Правовая охрана конституции рф
 Скачать 212.5 Kb.
|
|
Глава 2. Субъекты правовой охраны Конституции России: виды, полномочия 2.1. Система органов правовой охраны Конституции РФ При характеристике правовой охраны Конституции следует уделить особое внимание рассмотрению осуществляющих ее субъектов. Обязанность обеспечивать реализацию конституционных норм, предотвращать и пресекать их нарушения возлагается на все без исключения государственные органы, входящие в систему государственной власти- Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды, входящие в соответствии со ст. 11 Конституции РФ в систему государственной власти. Таким образом, системой органов охраны Конституции является система государственной власти РФ, основанная на принципе разделения властей. Вместе с тем, она сориентирована, в первую очередь, на защиту Конституции от посягательств со стороны самих государственных органов и должностных лиц государства. Поскольку граждане и иные негосударственные социальные институты реализуют большинство конституционных норм добровольно, а государственные институты, напротив, склонны к излишней самостоятельности в рамках реализации программных, ориентирующих положений Основного закона страны. В этой связи весьма интересным представляется рассмотреть вопрос о распределении полномочий в области конституционной охраны между государственными органами и подсистемами государственной власти.1 Несмотря на то, что к органам правовой охраны Конституции в той или иной степени могут быть отнесены практически любые органы государства, целесообразно, в первую очередь, обратить внимание на высшие государственные органы. В развитие позиции Ю.Л. Шульженко о выделении системы органов «верховного» конституционного контроля предлагаем выделять высшее звено в системе органов правовой охраны Конституции России. Помимо Конституционного Суда РФ, к нему, в первую очередь, могут быть отнесены Президент, Федеральное Собрание и Генеральная прокуратура. Значимые полномочия в сфере правовой охраны Конституции имеют также Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Такое положение может породить сложности, связанные с дублированием полномочий в сфере правовой охраны Конституции, вмешательством органов государства в компетенцию друг друга, необходимостью разрешения споров между ними по вопросам конституционности. Учитывая неодинаковые составляющие системы охраны Конституции, разделяем мнение А.А. Белкина о том, что государственные органы можно подразделить на 2 группы. Первая группа – это структуры «конституционно-исполнительные», преимущественная роль которых в обеспечении конституционности заключается в реализации конституционных положений, переводе их в состояние реальной действительности, в первую очередь, норм-целей, норм-деклараций, норм-принципов. В РФ это Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы местного самоуправления и др. Вторая группа – это структуры «конституционно-контрольные» и «конституционно-надзорные», специализирующиеся на пресечении отклонений от «нормальной» реализации конституционных положений (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, прокуратура РФ). Системность обеспечения конституционности делает возможной еще одну классификацию субъектов конституционной охраны: на государственные органы, инициирующие вопросы обеспечения конституционности, и на разрешающие их по существу .1 Конституция РФ содержит базовые положения, способные упорядочить взаимодействие в системе органов правовой охраны Конституции, выделяя двух субъектов, на которых возлагается особая ответственность по ее охране — Президента и Конституционный Суд.2 2.2. Правовая охрана Конституции РФ Президентом РФ Важная роль в правовой охране Конституции РФ принадлежит Президенту РФ. Согласно п. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. При вступлении в должность глава государства приносит присягу, в которой клянется «соблюдать и защищать» Конституцию РФ. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней. Для «гарантийной» функции Президента весьма характерно то, что она не облечена в какую-либо собственную процедурную форму. Зачатки последнего можно обнаружить только в случае с промульгацией законов. В иных ситуациях соответствующая функция осуществляется Президентом целиком по усмотрению. Эти нормы страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм президента в понимании угрозы для Конституции, неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие «гаранта». Но, тем не менее, такие обязанности на Президента возложены и им добровольно приняты, что заставляет признать за ним право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах. Практика показывает, что обязанность Президента РФ быть гарантом конституции, прав, свобод человека и гражданина воспринимается в обществе чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека обязан помочь в разрешении их проблем. Понятно стремление человека прибегнуть к защите своих прав главой государства. Но возникает вопрос: действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется нет. В ином случае деятельность Президента была бы парализована, стала бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и т.