принцип подчинения власти. Принцип 2-го подчинения (эссе). Российский государственный социальный университет практическое задание по дисциплине Государственное и муниципальное управление
 Скачать 34.08 Kb.
|
ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗАДАНИЕ по дисциплине «Государственное и муниципальное управление» Эссе Принцип 2-го подчинения (тема эссе)
Москва 2019 Принцип двойного подчинения – это принцип гос. управления, заключающийся в том, что орган гос. управления одновременно подчинён органу власти, его образовавшему (подчинение по горизонтали), и вышестоящему одноимённому органу гос. управления (подчинение по вертикали). Данный принцип неразрывно связан с признаком единства системы исполнительной власти, но при этом нигде законодательно не упомянут. В доктрине административного права считается, что принцип «двойного подчинения» следует из части 2 статьи 77 Конституции РФ. Ст.77 Конституции РФ: «…В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.» Рассмотрим принцип 2-го подчинения в историческом ключе, чтобы понять, откуда «растут корни»: «„Двойное" подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т. п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы» (Ленин В. И., Соч., т. 33, стр. 327). Убрав советскую подоплёку, можно понять, что и в наше время 2-е подчинение базируется на тех же основаниях. Есть государственная «отраслевая» ветка («вертикаль»), отвечающая за функционирование отрасли в целом, есть муниципальная административная ветка («горизонталь»), отвечающая за адаптацию потребностей отрасли в конкретном регионе. Другими словами, подчинение рассматриваемого органа муниципального значения соответствующему министерству – это подчинение по вертикали (Например, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея подчиняется Министерству сельского хозяйства Российской Федерации), подчинение рассматриваемого органа муниципального значения соответствующему административному аппарату муниципалитета – это подчинение по горизонтали (Например, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея подчиняется Администрации Краснодарского края). Всё это в целом делает систему более исполнительной и менее коррумпированной за счёт более широкого и разнонаправленного надзора. Т.о. подразумевается, что она учитывает и интересы государства, и интересы граждан на местах. С другой стороны, как и у любой реальной системы, у неё есть свои недостатки, например, такая система очевидно ведёт к разрастанию бюрократических процедур, за которые должен кто-то отвечать, а значит это ведёт к увеличению штата и увеличению растрат бюджета. Систематизируем плюсы и минусы 2-го подчинения. Положительные стороны. Горизонталь: 1) возможность осуществлять самую непосредственную связь с широкими массами граждан, 2) возможность учитывать местные особенности. Вертикаль: 1) единство системы исполнительной власти, 2) подчинение единому плану и указаниям вышестоящих органов. Отрицательные стороны. Действия органов исполнительной власти должны быть точно скоординированы во избежание повторения поставленных задач. Повторение и другие варианты несогласованности поставленных задач разными органами ведет к: неэффективности их работы, истощению ресурсов. Органы исполнительной власти субъектов имеют в некоторой степени большую самостоятельность, чем федеральные органы, за счёт чего может теряться единство и системность всего аппарата, но с другой стороны не будь на местах больше полномочий – терялась бы гибкость в решении конкретных практических задач, т.к. предусмотреть всё «сверху» заранее – невозможно. Говоря о контроле исполнения указаний – кто должен обладать контрольными функциями? Федеральные органы или исполнительные органы субъектов? Казалось бы, чем большая полнота власти в одном лице – тем более это лицо имеет возможности следовать исключительно своей выгоде и «спускать собак» (перекладывать ответственность) на подчинённых. Следовательно, нужны точки влияния с обеих сторон и на обе стороны. Правильное разграничение полномочий – залог стабильного и успешного развития государственного управления, а в следствие этого и государства в целом. Как обстоят дела на практике? Разумеется, на практике всё не так легко и очевидно, как звучит в теории, тем не менее что-то и как-то абсолютно точно происходит, и мы можем изучать исторический опыт как далёких, так и последних текущих лет. Для того чтобы приблизиться к пониманию реальности рассмотрим актуальный конкретный практический пример. Ненецкий