Омелченко. Этика и этикет гос.и муниц.службы. Практикум для спо 6е издание, переработанное и дополненное
 Скачать 342.04 Kb.
|
|
8 ственников сложилось искаженное или не совсем точное представление о том, что означает и чем должна заниматься административная этика. Очень часто, в том числе в учебных изданиях, под термином «админи- стративная этика» понимается этикетная сторона деятельности государ- ственных и муниципальных служащих, правила делового этикета. Такой подход не просто ошибочен. Он неверен с методологической точки зрения. Административная этика как нормативная основа деятельности государ- ственных и муниципальных служащих регулирует отношения между госу- дарством, обществом и гражданами и уже потому не может быть сведена к простому этикету. Она включает в себя целый комплекс нравственных проб лем, связанных с использованием государственной власти, взаимоот- ношениями с гражданским обществом, различными общественными сло- ями и группами. Именно поэтому одной из центральных проблем административной и социальной этики во всем мире принято считать проблему конф ликта интересов в системе государственной и муниципальной власти, под кото- рой понимается ситуация, когда государственные и муниципальные служа- щие или должностные лица имеют личную заинтересованность, влияющую или способную повлиять на объективное и беспристрастное исполнение ими своих служебных обязанностей. С учетом той роли, которую играет государственная и муниципальная служба в жизни любого государства как социальный институт, призванный обеспечить государственные (обще- ственные) интересы, защиту прав и законных интересов граждан, проблема регулирования конф ликтов интересов в системе власти и управления при- обретает особый смысл и значение. Исходя из этого в большинстве стран в законодательстве по этике, кодексах поведения государственных и муниципальных служащих, в эти- ческих стандартах публичной политики основное внимание уделяется мерам по предотвращению конф ликтов интересов и созданию такой обста- новки, в которой государственные чиновники и политики в своих дей- ствиях руководствовались бы общественными, а не частными интересами. Этические правила и нормы права регулируют прежде всего те действия чиновников и законодателей, которые хотя и не являются незаконными, но со стороны могут показаться коррупционными. Так, государственным и муниципальным служащим, равно как и законодателям запрещается получать какую-либо материальную выгоду от своей службы. Для того чтобы ограничить возможность подкупа должностных лиц при исполне- нии ими своих служебных обязанностей, во многих странах введены огра- ничения права на получение подарков независимо от источника дарения. В этих же целях запрещается осуществление различного рода действий, не связанных с выполнением служебных обязанностей, но могущих приве- сти к конф ликту интересов, устанавливаются правила публикации финан- совой информации служащих и государственных деятелей о состоянии их финансов, ограничивается участие государственных и муниципальных служащих в политической деятельности. Предлагаемый учебник состоит из двух разделов, объединяющих 10 тесно связанных между собой тем. Первый раздел «Этика как регулятор 9 общественной жизни. Проблемы современной социальной этики» занимает особое место в структуре предлагаемого учебника. В нем представлены основополагающие теоретические положения и научные подходы к осмыс- лению основных проблем теории морали (особенность и сущность мораль- ной регуляции, дилеммы мораль ного поведения и понятие моральной цен- ности, виды этической теории и понятия индивидуальной и социаль ной этики, содержание и специфика профессиональной этики), без чего невоз- можно, по нашему мнению, успешное освоение всего учебного курса. В раз- деле рассматриваются также предмет, специфика и основные проблемы современной политической этики , изучаются этические аспекты экономи- ческой деятельности (экономической этики). Второй раздел учебника «Этика государственной и муниципальной службы: ценности и нормы административной этики» посвящен изучению основных проблем современной административной этики как специфиче- ской отрасли профессиональной этики государственной и муниципальной службы. В разделе раскрывается специфика этико-моральных требований к аппарату государственного и муниципаль ного управления и его работ- никам, изучаются проблемы практического осуществления этих требо- ваний, место и роль нравственных характеристик в профессиограмме 1 государственного и муниципаль ного служащего, рассмотрены проб лемы внедрения этических ценностей в деятельность государственного аппа- рата. Особое место в разделе отведено проблеме выявления и регулиро- вания конф ликтов интересов в системе власти и управления, разработки этических кодексов государственной и муниципальной службы. Наконец, важное место в учебнике занимают