п. Каждый из государственных органов в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако, каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме. Все его полномочия в этой области можно подразделить на следующие группы: право законодательной инициативы; право «вето»; формирование органов конституционного контроля; контроль за законностью актов Правительства Российской Федерации; надзор за законностью актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Первая группа полномочий Президента РФ связана с его правотворческой деятельностью. Прежде всего, это касается предоставленного главе государства права законодательной инициативы в соответствии с пунктом 1 ст. 104 Конституции РФ. Одним из последних примеров использования Президентом РФ такого права служит его обращение в Государственную Думу РФ с инициативой о принятии таких федеральных законов, как «О порядке назначения глав субъектов Российской Федерации», «О парламентском расследовании», «Об общественной палате Российской Федерации». Сюда же следует отнести и право вето Президента. Согласно ст. 84 Конституции РФ, он подписывает и обнародует федеральные законы. С этой целью принятый парламентом федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования в течение четырнадцати дней. В этот же срок Президент может отклонить федеральный закон. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают его. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ). Заметим, что федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы и он одобрен Советом Федерации путем голосования за него более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, президентское вето - мощное средство воздействия на процесс законотворчества, обеспечения правовой охраны Конституции. Однако такое вето не распространяется на федеральный конституционный закон. Согласно статье 108 Конституции РФ такой закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. На практике Президент достаточно часто пользуется этим эффективным средством надзора. Так, например, он применял право вето на такие важные не только в политическом, но и в юридическом аспекте законодательные акты, как федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве)», «О борьбе с коррупцией», «О рынке ценных бумаг». В качестве аргументов вето по отношению к последнему в Послании Президента РФ указывалось, что данный акт противоречит Конституции РФ, ГК РФ, иным федеральным законам, вносит существенный дисбаланс в систему российского законодательства, вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным федеральным законом. Эффективным способом воздействия главы государства на правотворчество субъектов РФ является его право приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Согласно ч. 2 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ» в период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Полагаем, что в проекте ФЗ «О конституционном контроле в Российской Федерации» целесообразно будет закрепить ответственность указанных субъектов за принятие такого акта, а редакцию ч. 2 ст. 29 ФЗ ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ» дополнить следующей формулировкой: «...В случае принятия такого акта указанные в данной статье субъекты несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством». Данная норма будет являться бланкетной и отсылать к ФЗ «О конституционном контроле в Российской Федерации». Функции Президента в данной сфере в основном носят надзорный, арбитражный характер. Контрольные функции заключаются лишь в праве отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ. Считаем, что отмена таких нормативных актов должна была быть закреплена не в качестве права, а как обязанность Президента России. Большинство полномочий главы нашего государства носят, в основном, надзорный характер, в сфере конституционного контроля они незначительны. Президент России обеспечивает, прежде всего, сбалансированность властей, нормальное функционирование всех государственных органов, и именно это обязывает действовать его не в роли «контролера», а в роли «надзирателя», который обеспечивает поиск компромиссных решений. Президент РФ как гарант Конституции является интегрирующим элементом в системе органов правовой охраны Конституции и играет роль «координирующего центра» во всем многообразии государственной деятельности, связанной с правовой охраной Конституции. Этому способствует его особое положение в системе государственной власти, характеризующееся отсутствием отождествления института Президента с какой-либо ветвью власти, и его конституционное предназначение, заключающееся в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.1 2.3. Роль судебной системы в правовой охране Конституции РФ Важной составляющей системы охраны Конституции являются судебные органы. Безусловно, высший арбитр по вопросам конституционности - Конституционный Суд. Конституционный Суд РФ – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он учрежден в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ Конституционный Суд РФ (ст.ст. 1 и 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Сам характер полномочий Конституционного Суда России определяется тем, что их реализация призвана разрешать определенные конфликты: противоречия между федеральным и региональным законодательством; споры о компетенции между органами государственной власти. Деятельность конституционных судов на двух уровнях, то есть на уровне РФ и ее субъектов, является условием эффективного осуществления конституционного контроля в России. Полагаем, что конституционные (уставные) суды должны функционировать в каждом субъекте Федерации, ибо такое положение послужит укреплению законности в нашем государстве. Торможение процесса учреждения таких судов в субъектах Федерации связано с состоянием федерального законодательного регулирования статуса данных органов. В Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» в п. 1 ст. 27 сказано, что субъекты РФ «могут» создавать конституционные (уставные) суды, то есть это является их правом, а не обязанностью. Кроме того, в данном законе сказано, что финансирование таких судов производится за счет средств бюджета субъекта РФ. Финансирование конституционных (уставных) судов должно происходить за счет средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ в равном соотношении. В настоящее время одна из тем научных дискуссий — разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и иными судами. Наиболее четко эта проблема отражена в Постановлении Конституционного Суда России от 16.06.1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ. В данном постановлении Конституционный Суд РФ установил, что статья 125 Конституции содержит специальные предписания, возлагающие на особый орган правосудия — Конституционный Суд России - полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Конституция РФ другие судебные органы такими полномочиями не наделяет. Результатом толкования ст.125 Конституции не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативных актов министерств и ведомств субъектов РФ. Указанные суды не только вправе признавать такие акты неконституционными, но и обязаны осуществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционное положение о праве на их судебную защиту. 