7883-административная ответственность за нарушение избиратель. Правонарушения в сфере избирательного права

• Название: Правонарушения в сфере избирательного права
• Дата: 07.10.2022
• Размер: 231.5 Kb.
• Имя файла: 7883-административная ответственность за нарушение избиратель.doc
• Тип: Закон; #719511
• страница: 3 из 6

2. Проблемы в сфере избирательного права и пути их решения

2.1. Проблемы ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании в законодательстве о выборах

Проведение свободных и демократических выборов немыслимо без соблюдения принципа равноправия всех участников избирательного процесса. Реализация данного принципа достигается посредством регламентации на законодательном уровне определенной совокупности избирательных процедур, в том числе и процедуры финансирования избирательных кампаний. Законодательное регулирование порядка финансирования избирательной кампании направлено на достижение необходимой степени равенства возможностей, прозрачности и контроля законности как источников происхождения денежных средств кандидатов и избирательных объединений, так и направлений расходования денежных средств из избирательных фондов. Степень демократичности порядка финансирования выборов позволяет в значительной мере судить и о степени демократичности проводимых в государстве выборов. Появление в отечественном избирательном законодательстве у кандидатов возможности самостоятельно аккумулировать денежные средства и направлять их на свою избирательную кампанию берет свой отсчет с момента начала политических преобразований и утверждения института альтернативных выборов. За годы, прошедшие после введения в практику проведения альтернативных выборов, в России утвердилась смешанная модель финансирования избирательных кампаний, представляющая собой определенный баланс между системами публичного и частного финансирования¹².

Прямое публичное или бюджетное финансирование избирательной кампании предполагает перечисление денежных средств непосредственно из государственного бюджета. Данный способ финансирования не ограничивается рамками конкретной избирательной кампании, он тесно взаимосвязан с финансированием политических партий. Нормами Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (ст. 33) предусматривается, что государственное финансирование политических партий осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета. Соответственно, полученные таким образом финансовые ресурсы позволяют политической партии, пользующейся определенной поддержкой избирателей, возместить свои расходы, понесенные в ходе предвыборной борьбы, а также могут быть использованы политической партией посредством перечисления их в избирательный фонд в качестве собственных средств политической партии уже в рамках своей последующей избирательной кампании. Косвенное публичное финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов осуществляется посредством предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади для целей предвыборной агитации в государственных и муниципальных СМИ, помещений для встреч с избирателями и мест для размещения печатных агитационных материалов и т.п.

Частное финансирование избирательной кампании осуществляется путем перечисления денежных средств в избирательный фонд кандидата или избирательного объединения со стороны юридических или физических лиц. Как уже отмечалось, конкуренция среди политических сил, а также возрастание роли финансового фактора при проведении выборов неизбежно приводят к увеличению расходов на ведение предвыборной кампании, которые покрываются именно посредством частного финансирования. Наличие у определенной политической партии значительных финансовых ресурсов создает ей существенные преимущества в избирательной кампании, поскольку обеспечивает существенно более широкие возможности для агитации через средства массовой информации (что в конечном итоге может оказать серьезное воздействие на волеизъявление избирателей). В этой связи существует опасность превращения выборов из состязания политических взглядов и программ в "войну кошельков" и усиления зависимости политических партий от крупных жертвователей. Поэтому и возникает задача ограничить влияние денег на выборы с тем, чтобы предотвратить превращение избирательных кампаний в прямую или косвенную покупку голосов избирателей. Кроме того, именно механизм частного финансирования избирательной кампании открывает возможности для злоупотреблений и нарушений законодательства, поскольку у кандидатов и избирательных объединений всегда появляются возможности привлечь дополнительные финансовые ресурсы, на использование которых не распространяются установленные запреты и ограничения. По этой причине в юридической литературе высказывался ряд точек зрения, связанных с необходимостью перехода исключительно на государственное финансирование¹³. Действительно, такой подход имеет ряд преимуществ. Во-первых, партии и кандидаты получают определенный одинаковый объем государственного финансирования и не могут получить дополнительное финансирование из других источников (теряется возможность теневого финансирования избирательных кампаний). Во-вторых, государственное финансирование не позволяет участникам избирательного процесса в случае их избрания оказаться в долгу перед жертвователями, оказывающими финансовую поддержку¹⁴.