вопросы, связанные с современными требованиями этики и культуры служебных отношений, служебной этики руководителя. Автор учебника не ставит целью освещение всего круга вопросов, свя- занных с научным осмыслением проб лем профессиональной этики и про- фессиональной культуры в сфере политико-административного управле- ния, поскольку сделать это в рамках данного издания не представляется возможным. В учебнике в форме лекций излагаются основы администра- тивной этики, дан анализ современных требований политической этики, норм и требований, предъявляемых к культуре управленческой деятель- ности, а также тех правил общего и делового этикета, которые уже сегодня становятся общепринятыми и обязательными нормами поведения в среде государственных и муниципальных служащих, предпринимателей и биз- несменов, политических и общественных деятелей. Учебник содержит вопросы и задания для самоконтроля, список реко- мендуемых источников и литературы к учебному курсу, приложения, в которых приводятся отечественные и зарубежные нормативные доку- менты и правовые акты, связанные с этическим регулированием государ- 1 Профессиограмма (от лат. professio — специальность и gramma — запись) — система признаков, описывающих ту или иную профессию, а также включающая в себя перечень норм и требований, предъявляемых этой профессией или специальностью к работнику. Так, профессиограмма может включать в себя перечень психологических характеристик, которые должны соответствовать той или иной профессии. ственной и муниципальной службы, глоссарий, а также примеры тестовых ситуационных и проблемных заданий, заданий по кейсам, деловых игр по учебному курсу. Автор выражает искреннюю благодарность рецензентам и коллегам за моральную поддержку и помощь в подготовке к изданию учебного посо- бия, а также надеется, что данная работа будет способствовать привлече- нию внимания специалистов и ученых, преподавателей к тем проблемам, которые поднимаются в предлагаемом учебнике. Учебник будет также полезен служащим государственного аппарата, специалистам и практикам государственного и муниципаль ного управле- ния. 11 Ввеäенèе в óчеáный кóрс: наóчные основы, метоäолоãèя, целè è заäачè èзóченèя ýтèкè ãосóäарственной è мóнèцèïальной слóжáы Значение этики как науки о морали во всех областях жизни и деятель- ности людей, в их взаимоотношениях с другими людьми, в отношении человека к долгу, к ценностям государства, сложно преувеличить. При этом мораль и моральные отношения, составля ющие предмет этики, представляют собой наиболее сложную область человеческих зна- ний и общественной практики. Специалисты отмечают, что практически каждый автор, занимающийся исследованием вопросов морали, создает свое видение этого универсаль ного явления, свою концепцию морали. В этом нет ничего удивительного, ибо практика моральных отношений всегда была связана со сложнейшими проблемами человеческого бытия. Каким образом, например, добродетель, ориентация на абсолютные цен- ности могут сочетаться со счастьем, с необходимостью удовлетворения относительных (естественных) благ, достижением жизненного успеха? Как объяснить тот кажущийся парадоксальным факт, что мораль, явля- ющаяся выражением свободной воли личности, приобретает в то же время общезначимый характер, служит основой человеческого общежи- тия? С момента своего возникновения этика ставила перед человеком слож- ные вопросы нравственного порядка, которые не случайно получили назва- ние «вечных вопросов»: что следует считать добром и что злом, справедли- вым и несправедливым, какие люди имеют право руководить, а какие нет, как согласовать общественные интересы с личными и т.д. Решение этих вопросов может быть различным в той или иной сфере общественной жизни — в личных, внутригрупповых, межгрупповых отно- шениях, в профессиональной деятельности, политике и государственном управлении. Так, многие требования морали, относящиеся к поведению людей в частной жизни, не всегда могут быть применены к тем или иным специфическим видам профессиональной деятельности, к области инсти- туциональных отношений. Хотя мораль тесно связана с ценностями, не все ценности в жизни людей имеют этическую окраску. В связи с этим возникает непростой вопрос: как отличить этику от ценностей (в широком их толковании)? Некото- рые авторы предлагают использовать для этого различие в понятиях «пра- вильно» и «хорошо». С этой точки зрения, справедливость и честность — этические категории, так как по сути своей связаны с тем, что правильно. 