Финансовое право. 4 Лекция Государственный долг. Правовые основы государственного
 Скачать 55.36 Kb.
|
|
Реструктуризация. Под реструктуризацией долга иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией понимается пересмотр условий погашения указанного долга. Списание. Реструктуризация долга иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга и начисленных процентов. Отметим, что списание долга государства является широко распространенной финансово-кредитной операцией по управлению государственным кредитом. В основном она применяется в отношении так называемых "плохих долгов", которые с большой степенью вероятности никогда не будут возвращены должником. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов. Так, например, принятие Российской Федерации в Парижский клуб кредиторов не только принесло политические и экономические преимущества (повышение кредитного рейтинга России, рост котировок ее долгов, начало погашения обязательств странами, ранее считавшимися безнадежными должниками), но и вызвало необходимость выполнения ряда обязательств по списанию части внешних активов Российской Федерации. В результате только начальное сокращение долговых требований Российской Федерации к странам-дебиторам, имеющим отношение к Парижскому клубу кредиторов, составило 25,609 млрд долларов США <1>. Среди стран-дебиторов, которым была списана задолженность, оказались развивающиеся страны Африки: Эфиопия, Танзания, Мали, ЦАР, Чад, а также Албания, Вьетнам, Гвинея, Экваториальная Гвинея и многие другие. -------------------------------- <1> Отчет о результатах проверки формирования внешних долговых обязательств Российской Федерации по странам - членам Парижского клуба кредиторов: www.budgetrf.ru. Уступка прав требования. Бюджетным законодательством предусмотрена уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией. Подобная уступка может быть осуществлена Правительством Российской Федерации в соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Целью уступки прав требования является необходимость получения государством-кредитором денежных средств до наступления срока погашения государственного кредита. Классификация государственных (муниципальных) долгов В финансово-правовой литературе выделяют различные основания для классификации государственных (муниципальных) долгов, рассмотрим основные из них. В зависимости от эмитента выделяют государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ (субфедеральный долг) и муниципальный долг. Отметим, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если последние не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации. В зависимости от валюты долговых обязательств выделяют внешний и внутренний долг. Принятый законодателем валютный критерий неоднократно подвергался критике в научных кругах. Критерий государства-резидента представляется более подходящим, так как отражает суть внешнего долга как обязательства перед нерезидентом государства-должника. Кроме того, с точки зрения экономической безопасности государства важен именно размер долговых обязательств перед нерезидентами Российской Федерации. Хотя преимуществом валютного критерия является то, что с расчетной точки зрения он более удобен для деления внутреннего и внешнего долга и определения их текущего размера. В зависимости от срока наступления выплат по долговым обязательствам выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных, но непогашенных обязательств с учетом невыплаченных процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основой долг, начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил. По форме выплат принято выделять денежные и товарные долговые обязательства соответственно в зависимости от обязанности государства предоставить по истечении срока обращения долговых обязательства денежные средства или определенное имущество. По определению размера выплат следует различать процентные, дисконтные и выигрышные долговые обязательства. В процентных обязательствах доход их держателя определяется как процент, начисленный на сумму номинальной стоимости государственной ценной бумаги или на иную фиксированную сумму. Дисконтная ценная бумага предполагает доход в виде разницы между ценой размещения и погашения ценной бумаги. И наконец, доход по выигрышной ценной бумаге предполагает получение определенных преференций по отношению к остальным держателям невыигравших ценных бумаг (более высокую ставку процента, более высокий размер погашения). По срокам обращения государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). При этом для долговых обязательств муниципального образования долгосрочными считаются заимствования сроком от 5 до 10 лет включительно. Обратим внимание, что российское законодательство устанавливает предельный срок государственных заимствований - 30 лет, а муниципальных - 10 лет. По кругу держателей государственных долговых обязательств можно выделить физических и юридических лиц - резидентов Российской Федерации и физических и юридических лиц - нерезидентов Российской Федерации. Ограничения по кругу держателей ценных бумаг устанавливаются эмитентом в решении об отдельном выпуске ценных бумаг органов власти. Государственные гарантии как форма государственного долга Государственные (муниципальные) гарантии являются специфическим видом государственного/муниципального долга. В отличие от иных видов долговых обязательств посредством предоставления гарантий государство/муниципальное образование не привлекает в бюджеты различных уровней денежные средства и соответственно не возлагает на себя обязанность возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить в определенных случаях обязательство третьего лица при неисполнении или ненадлежащем исполнении его последним или возместить ущерб, образовавшийся при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Иными словами, при государственных и муниципальных гарантиях исполнение гарантированных обязательств носит лишь "вероятностный" характер, в отличие от отношений, где государство или муниципальное образование выступает заемщиком и, безусловно, должно исполнить долговое обязательство. Таким образом, выдача государственных (муниципальных) гарантий, с одной стороны, не увеличивает реальные государственные расходы (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного (муниципального) долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании. Государственная (муниципальная) гарантия - вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Государственная (муниципальная) гарантия выдается в письменной форме под страхом ее недействительности. Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать: 1) надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства); 2) возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем. Государственная (муниципальная) гарантия является отзывной, только если основания для ее отзыва прямо указаны в тексте государственной (муниципальной) гарантии. Государственная (муниципальная) гарантия должна содержать ряд обязательных реквизитов: - наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; - обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия; - объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии; - определение гарантийного случая; - наименование принципала; - безотзывность гарантии или условия ее отзыва; - основания для выдачи гарантии; - вступление в силу (дата выдачи) гарантии; - срок действия гарантии; - порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии, в том числе вид ответственности гаранта (субсидиарная или солидарная); - порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией; - наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс); - иные сведения, которые могут быть определены законодательными актами или правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта. Государственная (муниципальная) гарантия также может быть выдана не бенефициару, а принципалу на основании договора о предоставлении гарантии в случае, если невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц. В случае если договором о предоставлении гарантии и гарантией установлен срок принятия бенефициаром (бенефициарами) гарантии и со стороны бенефициара (бенефициаров) в установленный срок не были предприняты действия, необходимые для принятия гарантии, гарантия считается непредоставленной и подлежит возврату гаранту. Государственная (муниципальная) гарантия как долговое обязательство прекращает свое действие в следующих случаях: - уплаты гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией; - истечения определенного в гарантии срока, на который она выдана; - в случае исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией; - вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств; - если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло; - в иных случаях, установленных гарантией. С момента прекращения действия гарантии бенефициар лишается каких-либо прав по гарантии независимо от того, возвращена гарантия гаранту или нет. Предоставление государственных и муниципальных гарантий производится на основании обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя гарантии и преимущественно на конкурсной основе. Опыт 90-х годов XX столетия показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического анализа инвестиционных проектов стало причиной увеличения государственных расходов на выполнение гарантийных обязательств. Исполнение гарантийных обязательств, предусматривающих возникновение права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловленных уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантийных обязательств подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета. Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется уполномоченным государственным (муниципальным) органом власти на основании соответственно федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии проведения анализа финансового состояния принципала; предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу, отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед гарантом по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. Министерство финансов РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. Предоставление и исполнение государственной (муниципальной) гарантии подлежит отражению в государственной (муниципальной) долговой книге. В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их предоставлении принимается в форме акта Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. В акте Правительства Российской Федерации о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации указывается лицо, в обеспечение исполнения обязательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных обязательств, а также основные условия гарантии. В свою очередь, Министерство финансов Российской Федерации вправе принимать решение о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в размере и случаях, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ним актами Правительства Российской Федерации. Понятие и методы управления государственным (муниципальным) долгом Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как в узком смысле, так и в широком смысле. В узком смысле управление государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами с целью изменения структуры и состава государственного (муниципального) долга. Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. Вместе с тем содержание понятия "управление государственным (муниципальным) долгом" в финансовом законодательстве Российской Федерации не раскрывается. В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета, погашение существующей задолженности и удешевление государственного (муниципального) долга. Рассмотрим каждую из стадий более подробно. Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими органами исполнительной власти подготавливает бюджетное послание Президента России, содержащее основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном порядке. Финансово-долговое планирование можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно дальнейших действий. В бюджетном послании Президента России определяются стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом, что дает основание относить бюджетное послание как к функции прогнозирования, так и планирования. Планирование также проявляется через разработку и принятие программ государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего государственного долга на очередной финансовый год. На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание государственного долга. В целом деятельность государства (муниципального образования) по финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название "стратегическое управление государственным долгом" <1>. -------------------------------- <1> Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М.: Перспектива, 2001. С. 88. В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансово-долговых операций, под которыми понимаются сделки и/или акты исполнительных органов государства или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера, состава и структуры государственного долга. Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств. |