Однако, на наш взгляд, такие меры не могут рассматриваться как панацея, поскольку применение исключительно государственного финансирования может привести к возникновению другой зависимости: финансироваться станут только те политические партии и кандидаты, которые будут оставаться лояльными действующей власти, что не вполне согласуется с провозглашенным Конституцией РФ (ст. 13) принципом политического многообразия. Частное финансирование, таким образом, служит способом осуществления гражданами своих прав на свободу политического выражения, возможностью материально поддержать носителей определенных идеологических взглядов. Кроме того, мировой опыт развития законодательства о финансировании избирательных кампаний и практика проведения выборов доказывают, что только запретительными мерами трудно добиться серьезного прогресса. Для нормального функционирования института финансирования избирательных кампаний требуется несколько факторов. Первое условие - соблюдение законодательства в части финансирования избирательных кампаний должно быть гарантировано четкими процедурами и формами реальной юридической ответственности виновных лиц. Второе условие, без которого трудно будет соблюсти первое, - необходимо, чтобы в стране сложился достаточно высокий уровень правопорядка и демократического правосознания как самих избирателей, так и работников соответствующих государственных органов, которые обеспечивают проведение выборов. Лишь в этих условиях могут быть созданы условия для устойчивого функционирования системы финансирования избирательных кампаний.

На практике установление в законодательстве мер юридической ответственности за нарушения порядка финансирования избирательной кампании и механизма их реализации является одной из гарантий соблюдения избирательных прав граждан. В юридической литературе традиционно выделяется три вида публично-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства: конституционно-правовая, административная, уголовно-правовая. Вместе с тем некоторые исследователи отмечают и другие виды ответственности, например: материальную, процессуальную, международно-правовую¹⁵.

Конституционно-правовая ответственность, в отличие от уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной, прямо не признается в качестве отдельного института, тем не менее, ее существование за последние годы было обосновано как на теоретическом уровне¹⁶, так и в судебной практике в решениях Конституционного Суда РФ¹⁷.

Законодательство о выборах предусматривает за совершение финансовых нарушений в ходе проведения избирательной кампании несколько видов санкций: отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), признание результатов выборов недействительными. Особенностями данных мер ответственности выступает то, что они распространяются только на кандидатов и избирательные объединения и заключаются в наступлении для них неблагоприятных последствий (как обладателей пассивного избирательного права).

Так, п. 24 и 25 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ) предусматривают в качестве оснований для отказа в регистрации кандидата и списка кандидатов следующие: во-первых, несоздание кандидатом, избирательным объединением избирательного фонда; во-вторых, использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более пяти процентов от установленного Законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; в-третьих, превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на пять процентов установленного Законом предельного размера расходования средств избирательного фонда.

В соответствии с п. 7 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в случае использования кандидатом, избирательным объединением в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила пять процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного Законом, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда более чем на пять процентов, а также в случае установления фактов подкупа избирателей, суд может отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов).

Суд вправе также отменить решение избирательной комиссии о результатах выборов, если будет установлено, что кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного Законом, или осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (п. 2 ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ).

Такой подход законодателя в целом можно признать удачным, поскольку способствует единообразному применению на практике положений закона. Теперь для применения избирательными комиссиями и судами указанных конституционно-правовых санкций достаточно установить четко определенный в законе значительный характер финансовых нарушений. Ранее действовавшие нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. содержали бланкетные нормы, определяющие основания для применения санкций к кандидатам и избирательным объединениям. Основаниями для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов, избирательного блока) являлись существенное нарушения порядка финансирования избирательной кампании, при этом критерий существенности в законе никоим образом не определялся. Такая неопределенность правовых предписаний приводила к тому, что избирательные комиссии и суды общей юрисдикции, осуществляя контроль за соблюдением избирательного законодательства в сфере финансирования избирательной кампании, использовали при установлении нарушений порядка финансирования со стороны кандидатов дифференцированный подход при применении предусмотренных законом санкций¹⁸.

