Финансовое право. 4 Лекция Государственный долг. Правовые основы государственного
 Скачать 55.36 Kb.
|
|
Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг - отчуждение государством (муниципальным образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам. Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки, уплачиваемой на основной долг. Выделяют несколько видов конверсий - факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями), обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму), принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов <1>. -------------------------------- <1> Финансово-кредитный словарь / Под ред. В.П. Дьяченко. М., 1961. Т. 1. С. 544. Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока действия ранее выпущенных займов с целью легальной отсрочки платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращающиеся облигации. Унификация - объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый <1>. Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консолидации). -------------------------------- <1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 474; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право: конспекты лекций и схемы: Учеб. пособие. М., 2001. С. 162. В зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться как на основании односторонней воли государства, что придает им финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения гражданско-правовыми. В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на одностороннее изменение условий выпущенного в обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения <1>, что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту, надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему. -------------------------------- <1> ГК РФ. Ст. 817. Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. В финансово-правовой науке различают институциональную и техническую реструктуризации. К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения госдолга. Реверс - изменение предмета долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно говорить о "натурализации", а в обратной ситуации - о "валютизации". Рефинансирование - погашение существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа. Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока платежа) <1>. Отличительной чертой управления государственного долга Российской Федерации в период 1995 - 1998 годов стало построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции "рефинансирования" <2>. -------------------------------- <1> Подвинская В.С. Управление внешним долгом // Финансы. 2002. N 3. С. 24. <2> Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Банк России: организация деятельности. М., 2000. С. 228. Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются финансово-долговой операцией, в результате которых изменяется размер, состав и структура государственного долга. Предоставление обеспечения под выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией. Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом также связана деятельность центральных банков государств, которые могут устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных ценных бумаг кредитных организаций. Изменение статуса (вида) ценной бумаги - присвоение статуса "государственной ценной бумаги", предоставляющей возможность владельцам выведения из налогооблагаемой базы доходов по государственным ценным бумагам. В настоящий момент две указанные выше операции не используются. Принятие долга - правопреемственность между государствами применительно к определенной территории, имеющая место при смене формы правления, государственно-политического режима. В истории России примером такой операции является Императорский указ от 15 января 1798 года, на основе которого в рамках вхождения Польши в состав Российской империи была осуществлена реструктуризация польских и российских долгов банкирским домом "Гопе и К" путем выпуска гособлигаций на 88 300 000 рублей под 5% на 12 лет <1>. <1> Гурьев А. Очерк развития государственного долга России. СПб., 1902. С. 9. Принципиально иными действиями являются аннулирование (отказ от долга) и отказ от платежа в срок. Они являются нарушением государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств. Их отличием друга от друга является то, что если аннулирование - это отказ государства осуществлять платежи по данным долгам в будущем, то при отказе от платежа (просрочка платежа) государство намерено осуществить платеж в иной срок. В международной практике данные нарушения рассматриваются как дефолт (default), под которым понимается любое из мероприятий государства, так или иначе нарушающих права кредиторов. К ним относятся: отказ в платеже, нарушение обязательств по иным долговым обязательствам государства, изменение условий займа независимо от наличия согласия кредиторов на наименее выгодных условиях по сравнению с первоначальными, деноминация валюты государства с потерей номинальной стоимости, любое нарушение, связанное со сроками и размерами выплат по ним, мораторий государства на платежи по государственным долгам, прекращение членства в Международном валютном фонде <1>. -------------------------------- <1> Offering Circular Russian Federation US 2,5000,000,000 12.75% Bonds due 2028. P. 8 - 9. Финансовый учет и контроль как функция управления госдолгом представляет собой проверку целесообразности и законности деятельности уполномоченных государственных и частных органов в сфере управления государственным долгом. В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга, составляющих государственную долговую книгу, в свою очередь финансовый орган местного самоуправления ведет муниципальную долговую книгу. Органы управления государственным долгом Российской Федерации Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями. Рассмотрим их более подробно. Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере управления государственным долгом Российской Федерации путем формирования системы и структуры органов исполнительной власти (назначение Председателя Правительства РФ, представляет кандидатуру председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов госдолга, возможности использования права законодательной инициативы или вето в части совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного (муниципального) долга. Федеральное Собрание РФ как законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований. Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного опыта - возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в необходимости законодательно подтвердить как уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований. Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ, непосредственно управляет государственным долгом <1>. <1> См.: статья 15 Федерального закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. Среди полномочий Правительства РФ можно выделить предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства <1>. Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг <2>. -------------------------------- <1> См.: Конституция РФ. Часть 3 ст. 104. <2> Статья 8 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров. Среди финансовых органов государственной власти - Минфин России, который Правительство Российской Федерации вправе уполномочить управлять государственным долгом. К функциям Минфина России отнесено составление и исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Среди них выделяют разработку состава и структуры государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры госдолга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга. Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития России, которое участвует в разработке проектов программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней задолженности РФ и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации, и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов. Наиболее многоаспектными являются отношения Минфина России с Банком России, который проводит денежно-кредитную политику государства. Установление обязательных нормативов, резервов, ставок кредитования, размера золотовалютных резервов, валютные интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг позволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состояние и рынок внутренних государственных заимствований, способность государства обслуживать и погашать государственный долг. Немаловажной функцией Банка России в сфере госдолга является осуществление операций по обслуживанию внутреннего государственного долга России на безвозмездной основе. В свою очередь Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением из источников финансирования дефицита бюджета, а также санкционирует и финансирует расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, тем самым контролируя сроки и полноту исполнения государственных долговых обязательств со стороны Банка России и других уполномоченных финансовых организаций. Органом финансового контроля в сфере государственного долга выступает Счетная палата РФ, которая осуществляет контроль за государственным долгом, Центральным банком РФ и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях <1>. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре, целевому назначению государственных займов и государственному долгу. Также Счетная палата РФ осуществляет непосредственный контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации. <1> Статья 16 Федерального закона от 11 января 1995 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167. Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления проекта бюджета и его утверждения) Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствующий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджетного процесса, финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат Федерального Собрания РФ сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий, а также экспертные оценки. На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам проведенной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета Счетной палатой РФ составляется заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за соответствующий год. Значимость Счетной палаты РФ выражается не только в осуществлении контрольной функции управления госдолгом, а также в том, что она является своеобразным "парламентским контролем", своего рода показателем - насколько в соответствии с принятым законом о федеральном бюджете и утвержденными программами внутренних и внешних заимствований действуют органы государственной власти. Таким образом, существующая система органов управления государственным долгом имеет следующую структуру. Федеральное Собрание РФ в законе о федеральном бюджете и программах заимствований определяет "законодательную" стратегию управления государственным долгом. Оперативное управление осуществляет Правительство РФ, по поручению которого непосредственно управляет госдолгом (планирует, прогнозирует, учитывает и осуществляет финансово-долговые операции) Минфин России. Обслуживание госдолга осуществляют Банк России, а также уполномоченные Минфином России кредитные организации или специализированные финансовые организации. Федеральное казначейство РФ и Счетная палата РФ выполняют контрольные функции за деятельностью уполномоченных органов. Правовое регулирование выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг в РФ. Основные виды государственных ценных бумаг Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг выступают исполнительные органы государственной власти и местные администрации, которые выпускают от имени публично-правового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами. Эмитентом государственных ценных бумаг Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким уполномоченным органом выступает Министерство финансов Российской Федерации. Эмитентом государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, наделенные законом субъекта Российской Федерации правом на осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации. Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация, наделенная уставом муниципального образования правом на осуществление муниципальных заимствований. Государственная ценная бумага выпускается от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. При этом облигации Банка России не являются государственными ценными бумагами. Государственные ценные бумаги позволяют обеспечивать финансирование государственного и муниципального долга; эффективное управление государственными и муниципальными финансами; расширяют финансовый инструментарий для Банка России в целях реализации государственной денежно-кредитной политики, регулируют ликвидность на денежном рынке, устанавливают и поддерживают процентные ставки; обеспечивают рынок высоконадежными финансовыми инструментами для хозяйствующих субъектов и частных инвесторов. Основными экономическими преимуществами государственных ценных бумаг является то, что ценные бумаги считаются высоконадежными финансовыми инструментами (что, однако, не исключает риска дефолта по государственным ценным бумагам, имевшего место в России в 1997 году), что позволяет минимизировать риск имущественных потерь. Кроме того, доход по государственным ценным бумагам (в отличие от ценных бумаг, выпущенных хозяйствующими субъектами, например корпоративные облигации) не подлежит налогообложению. Основными нормативными правовыми документами, регулирующими выпуск и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг, выступают Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Среди основных видов государственных ценных бумаг следует выделить: |