12 Неоднозначным является и само понятие «этического поведения» в государственном аппарате, что обусловлено давним спором о том, могут ли нравственность общества и отдельного человека базироваться на одних и тех же основаниях. В политической философии известна восходящая к Платону традиция оправдания лжи во благо общества. Многие поли- тики считают, что ради интересов страны необходима определенная «доля обмана» для преодоления возможных трудностей. Такая позиция «сокры- тия правды» может быть оправдана и используется в ситуациях предсто- ящей инфляции, в международных экономических отношениях, в случаях если это касается военных действий и др. Все это лишний раз подтверждает, насколько сложными и неодно- значными могут оказаться на первый взгляд понятные и простые нормы и требования морали в практической деятельности людей вообще, в вопросах, связанных с политикой и государственным управлением, в особенности. Изучение любой научной дисциплины следует начинать с научного ана- лиза понятий, непосредственно связанных с изучаемым явлением, раскры- вающих сущность и отличающих его от других. Овладение понятийным аппаратом важно уже потому, что позволяет не только определить границы исследуемого объекта и избежать разночтений при использовании одних и тех же терминов и понятий, но и более предметно описать область изуча- емого. Это тем более необходимо, когда речь идет о новой научной обла- сти, какой является этика и профессиональная культура государственной и муниципальной службы. К основным понятиям изучаемой нами учебной дисциплины, как видно из ее названия, следует отнести такие понятия, как «мораль», «этика», «административная этика» и «профессиональная культура государствен- ной и муниципальной службы». Постараемся выяснить, в чем заключается специфика и содержание каждого из этих понятий, и уточним их соотно- шение. Мораль — форма общественного сознания, общественный институт, выполняющий функцию регулирования поведения человека. В научной литературе, в первую очередь в социальной философии, мораль рассматривается как один из видов регуляции общественной жизни. Она включает в себя системунорм,принциповиценностей,кото- рыми руководствуются люди в своем реальном поведении независимо от доставляемой ими пользы или удовольствия. Она не может быть лич- ным кодексом одного человека или профессии, точно так же как не может создаваться отдельной личностью. Ее главной особенностью является без- личный характер мораль ного закона и универсальность моральных требо- ваний. Это значит, что нормы морали имеют всеобщее значение и распро- страняются на всех людей, поскольку заключают в себе весь нравственный опыт много вековой истории человечества. Перед моралью все люди равны. Мораль говорит не о том, что есть, а о том, что должно быть (или что дóлжно делать) и в этом смысле всегда служит ориентиром поведения 13 и сознания, даже если учесть тот факт, что в практической жизни людей моральные идеалы (добро, справедливость, любовь) никогда в полной мере не осуществляются. Нет, и не может быть общества, в котором все поступки людей отвечали бы высшим моральным требованиям, но в нем всегда най- дется место лучшим побуждениям тех немногих, кто не будет воровать, когда все воруют, и одно это уже делает общество моральным. Хотя само по себе стремление к добродетели, — писал Аристотель, — не есть еще добродетель, оно делает человека лучше. Что же в таком случае означает термин «этика»? Какой смысл мы вкла- дываем в это понятие и как оно связано с моралью? Этика (теория морали) — научная отрасль и философская наука,изу- чающая мораль (нравственность), ее природу, сущность, функции и раз- витие. Под термином «этика» (теория морали) со времен античности пони- мается научная отрасль и теоретическая дисциплина, изучающая мораль (нравственность), ее природу, сущность, функции, происхождение и разви- тие. В то же время традиционно этика считалась практической философией, в ней видели основной канал выхода философии в практику, с помощью которого знания о мире трансформируются в идеальные модели и нормы поведения, выраженные в форме идей о должном. С этой точки зрения этика представляет собой нормативную основу поведения и деятельности людей, задающую ориентиры и перспективу межличностных отношений (нормативная этика). Ее цель не знания, а поступки. Она не просто изу- чает мораль, а учит применять ее нормы и требования в реальной жизни и практической деятельности человека. Говоря об этом, следует сразу предостеречь от опасности, которая под- стерегает каждого, кто пытается абстрактно рассуждать об этике и связан- ных с ней вопросах и выдавать желаемое за действительное. Особенно это свойственно носителям нашей российской ментальности. Основная при- чина наших бед в глубоко укоренившейся склонности к простым и, как заметил еще Н. А. Бердяев, прямолинейным решениям, к догматизму, вере в чудо, во всякого рода символы, с помощью которых можно решить сразу все проб лемы 1 . Не будем ходить далеко за примерами. Чего, напри- мер, стоит только долгое время господствовавшее (и во многом сохраня- ющееся сегодня) искреннее убеждение в том, что достаточно изменить форму собственности, разрушить тоталитарную систему власти, открыть простор рыночным отношениям и в стране утвердится новый демокра- тический порядок. Однако, как выяснилось, для демократии необходимо не только желание, но и традиции, не только демократическое настрое- ние, но и соответству ющий образ мыслей. Точно так же и в рассуждениях об этике мы часто склонны упрощать и абсолютизировать это понятие, придавая ему некий мистический смысл. 