Финансовое право. 4 Лекция Государственный долг. Правовые основы государственного
 Скачать 55.36 Kb.
|
|
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В РФ. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА В РФ Понятие, виды и формы государственного (муниципального) долга Государственный кредит Классификация государственных (муниципальных) долгов Государственные гарантии как форма государственного долга Понятие и методы управления государственным (муниципальным) долгом Органы управления государственным долгом Российской Федерации. Понятие, виды и формы государственного (муниципального) долга Долговые отношения с участием государства и муниципальных образований являются неотъемлемой частью финансовых систем большинства государств мира. В рамках мировой финансовой системы результатом многочисленных заимствований органами власти различных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал рост государственного и муниципального долга как в относительном, так и в абсолютном выражении. Государственный (муниципальный) долг можно рассматривать в нескольких аспектах. Прежде всего, с экономической точки зрения государственный (муниципальный) долг представляет собой совокупность общественных отношений, в которых государство (местные органы власти) выступают в качестве заемщиков или гарантов возврата займов, выданных третьим лицам. С материальной точки зрения долг государства (муниципалитетов) является денежной задолженностью государства (местных органов власти) перед физическими и юридическими лицами. И, наконец, с правовой позиции государственный (муниципальный) долг представляет собой денежное обязательство государства (муниципальных образований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обязательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами. В действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации государственный долг Российской Федерации определяется как 1) долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, 2) долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и 3) долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц. В научной литературе также выделяют понятие "общегосударственного долга", которое представляет собой совокупность долговых обязательств всех органов власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований), что характеризует общую задолженность публичных образований в рамках одного государства. При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного (муниципального) долга, можно выделить ряд основных признаков. Во-первых, обязательным субъектом в области государственного (муниципального) долга выступает государство (муниципальное образование) в качестве заемщика или гаранта. Во-вторых, отношения в области государственного (муниципального) долга возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями. В-третьих, отношения в сфере государственного (муниципального) кредита строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности. Подчеркнем, что принцип добровольности в сфере государственного долга необходимо рассматривать с определенными ограничениями, касающимися отношений уполномоченных государственных органов между собой при привлечении денежных средств, их использовании, обслуживании и погашении, что, например, не характерно для отношений в сфере банковского кредита. Вместе с тем взаимоотношения уполномоченных государственных (муниципальных) органов с физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и их юридическими лицами - заемщиками всегда построены на основе равноправия, добровольности, имущественной самостоятельности и автономии воль сторон. В-четвертых, отношения в сфере государственного (муниципального) долга направлены на аккумуляцию свободных денежных средств. В-пятых, назначением государственного (муниципального) долга является финансирования дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставления государственных гарантий можно говорить об обеспечении развития общественно значимых программ. В рамках банковского кредита привлечение денежных средств осуществляется для формирования пассивов кредитной организации и дальнейшего инвестирования данных денежных средств путем кредитования, инвестирования на рынке ценных бумаг. На основании изложенного под государственным (муниципальным) долгом следует понимать урегулированную правовыми нормами систему общественных отношений, в которых их обязательный субъект - государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика, гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям, юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития социально-экономических программ. Принятые государством (муниципальными образованиями) долговые обязательства находят свое отражение в оформленных кредитных соглашениях, обращающихся государственных и муниципальных ценных бумагах и иных долговых обязательствах. Перечень форм государственного и муниципального долга приведен в Бюджетном кодексе РФ. Рассмотрим их более подробно. Прежде всего следует выделить кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Данные соглашения представляют собой двух- и многосторонние сделки, сутью которых является предоставление Российской Федерации как заемщику денежных средств в виде кредитов на условиях добровольности, платности, срочности и возвратности. Наиболее распространенной формой государственного долга выступают государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" <1> определяет правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств. В данном Законе также устанавливаются процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814. Под государственными (муниципальными) ценными бумагами понимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущенные от имени Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, которые удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или зарубежной валюте) или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав. Среди обращающихся на рынке государственных ценных бумаг можно выделить ГКО, ОФЗ-ПК, ОФЗ-ПД, ОФЗ-ФК, ОФЗ-АД, ОГНЗ, ОРВВЗ 1992 года, ОГСЗ. Отдельной формой государственного долга выступают бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Специфической формой государственного (муниципального) долга выступают государственные(муниципальные) гарантии, предоставленные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. С правовой точки зрения предоставление государственной (муниципальной) гарантии не является основанием для возникновения заемных отношений, в которых участвует государство (муниципальное образование). Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства, муниципального образования исполнить обязательство должника в случае его ненадлежащего выполнения последним перед третьим лицом. Тем самым говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств. И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, государственным долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции внутренним государственным долгом Российской Федерации <1>. К данной форме государственного долга также относятся гарантированные сбережения граждан <2>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 1 июня 1995 года N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах" // СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2171. <2> Федеральный закон от 10 мая 1995 года N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1765. Перечень форм государственных долгов субъекта РФ по сравнению с государственным долгом Российской Федерации имеет две особенности. Во-первых, субъект РФ вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с кредитными организациями, иностранными банками и международными финансовыми организациями. Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта РФ в отличие от форм государственного долга Российской Федерации является исчерпывающим. Это прямо предусматривает п. 2 ст. 99 БК РФ, устанавливающий, что долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных данным пунктом. Для перечня форм муниципального долга по сравнению с указанными выше характерно то, что муниципальные образования вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с российскими кредитными организациями. Субъекты РФ ограничены во внешних заимствованиях кредитными соглашениями с иностранными банками и международными финансовыми организациями, поэтому муниципальные образования вправе заключать подобные кредитные соглашения только с российскими кредитными организациями. Подобный законодательный подход объясняется необходимостью ограничить увеличение общегосударственной задолженности прежде всего перед иностранными государствами, иностранными кредитными организациями и международными финансовыми институтами. Как показала практика, ненадлежащее исполнение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своих долговых обязательств перед иностранными кредиторами негативно сказывается на инвестиционном рейтинге Российской Федерации, социально-экономической ситуации как в отдельном регионе, так и во всей стране. Немаловажным вопросом в сфере правового регулирования государственного долга является отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих данные отношения. В правовом массиве присутствуют международно-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и финансово-правовые нормы, что является причиной непрекращающейся дискуссии об отраслевой принадлежности института государственного (муниципального) долга. Финансово-правовая сущность института государственного (муниципального) долга находит свое отражение в следующем. Для отношений в сфере государственного долга характерно то, что они возникают, изменяются и прекращаются в процессе образования, использования и распределения централизованных денежных фондов государства. Все указанные отношения охватываются такой финансово-правовой категорией, как "финансовая деятельность государства". Под ней, в свою очередь, понимается процесс образования, распределения и использования государством средств через свои денежные фонды, осуществляемый в определенных формах (правовой и неправовой, в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств) различными средствами, способами в целях покрытия публичных затрат <1>. -------------------------------- <1> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 49. Другой финансово-правовой особенностью, позволяющей рассматривать государственный долг как финансово-правовой институт, является то, что большинство отношений в сфере государственного кредита носят властный характер и при их регулировании используется метод властных предписаний. В рамках финансового права строятся отношения между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти в процессе принятия решения об осуществлении государственных заимствований, а также размещении, обслуживании и погашении государственного долга. Иными словами, финансово-правовые отношения являются неотъемлемой составляющей отношений в сфере государственного (муниципального) долга. Не менее важно учитывать целевую направленность деятельности государства в сфере государственного долга. Целью государственных займов как одной из основных форм госдолга является финансирование дефицита федерального бюджета и погашение существующей задолженности. Иными словами, денежные ресурсы, получаемые от государственных (муниципальных) заимствований, по определению являются финансовым обеспечением выполнения публичных задач и функций государства и муниципальных образований. И наконец, отношения в сфере государственного долга, как и финансовая деятельность государства, реализуются в рамках субъектно-объектных отношений. Отличительной особенностью которых, как уже отмечалось, является обязательное участие государства (муниципального образования), непосредственно или через свои компетентные органы власти, в данных отношениях. Подводя