Тем не менее, несмотря на постоянное совершенствование избирательного законодательства в сфере финансирования избирательных кампаний, устранение пробелов в правовом регулировании, нарушения, связанные с использованием денежных средств помимо избирательного фонда, по-прежнему носят достаточно массовый характер¹⁹. Причиной данного явления выступают как стремление отдельных кандидатов и избирательных объединений получить определенные конкурентные преимущества в ходе выборов, так и тот факт, что установленные в настоящее время в избирательном законодательстве предельные размеры расходования средств избирательного фонда являются недостаточными для проведения полноценной избирательной кампании²⁰. По этой причине легальным путем оплачиваются лишь расходы, которые проверяются избирательными комиссиями (аренда помещения избирательного штаба и общественных приемных; публикации в СМИ в рамках официальной кампании, т.е. в течение последних 30 дней перед голосованием; официально объявленные тиражи агитационных материалов и официально арендованные рекламные поверхности; частично работа агитаторов). Оплата остальных избирательных расходов осуществляется из неучтенных наличных средств²¹. Финансовые нарушения, которые допускаются в период избирательной кампании, зачастую выявить непросто. Это связано с короткими сроками проведения избирательных кампаний, а также недостаточной подготовленностью избирательных комиссий к работе в этом направлении, отсутствием должного взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами, в задачу которых входит осуществление контроля за соблюдением законности при осуществлении финансовых операций. Между тем основной объем нарушений связан с финансированием избирательной кампании в обход избирательного фонда, поскольку такой вид нарушения, как превышение предельного размера расходования средств избирательного фонда, достаточно легко выявляется как избирательными комиссиями, так и судами в ходе судебного разбирательства. Кроме того, следует отметить, что те немногочисленные случаи, когда удается установить факты незаконного финансирования на выборах, не получают судом должной правовой оценки.

В этой связи особо стоит отметить решение Рязанского областного суда по делу об отмене постановления Избирательной комиссии Рязанской области и признании недействительными результатов выборов губернатора области. В своем решении суд определил, что факт финансирования избирательной кампании помимо средств избирательного фонда в размерах, превышающих 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, доказан. Непосредственное отношение к этому имели доверенные лица кандидата.

Был доказан и факт подкупа избирателей по поручению кандидата Г.И. Шпака в виде оплаты паломнических поездок, на которые было израсходовано 535 123 руб. Основной акцент судом был сделан на то, что подкуп в силу ограниченного числа подкупленных избирателей (4500 граждан), принимавших участие в поездках, и значительного перевеса количества голосов, поданных в поддержку кандидата Г.И. Шпака по отношению к его ближайшему конкуренту (разница составила более 63 000 голосов), не мог повлиять на действительную волю всех избирателей и не может считаться основанием для признания выборов недействительными²². При этом судом было проигнорировано положение подп. "а" п. 2 ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, который предусматривает, что установление факта нарушения порядка финансирования избирательной кампании является основанием для признания выборов недействительными без каких-либо дополнительных условий, в том числе и независимо от того, позволяет ли оно выявить действительную волю избирателя или нет.

На практике прямые запреты и ограничения обходятся посредством предоставления продукции, выполнения работ, оказания услуг по заниженным расценкам. Это может быть получение услуг от физических или юридических лиц по необоснованно заниженным расценкам (аренда помещений, мебели, оргтехники, печать полиграфической продукции) или оформление фактически оплачиваемых услуг физических лиц, скажем, информационно-консультационного характера как безвозмездного личного участия в избирательной кампании. Разумеется, "заниженность" и "безвозмездность" фактически достаточно щедро компенсируются за счет средств, не проходящих через специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения. В этой связи перед судебными органами стоит задача установить все объективные факторы, влияющие на определение цены продукции, работ и услуг. В этой ситуации показательным является следующий пример. Норильским городским судом Красноярского края 28 апреля 2003 г. было рассмотрено гражданское дело по заявлению избирательной комиссии Единого муниципального образования (ЕМО) "город Норильск" об отмене регистрации кандидата М., баллотировавшегося на должность главы ЕМО "город Норильск". Избирательной комиссией ЕМО "город Норильск" был выявлен факт использования кандидатом М. денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда. В соответствии с расценками на изготовление агитационных печатных материалов к выборам главы ЕМО "город Норильск", установленными предпринимателем М-ко, стоимость изготовления цветной двухсторонней листовки формата А4 составляла 30 руб. за 1 экз. Однако, согласно счету от 9 апреля 2003 г., агитационный печатный материал тиражом 60 тыс. экз. был изготовлен М-ко по цене 2 руб. 30 коп. за 1 экз., что значительно ниже той стоимости, которая указана в утвержденных расценках. Таким образом, использование кандидатом М. финансовой поддержки, помимо средств собственного избирательного фонда в размере 1 662 000 руб., превышало пять процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, что, по мнению избирательной комиссии, явилось основанием для отмены регистрации кандидата М. в соответствии с подп. б" п. 7 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. В данном случае суд ограничился лишь формальным установлением несоответствия между первоначально представленными расценками и ценой, которую заплатил кандидат М. Между тем суд обязан был принять во внимание другие объективные факторы (например, большой тираж печатных материалов), влияющие на определение цены работы по изготовлению агитационных печатных материалов. О занижении расценок можно было судить лишь на основании сопоставления цен, по которым аналогичные работы выполняются другими предприятиями, предпринимателями²³.