1 Бердяев Н. Судьба России. Опыты по психологии войны и национальности. Репринт. воспроизв. издания 1918 г. М., 1990. С. 226. 14 Не вдаваясь в этические дискуссии (это не наша задача), укажем только, что в вопросах этики, как ни в какой другой области особенно опасны про- стые решения, ибо жизнь всегда сложнее и богаче наших умозрительных построений и идеальных устремлений. В ней понятия добра и зла не раз- ведены абсолютно, как в теории. В реальной жизни то, что является добром по отношению к одному человеку, может оказаться злом по отношению к другому. Так, например, либеральный политик может защищать свободу личности, политик-социалист — идею социаль ного равенства. При этом оба могут ущемлять интересы одних слоев общества в интересах других, что может расцениваться как зло. Реальное поведение реаль ного человека всегда является компромиссом между безусловно положительным и без- условно отрицательным. Тот, кто не учитывает этого и считает, что жизнь состоит только из абсолютного добра и противостоящего ему абсолютного зла, обречен на бездействие и морализаторство. Как заметил один из совре- менных философов, человек, желающий быть одновременно моральным и практически деятельным, очень часто оказывается в моральном тупике: желая оставаться верным идеальным предписаниям морали, он вынужден сторониться активной борьбы, стремясь же быть деятельным, добиваться жизненного успеха, он зачастую должен преступать моральные запреты. Так, если политик будет заниматься только морализаторством, а не реше- нием практически важных вопросов, то он тем самым поставит под угрозу интересы тех, кого должен защищать. Как видно из приведенных примеров, вопрос о связи этических знаний и поведения, моральных норм и практических действий далеко непрост. Можно сказать, что он является одним из самых трудных для этики вопро- сов. Этим объясняется существование различных школ и направлений в этике, по-разному определяющих действие как моральное. Так, сторон- ники теории утилитаризма основным принципом, определяющим этич- ность поступка, считают принцип пользы, а сторонники этической школы Им. Канта основное внимание сосредоточивают на внутренних мотивах (этика долга), а не на последствиях действий. Если в утилитаризме право- мерным считается то действие или та акция, которая не приводит к боль- шему ухудшению положения кого-либо, чем могло бы быть при любом другом варианте поведения, то для Канта, постулировавшего в своем кате- горическом императиве в качестве априорного принципа нравственность как обязательное подчинение моральному закону, принципиально непри- емлем подход с позиции меньшего зла. С его точки зрения, поступок дол- жен быть выше ситуации: «Поступай всегда так, чтобы твой поступок был примером для других». При всей привлекательности (с позиции высокой морали) точки зре- ния Канта, ее искусственность очевидна. Во-первых, потому что подчиняет реаль ного человека абстрактному, в реальной жизни не существующему. Сам Кант не мог убедительно обосновать (за что критиковал его Г. Гегель) меру соответствия какого-либо поступка категорическому императиву. И здесь нет ничего удивительного. В реальной жизни человек всегда более склонен «к моральной софистике, чем к беспристрастному моральному ана- 15 лизу своих поступков» 1 , склонен считать себя лучше, чем он есть на самом деле, и выдавать творимое им зло за добро. Во-вторых, что не менее важно, слепое следование моральному закону во многом не рационально, так как нарушение его не только возможно, но и зачастую необходимо, если допу- щение «зла» позволяет избежать бóльшего зла. Об этом, например, сви- детельствуют теория и практика легитимного ограничения прав в системе политико-государственных отношений. Категоричность и ирреальность нормативной морали подвергались кри- тике многими философами на протяжении ХIХ—ХХ вв. Истоки этического антинормативизма мы находим в творчестве С. Кьеркегора и Ф. Ницше, критиковавших мораль как отчужденную от индивидов форму сознания. В более мягкой форме критика нормативной морали нашла отражение в позитивизме и, особенно, в экзистенциальной философии, обосновывав- ших невозможность выведения ценностей из фактов и не без основания усматривавших в этом опасность превращения морали в искусственную идеологическую конструкцию, лишавшую этику объективного содержа- ния. Оригинальное преломление эти идеи получили в этическом индиви- дуализме А. Швейцера, предложившего свое собственное понимание этики, которую философ выводил из воли человека к жизнеутверждению, из бла- гоговения перед