное управление - совокупность предприятии, проводимых с целью руководства и контроля объектов. При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления) , количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти) , экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления) , моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур) , эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором). При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы. Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации. Методы обладают конкретными характеристиками: 1) взаимосвязь объекта и субъекта; 2) выбор способа для достижения задач; 3) сроки (краткосрочными и долгосрочными). Функции государственного управления: К общим функциям относятся: 1. Планирование – начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим – т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень). 2. Организация – установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей. 3. Прогнозирование – научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов; 4. Контроль – (направлен на обеспечение законности, дисциплины). Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы). Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др. 4. Субъекты и объекты государственного управления Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие - как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами. Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.). В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов. Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом. Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного управления и каждый из них - те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом. |