Автономный округ (НАО). В регионе есть высший орган исполнительной власти субъекта - Администрация НАО (в регионах он больше называется «правительство»). В него входит губернатор и его замы. Ещё в него могут входить руководители региональных органов исполнительной власти. Например, руководитель Департамента здравоохранения, труда и социальной защиты, который не является замом губернатора, входит в состав Администрации. Данный Департамент (как орган власти) подчиняется этой Администрации и в то же самое время подчиняется Правительству РФ в лице федерального органа власти по направлению - Министерству здравоохранения (а также Министерству труда и Министерству науки и образования, т.к. АО небольшой, и Департамент совмещает в себе несколько направлений). В Департамент часто приходят поручения, которые он исполняет, и от федеральных органов, и от Администрации - в этом и состоит двойственность подчинения. Пойдём глубже. Возьмём отдельный региональный проект, курируемый данным Департаментом. Допустим, «Создание единого цифрового контура в здравоохранении Ненецкого автономного округа на основе государственной информационной системы здравоохранения Ненецкого автономного округа». Его паспорт можно найти на странице Департамента. Срок начала и окончания проекта 1.01.2019 – 31.12.2024. Задача из Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204: Создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения и внедрение цифровых технологий и платформенных решений. Сразу прописываются «результаты проекта» - показатели, которые орган федерации и, спускаясь ниже, рассматриваемый нами Департамент, своими действиями должны достичь. Смотрим на финансирование проекта. Оно расписано по годам. В частности, в 2019 году на проект (на достижение чётко описанных результатов) из федерального бюджета выделено 15,405 млн. рублей, из бюджета субъекта Российской Федерации 1,712 млн. рублей. Уже на примере потоков финансирования видна двойственность подчинения. Руководитель проекта – глава Департамента; ответственный, за достижение результата – начальник сектора информатизации и материально-технического обеспечения организационного управления Департамента. Заранее согласованы точки, в которые ответственные должностные лица должны предоставлять отчёты по промежуточным итогам реализации проекта, проведённым закупкам. Отчёты идут как в органы федерального значения, так и в Администрацию НАО в зависимости от зоны распределения ответственности и того, с чьей стороны было финансирование каждого конкретного этапа – для этого в паспорте проекта по каждому отчёту указан уровень контроля. Данный пример нам демонстрирует как принцип 2-го подчинения работает в реальной жизни. Только паспорт 1-го пятилетнего проекта состоит из 96 страниц, где подробно расписано в какое время, каким образом и перед кем ответственные за реализацию проекта люди из Департамента должны отчитываться по этапам реализации проекта. Действительно, наблюдаются горизонтальная и вертикальная ветви подчинения. Нагрузка на исполнителей поделена довольно чётко, за счёт чего опасность риска невыполнения всего проекта, казалось бы, сведена к минимуму. Но в действительности мы имеем дело с тем, что всё предопределить невозможно, проектов, которым занимается один человек, больше одного, что создаёт некоторую расфокусировку. Много контролирующих органов, много поручений с разных сторон - иногда даже противоречивые. Часто бывает так, что исполнитель вовремя не успевает исполнить поручение, а потом оказывается, что вводные изменились и ничего делать не нужно или нужно делать по-другому. Всё завязано на финансировании и любая трата проверяется на эффективность вплоть до персональной ответственности (административной или даже уголовной). Система построена таким образом, что больше наказывают за сделанный неправильно проект, чем за несделанный. Как следствие, начинать что-то делать достаточно сложно. Ответственные за исполнение лица рискуют «собственной шкурой», поэтому пытаются скинуть с себя лишнюю работу, отложить на потом. Поручения спускаются сверху вниз по двум рассматриваемым линиям власти – от Министерств или губернатора, как и предполагается системой «начальник – подчинённый», но это говорит о том, что система негибкая – инициировать какой-то проект "изнутри" практически нереально. Подводя итог, можно сказать, что система 2-го подчинения работает, и работает достаточно эффективно, но не без своих системных недостатков, над которыми можно и нужно работать. |