жизнью как основы моральности человеческих поступков 2 На основании приведенных точек зрения можно сделать вывод о том, что в вопросах морали излишний абсолютизм требований (ригоризм) часто не только неуместен, но и малоэффективен. Мораль по своей при- роде неинституциональна, она не только основана на доброй воле чело- века, его свободе выбора, но и не может иначе реализоваться, чем только через самого человека. Ничто не может заставить человека поступать нрав- ственно, кроме как его личная совесть, его внутренние установки и убежде- ния и его ответственность за свое личное существование, за судьбу своего рода, своей страны. Человек не ангел, но он в состоянии (и именно это делает его поведение этическим, нравственным) взять на себя ответствен- ность за свои поступки. Для этого он должен, как писал Швейцер, иметь, с одной стороны, достаточно ума и трезвости, чтобы не ставить перед собой нереальной задачи полностью избежать зла, а с другой — достаточно чест- ности и мужества, чтобы не выдавать творимое им зло за добро. Сказанное вовсе не означает, что мораль может обойтись без норм и предписаний. Моральные запреты («не убий», «не укради», «не лжесви- детельствуй» и др.), основанные на равенстве всех людей перед моральным законом и предписывающие, чего не следует делать ни при каких условиях, составляют ту основу нравственных отношений, без которой мораль оста- валась бы простым пожеланием человеку быть хорошим. Кроме того, в жизни людей есть множество специфических областей деятельности, где универсальные моральные нормы оказываются недо- статочными для адекватного отражения и обоснования моральности дей- 1 См.: Гусейнов А. А., Апресян Р. Г. Этика : учебник. М. : Гардарики, 2006. С. 36—40. 2 См.: Там же. С. 205—224. 16 ствий, где необходимы дополнительные моральные требования, имеющие характер обязательных норм. Административная этика — вид профессиональной этики (про- фессиональной морали), связанный с проблемами государственного и муниципаль ного управления, спецификой бюрократических органи- заций. Принципы нормативной этики используются практически во всех видах профессиональной деятельности (этика врача, этика банковского работ- ника, этика бизнеса), так или иначе связанных с конф ликтами интересов, и в этом своем значении обеспечивают, как считают специалисты, полезное влияние на разрешение этически спорных вопросов, возникающих в про- цессе осуществления людьми различных профессиональных ролей (роле- вая или профессио нальная этика). Особенно важен нормативный подход для тех видов профессиональной деятельности, которые непосредственно связаны с осуществлением госу- дарственной власти и управления, с принятием важных, часто судьбонос- ных для людей решений. Одним из таких видов профессиональной этики является административная этика, возникающая в качестве нормативной основы управленческой деятельности, регулирующей поведение и взаи- моотношения в сфере государственного и муниципаль ного управления. В то же время, как теоретическая дисциплина, занимающаяся изучением профессиональной морали государственных и муниципальных служащих, административная этика не может дистанцироваться от общей теории морали, предметом которой являются универсальные общечеловеческие нормы морали, регулиру ющие поведение и деятельность людей во всех без исключения областях их общественной жизни. Административная этика, так же как и парламентская этика (она будет рассмотрена в учебнике в рамках главы об этике политической деятельно- сти), непосредственно связана с этикой власти как таковой, занимающейся изучением роли и места морали в системе властных отношений, в деятель- ности институтов и органов власти и призванной теоретически обосновать необходимость и важность нравственного поведения представителей вла- сти, их приверженность нормам морали и права. В российской культурной традиции и политической мысли вопросу об этике власти всегда отводилось особое место. Большинство видных представителей русской общественно-политической мысли были убеж- дены, что государственная власть и право должны в первую очередь бази- роваться на духовном авторитете, а не на страхе и принуждении. По мне- нию известного русского мыслителя И. А. Ильина, подлинная основа власти — нравственная, духовная, ибо власть по сути своей должна обла- дать способностью понимать людей, умением их воспитывать, ими руково- дить, а не только управлять 1 1 Ильин И. А. Памяти Новгородцева // Русская мысль. 1923—1924. Кн. IX—XII. С. 372. 