1 Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия», разрешая дело, вправе не применять закон в следующих случаях: когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. По смыслу ст.ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее ст. 125 (п.п. «а» и «б» ч. 2 и ч. 4) акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. Статьи 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п.п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ».1 2.4. Органы прокуратуры и иные субъекты правовой охраны основного закона Конституция РФ и Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» стали важным шагом на пути совершенствования общенадзорной деятельности прокуратуры. Анализ указанных актов позволяет сделать вывод о том, что Прокуратура РФ играет важную роль в деле осуществления правовой охраны основного закона, в частности конституционного надзора. К сожалению, системе государственной охраны Конституции присущи некоторые искажения формально-организационного профиля. Так, специфика прокурорского надзора за законностью обусловлена тем, что прокуратура РФ – есть система органов, основанная на принципе централизма, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, что совершенно неуместно для конституционной логики. При этом у субъектов Федерации нет никаких реальных правовых средств для оспоривания результатов прокурорского надзора. Анализ федерального законодательства, законодательства субъектов РФ свидетельствует о не решении вопроса о контроле за соответствием Конституции РФ правовых актов, издаваемых по вопросам ведения субъектов РФ, нормативных актов местного самоуправления. Это такие сферы, где не могут «развернуться» ни конституционные суды, ни Уполномоченный по правам человека, ни иные органы контроля, надзора. Данную функцию правовой охраны Конституции РФ органы прокуратуры могут выполнять в силу представленных им полномочий. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти, органами власти в субъектах РФ, общественными объединениями и организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, иным законам РФ. Российский парламент – Федеральное Собрание РФ – и законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают значительно меньшее участие в конституционной охране. Палаты Федерального Собрания могут проводить слушания, принимать постановления, обращения, заявления по вопросам конституционности, но все эти документы имеют преимущественно политическое значение. Единственным исключением из данного положения можно назвать полномочие Совета Федерации по одобрению законов, принятых Государственной Думой. Однако надо иметь в виду, что отклонение закона второй палатой может быть преодолено Государственной Думой, и к тому же указанное полномочие Совета Федерации не является специально конституционно-охранительным. Вследствие этого конституционный контроль, теоретически возможный для Совета Федерации, надо определить всего лишь как ограниченный и промежуточный. Федеральное Собрание России выполняет большую роль в деле осуществления предварительного конституционного контроля в ходе подготовки и принятия законопроектов. Правительство РФ вносит Президенту РФ предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Контрольные полномочия Правительства РФ – отменять нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти – и федеральных органов исполнительной власти – отменять правовые акты их территориальных органов – в большей степени направлены на обеспечение функционирования системы исполнительной власти, нежели на охрану конституционных норм. На Министерство юстиции РФ также возлагаются определенные задачи по осуществлению правовой охраны Конституции России. Данный орган обладает широкими полномочиями в указанной области. Оно проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президенту РФ и Правительству РФ; принимает участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним; осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ и др. На Министерство юстиции РФ целесообразно возложить полномочия, связанные с анализом и обобщением деятельности исполнительных и представительных органов субъектов РФ. Органы и учреждения юстиции должны быть ответственными за состояние нормотворческой деятельности в органах исполнительной и законодательной власти субъектов РФ; оказывать им соответствующую помощь, осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти всех уровней по изданию нормативных правовых актов. Еще одним субъектом, обладающим определенными полномочиями в сфере правовой охраны Конституции России должна стать Общественная палата РФ. Согласно ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» она вправе давать заключения о нарушении законодательства РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам; проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции России, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Однако заключения Общественной палаты носят рекомендательный характер, но обязательны для рассмотрения в соответствующих органах.1 |