Сложность раскрытия правонарушений, связанных с получением услуг от физических или юридических лиц по необоснованно заниженным расценкам, заключается в чрезвычайно высокой степени их латентности. Однако даже раскрытие нескольких правонарушений не ведет к желаемому эффекту - пресечению всей незаконной деятельности по финансированию. Это объясняется тем, что санкции за каждое отдельное правонарушение незначительны (административный штраф). Таким образом, применение мер административной ответственности не устраняет последствий нарушения и не восстанавливает нарушенных прав других кандидатов и избирательных объединений. Применение санкций, предусмотренных избирательным законодательством (например, отмена регистрации кандидата), затруднено из-за сложности доказывания наличия связи между данными правонарушениями.

По мнению некоторых авторов, сокращение объемов нелегального финансирования избирательных кампаний возможно при условии увеличения предельного размера расходования средств избирательного фонда²⁴. С данным утверждением трудно согласиться по следующим основаниям. Во-первых, использование денежных средств помимо избирательного фонда зачастую обусловлено тем фактом, что часть расходов в силу своего нелегального характера не может быть в принципе оплачена из средств избирательного фонда. К таким расходам относится применение правонарушающих или так называемых черных избирательных технологий (размещение материалов провокационного, скандального или компрометирующего характера, использование "кандидатов-двойников", оказание неформального влияния на кандидата и т.д.). Поэтому перед законодателем встает задача ограничить возможные направления использования неучтенных денежных средств и тем самым сократить общий объем теневого финансирования. Решением данной проблемы могло бы стать законодательное запрещение действий, повлекших или могущих повлечь нарушение нормального хода избирательного процесса и права других его участников²⁵. Во-вторых, увеличение предельных расходов из избирательного фонда может привести к привлечению все бoльших дополнительных средств для финансирования агитационных мероприятий и соответственно вызовет рост расходов на выборы в масштабах всей страны. Между тем в настоящий момент даже в США, где законодательно отсутствуют предельные размеры расходов на выборы, ведется поиск путей сдерживания роста их стоимости.

Таким образом, резюмируя сказанное, можно заключить, что на сегодняшний день проблема обеспечения законности в сфере финансирования избирательных кампаний по-прежнему остается актуальной. Безусловно, закрепление в избирательном законодательстве мер юридической ответственности и их применение на практике является одним из обязательных условий для ее решения. Однако эти меры не должны рассматриваться как панацея, их следует применять в сочетании с иными средствами борьбы с проявлениями незаконного финансирования. В этой связи важным представляется принятие комплекса мер, в первую очередь направленных на усиление прозрачности действий, так или иначе связанных с финансированием выборов, поскольку информационная закрытость в этой сфере значительно облегчает совершение нарушений. Сама идея раскрытия информации является основополагающей концепцией открытых и гласных выборов. Невозможно констатировать эффективность положений Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ о финансировании избирательных кампаний, исключительно судя по регламентации вопросов, связанных со сбором и расходованием средств на предвыборную деятельность. Необходимо также предусмотреть создание механизмов, обеспечивающих возможность анализа информации о финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений. Наиболее эффективным представляется механизм, при котором информация, содержащаяся в отчетах, будет находиться в единой электронной базе и станет доступна для ознакомления с ней всем заинтересованным лицам.