17 Мы остановились столь подробно на характеристике понятий «мораль», «этика» и «административная этика» в связи со сложностью и неоднознач- ностью их трактовки в научной литературе. Рассмотрим теперь содержание понятия «профессио нальная культура государственной и муниципальной службы» в его отношении с админи- стративной этикой. В научной и специальной литературе, исследующей современные про- блемы государственного и муниципаль ного управления, часто не делается различия между понятиями «профессиональная культура» и «профессио- нальная (административная) этика». Эти понятия еще не «устоялись» в отечественной управленческой науке, являются для нее новыми, нередко употребляются произвольно. Следует согласиться с точкой зрения тех исследователей, которые выступают за придание самостоятельного зна- чения термину «профессиональная культура управления» и рассматри- вают ее как более широкое понятие, как базисную составляющую всей системы государственно-административного управления, имеющую свою специфику и вполне определенную структуру и во многом определяющую целостность, организованность и зрелость этой системы. Как составляющая системы государственного и муни ципаль ного управ- ления профессиональная культура управления должна изучаться на всех уровнях государственной муниципальной службы (рис. 1). На общенацио- нальном уровне (макроуровень культуры управления) изучается специфика корпоративной культуры и корпоративной этики государственной службы. На уровне отдельного государственного и муниципаль ного учреждения (микро- уровень профессиональной культуры управления) исследуются содержание, механизм реализации управленческой культуры, ее структура, принципы и нормы профессиональной этики. На уровне личности государственного и муниципаль ного служащего основное внимание уделяется изучению лич- ных и профессиональных качеств государственного и муниципаль ного слу- жащего, его ценностных ориентаций, приемов и способов управления. НА УРОВНЕ ЛИЧНОСТИ СЛУЖАЩЕГО личные и профессио- нальные качества, цен- ностные ориен тации, приемы и способы управления НА УРОВНЕ ОТДЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ механизм реализа- ции управленческой культуры, принципы и нормы профессио- нальной этики НА ОБЩЕНАЦИО НАЛЬНОМ УРОВНЕ корпоративная куль- тура и корпоративная этика государственной и муниципальной службы ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ КУЛЬТУРА УПРАВЛЕНИЯ Риc. 1. Уровни профессиональной культуры государственной и муниципальной службы В структуру профессиональной культуры государственных и муници- пальных служащих в качестве ее основных компонентов помимо собственно 18 управленческой культуры (профессионализм) входят также политиче- ская культура, правовая культура и, как отмечалось выше, нравственная культура государственных и муниципальных служащих, изучением кото- рой, в сущности, и занимается административная этика как наука. С этой точки зрения профессиональная этика государственной и муниципальной службы (административная этика) — только одна, хотя и очень важная составляющая в профессиональной культуре работников аппарата госу- дарственных и муниципальных органов власти наряду с другими ее ком- понентами. Сказанное лишь уточняет соотношение понятий «административ- ная этика» (как этика в государственном и муниципальном управлении) и «профессиональная культура управления», не отрицая при этом самого значения административной этики для государственной и муниципальной службы. Хотя деятельность государственной и муниципальной службы как социально-правового института, реализующего функции и полномочия государственных и муниципальных органов, и регулируется с помощью конкретных нормативных правовых актов, она далеко ими не исчерпыва- ется. За их рамками всегда будет оставаться богатство взаимоотношений государственных и муниципальных служащих с государством, обществом, гражданами, не поддающихся правовому регулированию. Огромную роль здесь играют морально-психологические факторы, нравственные каче- ства и духовная культура государственных и муниципальных служащих, их личная инициатива и творчество. Понятие «административная этика» следует отличать от другого весьма близкого к нему понятия — «управленческая этика». Эти понятия не тождественны, хотя и базируются на многих общих для управленческих отношений ценностях и нормах. В отличие от более широкого понятия «управленческая этика», связанного с выработанной в менеджменте систе- мой этических стандартов и рекомендаций, ориентированных на управ- ленческую деятельность вообще, этика государственной и муниципальной службы (административная этика) регулирует, как уже отмечалось, отно- шения в системе «государство — общество — личность». Ее специфика определяется тем, что в отличие от понятия «менеджмент» понятия «госу- дарственное и муниципальное управление» и «государственная и муници- пальная служба» связаны с решением целого ряда проблем (социальная справедливость, расходование государственных средств, управление госу- дарственным и муниципальным имуществом, осуществление функций социальной коммуникации и контроля, обеспечение прав и свобод граж- дан), которых нет и не может быть в частном секторе. Как справедливо отмечают авторы первого в России учебного пособия по