итог, можно утверждать, что в целом общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного (муниципального) долга, являются предметом регулирования финансового права, в частности относятся к самостоятельному финансово-правовому институту государственного долга. Государственный кредит На внутреннем и международном финансовых рынках государство выступает не только заемщиком (должником) или гарантом, но и кредитором. Отношения, в которых государство выступает кредитором, принято называть отношениями в сфере государственного кредита. Государственный кредит наряду с государственным долгом является достаточно важным финансовым инструментом регулирования национальных и международных экономических отношений. На внутреннем рынке государственный кредит (бюджетный кредит) служит для целей стимулирования экономических отношений путем перераспределения денежных средств в пользу развивающихся отраслей экономики, требующих дополнительного финансирования. На международной арене государственный кредит предназначен для достижения международно-политических и международно-экономических целей. Как правило, государство-кредитор нацелено не столько на получение дохода, сколько на реализацию политических и экономических целей. Так, в ряде случаев предоставление кредитов сопровождается требованиями о предоставлении льготного режима для компаний страны-кредитора, допуске их в стратегически важные отрасли экономики страны-заемщика, а также о координации действия по решению межгосударственных вопросов. Страны-кредиторы в 1956 году создали Парижский клуб кредиторов, призванный координировать действия стран-кредиторов по отношению к странам-должникам. В 1997 году полноправным членом данного клуба стала Россия. Россия, как и ее предшественник СССР, является одним из крупнейших кредиторов на международном финансовом рынке. Предоставление государственных кредитов является исключительной компетенцией Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права предоставлять государственные кредиты. Выделяют две формы бюджетного кредита: 1) государственный финансовый кредит и 2) государственный экспортный кредит. Так, государственный финансовый кредит - это форма бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства. В свою очередь, государственный экспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком - агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком - импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской Федерации. При этом в государственной гарантии иностранного государства по возврату государственного экспортного кредита, предоставляемого банком - агентом Правительства Российской Федерации иностранному заемщику - импортеру товаров и услуг или его банку-кредитору, закрепляется обязательство о безусловной уступке российским юридическим лицом - экспортером или банком - агентом Правительства Российской Федерации своих прав по гарантии (полностью или частично) Правительству Российской Федерации. Результатом осуществления государственного финансового и экспортного кредитования является возникновение у Российской Федерации соответствующих внешних долговых требований, к которым помимо государственных экспортных и финансовых кредитов, предоставленных Российской Федерацией, относятся также долговые требования юридических лиц - экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР. Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации при втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (далее - программа). В случае неутверждения программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год в указанный срок действие ранее утвержденной программы предоставления Российской Федерации государственных кредитов продлевается на очередной финансовый год до утверждения новой программы. Программа включает в себя: 1) наименование иностранного государства и (или) иностранного юридического лица - получателя государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита; 2) наименование гаранта возврата государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита (при наличии); 3) цели предоставления государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита; 4) общую сумму государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита на весь срок использования; 5) срок использования государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита; 6) процентную ставку по государственному финансовому кредиту и (или) государственному экспортному кредиту; 7) срок погашения государственного финансового кредита и (или) государственного экспортного кредита; 8) прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита; 9) прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита. Соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и экспортных кредитов могут быть заключены, если они указаны в составе программы и если предоставление данных кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение данной программы. В случае если потенциальный заемщик, указанный в программе, не воспользовался кредитом, то выделенные бюджетные средства перераспределяются Правительством Российской Федерации между иностранными заемщиками, включенными в программу. Долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией. Таким образом, с правовой точки зрения государственный кредит можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения в сфере предоставления Российской Федерацией денежных средств или товаров на условиях срочности, платности и возвратности иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (международный государственный кредит) и юридическим лицам, зарегистрированным на территории Российской Федерации (национальный государственный кредит). В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрены ряд методов управления государственным кредитом. Среди них следует выделить реструктуризацию, списание и уступку задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией. |