административной этике, выпущенного в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте РФ, в отличие от других видов профессиональной этики административная этика имеет свои специфи- ческие признаки, приоритеты, моральный идеал. Она должна «вобрать в себя те нравственные нормы и принципы, которые абсолютно необхо- димы (а не “факультативны”) для человека, занимающегося государствен- 19 ным управлением на любом уровне». И именно в административной этике «должен быть определен рейтинг важности этих норм и принципов» 1 Отмеченные особенности определяют объект и субъект административ- ной этики. Объектом административной этики является персонал госу- дарственной и муниципальной службы и государственная и муниципаль- ная служба в целом как отдельная сфера профессиональной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления. Это озна- чает, что требования административной этики относятся как к внутриап- паратным отношениям, так и к отношениям, которые складываются между государством и институтами гражданского общества и отдельными граж- данами. Исследователи уже обращали внимание на непростую проблему, связанную с определением того, кто является материальным носителем нравственности в системе государственной и муниципальной службы и кто несет нравственную ответственность за реализацию принятых решений. По мнению ученых, это должен быть государственный аппарат, система власти в целом, а не только отдельные служащие, как «подневольные» исполнители. Тот же подход, как считают исследователи, должен быть принят и при определении субъекта административной этики. Считается, что ответ на вопрос, кто является субъектом этических оценок действий и поведения государственных служащих и государственных структур, должен опреде- ляться тем, что служащие в процессе исполнения своих должностных обязанностей реализуют не только свои собственные моральные представ- ления, но прежде всего моральные принципы и нормы, освещенные обще- ственным мнением, законами и политическими установками легитимной власти. Соответственно этому действия и поступки служащих государ- ственного аппарата, по мнению ряда исследователей, должны оцениваться не госслужащими лично и даже не отдельными начальниками, а обще- ством, законодательством, избирателями и налогоплательщиками. На наш взгляд, такая постановка вопроса нуждается в серьезном обсуждении, и мы к ней вернемся в соответствующих главах нашего учебника. Этикет (от фр. etiquette — ярлык, этикетка) — составная часть внешней культуры человека и общества. Представляет собой совокупность пра- вил, касающихся внешнего проявления отношения к людям (обхождение с окружающими, формы обращения и приветствий, поведение в обще- ственных местах, манеры и одежда и др.). Другим значимым понятием в системе административной этики и про- фессиональной культуры управления является понятие «служебная этика», которое часто неоправданно отождествляют с понятием «слу жебный этикет».Термин «служебная этика», если исходить из этимоло- гии слова, означает не что иное, как этику служебных отношений внутри учреждения или организации (формальных и неформальных, горизон- 1 Административная этика : учеб. пособие / под общ. ред. В. Л. Романова. М., 1999. С. 189. 20 тальных и вертикальных). Основными здесь являются служебная этика руководителя, его моральные принципы и нравственные качества, этиче- ские стороны исполнительной дисциплины. Служебный же этикет — это нечто иное. Как и этикет в частной жизни он заключает в себе прежде всего совокупность правил поведения, регулирующих взаимоотношения людей в процессе их общения. Это внешние формы проявления культуры чело- века, правил и норм приличия, различных форм вежливости, корректно- сти, трансформирующихся в сфере служебных отношений в соблюдение служебных норм, норм и правил делового этикета (таких как этикет дело- вых встреч и переговоров, культура делового спора, административный речевой этикет, этикет телефонных переговоров и т.д.). В отличие от этики (в ее собственном значении), представляющей собой систему мотивации поведения и создающей внутренние основания для поступка, требования этикета, хотя и выражают в конечном счете содержание тех или иных принципов нравственности, имеют характер более или менее строго регла- ментированного церемониала, ритуала. Приведенный ниже рисунок отражает основные понятия, используемые в нашем учебнике (риc. 2). ЭТИКА — наука о морали, о при- менении моральных требований к поведению и поступкам людей МОРАЛЬ — нормы и требова- ния, предъявляемые к поступкам и пове- дению людей Управленческая этика — система этиче- ских знаний, ориентиро- ванных на управленче- скую деятельность Этика врача, этика ученого, журналистская этика, этика банков- ского работника, этика бизнеса и т.д. Административная этика — этика в госу- дарственном и муници- пальном управлении ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЭТИКА — этические требования, предъявляемые к представителям той или иной профессии Служебный этикет — внешнее соблюдение служебных норм ЭТИКЕТ — внешние правила при- личия (вежливость, корректность, уваже- ние личности) Служебная этика — этика служебных отношений, этика руководителя, этика приказов и поручений Профессионально-управ- ленческая культура ВИДЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ Риc. 2. Основные понятия, используемые в учебнике 21 Прежде чем перейти к изложению основного материала учебника необ- ходимо обозначить мировоззренческую позицию, которой автор намерен придерживаться при рассмотрении тех или иных проблем, составляющих предмет административной этики как научной дисциплины. Ученые, занимающиеся изучением проблем этики, уже обращали вни- мание на существование в истории этики двух основных подходов и соот- ветственно двух позиций в понимании этики как специфической отрасли научных знаний. Одна из этих позиций, представленная описанным выше этическим уче- нием Им. Канта и в целом присущая религиозной этике, исходит из авто- номности и абсолютного характера морали, требования которой должны выполняться вне зависимости от конкретных обстоятельств. С этой точки зрения, этика как научная дисциплина не зависит от других наук, изучаю- щих человека, — антропологии и психологии. Другой подход, наиболее последовательно обоснованный уже в ХХ в. в сочинениях немецкого социаль ного психолога Э. Фромма, в частности, в его работе «Человек для себя. Исследование психологических проблем этики» основано на утверждении о необходимости изучения самой природы человека, без чего невозможно выработать истинную мораль и подлинную этику. Такая позиция, названная самим ее автором «гуманистической эти- кой», исходит из представления о морали как важнейшем элементе челове- ческого саморазвития, развертывания человеческих возможностей. С этой позиции нравственность неизбежно должна быть тесно связана с психоло- гией, с законами коммуникации, восприятия, самореализации, а сама этика, изучающая мораль, — с науками психологией и антропологией. На наш взгляд, именно такая позиция гуманистической этики не только по своему характеру, но и по содержанию наиболее приемлема для изло- жения нашего учебного курса. Она позволяет включить в сферу изучения как высшие нравственные ценности, имеющие общечеловеческий харак- тер, так и конкретно-исторические нормы и ценности, присущие тому или иному периоду истории, реальные нравы людей, их специфику, диалектику мораль ного сознания и поведения личности, взаимодействие индивидуаль- ной и «социальной морали», т.е. все те стороны мораль ного измерения лич- ности и общества, которые имеют принципиальное значение для админи- стративной и социальной этики. Следует также обратить внимание еще на одно обстоя тельство. Адми- нистративная этика и профессиональная культура управления представ- ляют собой субъективный фактор государственного и муниципаль ного управления. Как и материальные (объективные) стимулы, это сложная иерархическая система идей, установок, ценностей (например, таких, как добросовестное отношение к труду, забота об интересах граждан, обще- ства в целом), составляющих внутренние основания человеческой актив- ности и привязывающих действия и поступки работника к реализации его жизненного смысла. Вне социокультурного контекста, ценностной само- идентификации работника невозможно сколько-нибудь добросовестное и эффективное исполнение им своих служебных и общественных обязан- ностей. Однако, как отмечают специалисты, моральные стимулы обладают и некоторыми весьма невыгодными для управленческой деятельности свойствами. Их создание — дело сложное и многотрудное, связанное с кро- потливым воспитательным процессом. Поэтому использование моральных стимулов, в том числе в сфере государственного и муниципаль ного управ- ления следует отнести к задачам стратегического характера, не упуская в то же время из вида повседневные нравственные проблемы, с которыми сталкиваются государственные и муниципальные служащие. В заключение отметим, что проблемы формирования полноценной этики государственной и муниципальной службы не могут рассматриваться вне связи с состоянием реальных нравов, которые сложились и существуют в обществе. В условиях современной России это выражается в необходимо- сти повышения общей нравственной культуры различных слоев населения, общества в целом. Только так можно решить проблемы государственной и муниципальной службы, изменить сознание и этос политических элит, служащих государственного аппарата. В свою очередь формирование этики государственных и муниципальных служащих может стать существенным фактором нравственного возвышения общества в целом. Разäел I . ЭТИКА КАК РЕГУЛЯТОР ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ. ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЭТИКИ |