С. Ю. Кашкин, др юрид наук, проф. предисловие, вопросы 1013, 43, 124125, 128, 145147, 149, 174, 176, совместно с А. О. Четвериковым 16, 1823, 2932, 7888, 160, совместно с П.
 Скачать 1.35 Mb.
|
|
Раздел XIX ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ ЕС В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И КУЛЬТУРЫ 136. Какова компетенция ЕС в сфере образования? Страны Европейского Союза характеризует высокий уровень образования, преподавания и образованности населения, подготовки квалифицированных кадров и, как следствие, значительный процент квалифицированной рабочей силы на рынке труда. Первоначально учредительные договоры Сообщества не уделяли особого внимания сфере образования, содержали лишь единичные упоминания о действиях Сообщества в этой области в контексте создания и обеспечения функционирования общего рынка. Только начиная с 1970-х гг. в рамках ЕЭС стали проводиться некоторые мероприятия по интеграции в области образования, и в первую очередь в области профессионального обучения. Первая программа действий Сообщества в области образования была принята еще в 1974 г. Сегодня п. «q» § 1 ст. 3 Договора 1957 г., учреждающего ЕС, называет среди направлений деятельности Сообщества сферу образования и профессионального обучения. Этому вопросу посвящены положения ст. 149, 150 главы 3 раздела XI «Образование, профессиональное обучение и молодежь». В соответствии с § 2 ст. 149 Договора о ЕС политика Сообщества в сфере образования преследует следующие цели: — развитие европейских аспектов в образовании, в частности путем преподавания и распространения языков государств-членов; — поощрение мобильности студентов и преподавателей, в том числе путем признания дипломов и сроков обучения; — содействие сотрудничеству между учебными заведениями; — развитие обмена информацией и опытом по проблемам, общим для образовательных систем государств-членов; — поощрение обмена молодежью и преподавателями в области общественных наук; — поощрение развития заочного (дистанционного) образования. Задачей Сообщества в этой области является содействие улучшению качества образования путем поощрения сотрудничества между государствами-членами, поддержка их действий, а также дополнение их действий при осуществлении политики профессионального обучения. Вместе с тем государства-члены полностью несут ответственность за содержание обучения, организацию систем образования и их культурного и языкового разнообразия. Сфера образования и профессионального обучения относятся к предметам совместного ведения Европейского Союза и государств-членов. При этом Сообщество в данной области обладает преимущественно координирующими полномочиями. Оно вправе принимать только рекомендации, поощрительные меры и меры, способствующие достижению целей политики профессионального обучения, исключая какую-либо гармонизацию законов и других нормативных актов, принятых государствами-членами. Согласно § 3 ст. 149 Договора о ЕС Сообщество и государства-члены способствуют сотрудничеству с третьими странами и международными организациями в области образования, особенно с Советом Европы. В дополнение к политике в области образования Европейское сообщество также осуществляет мероприятия по обеспечению взаимного признания дипломов и квалификации, профессиональной подготовки кадров в агропромышленном комплексе, развитию образования в областях здравоохранения и защиты потребителей, защите прав в работников-мигрантов и их детей в сфере образования и др. Важнейшим правовым актом Сообщества по этим вопросам является Директива 2005/36/ЕС Европейского парламента и Совета от 7 сентября 2005 г. о признании профессиональных квалификаций. 137. Какие основные программы приняты в области образования в Сообществе? Конкретные мероприятия по осуществлению политики ЕС в области образования формулируются в специальных программах действий. Основные такие программы действий в области образования, существующие сегодня, берут свои истоки в конце 1980-х, когда появились первые крупные проекты Сообщества в рассматриваемой сфере — программы КОМЕТТ, ЭРАЗМУС, ЛИНГВА и ТЕМПУС. Перед программой КОМЕТТ (COMETT), учрежденной Решением 86/365/ЕЭС в 1986 г., была поставлена цель обеспечить развитие сотрудничества между высшими учебными заведениями и промышленными предприятиями в области профессионального обучения путем придания ему европейского измерения. В отличие от программы КОМЕТТ, программа ЭРАЗМУС (ERASMUS), учрежденная Решением 87/327/ЕЭС от 15 июня 1987 г., была нацелена на расширение межвузовских связей. Программа ЭРАЗМУС предусматривала меры, поощряющие заключение соглашений между университетами государств-членов, которые являлись бы базисом для развития обмена студентами и преподавателями, проведения совместных проектов в области образования и исследований, а также создание для этих целей специальной Европейской межвузовской сети. В 1989 г. Решением 89/489/ЕЭС была создана программа действий по распространению изучения иностранных языков ЛИНГВА (LINGUA). Данная программа воплотила в себе идею о том, что современному студенту для полноценного образования помимо родного языка необходимо практическое знание еще хотя бы двух языков. Программа предусмотрела мероприятия, направленные на количественное и качественное совершенствование владения иностранными языками, методиками преподавания, подготовки преподавателей иностранных языков. В середине 1990-х гг. программы действий Сообщества в области образования подверглись существенной ревизии. В 1995 г. Решением 819/95/ЕЭС была создана программа «Сократес» (Socrates), которая консолидировала в себе программы ЭРАЗМУС и ЛИНГВА, добавив к ним проект Сообщества в сфере школьного образования КОМЕ-НИУС (COMENIUS), программу развития заочного образования МИНЕРВА (MINERVA), проект, посвященный дополнительному образованию и самообразованию ГРУНДТВИГ (GRUNDTVIG). Осуществление программы «Сократес» в период 2000–2006 гг. базируется на положениях Решения 253/2000/ЕС от 24 января 2000 г., согласно которому программа «Сократес» преследует следующие цели: — укрепление европейского измерения в образовании на всех уровнях и обеспечение широкого транснационального доступа к образовательным ресурсам в Европе; — продвижение количественного и качественного улучшения знания иностранных языков; — усиление сотрудничества путем расширения обмена между образовательными учреждениями, развития заочного образования, расширения сфер признания дипломов и сроков обучения; — развитие информационного обмена и новых технологий в обучении. В соответствии с Решением Европейского парламента и Совета 2317/2003/ЕС от 5 декабря 2003 г. об учреждении программы по повышению качества высшего образования и содействия культурному взаимопониманию путем сотрудничества с третьими странами (Erasmus Mundus) (2004–2008 гг.) программа «Сократес» была дополнена новой программой, ставшей составной частью программы Erasmus. Программа Erasmus теперь дополнена сферами сотрудничества в области образования с третьими странами, т. е. государствами, не входящими в ЕС, не имеющими статуса государства-кандидата и не входящими в число участников ЕЭП — ЕАСТ. Основываясь на достижениях программ КОМЕТТ и ЛИНГВА, в 1994 г. Решением 94/819/ЕС в ЕС была учреждена программа действий в сфере профессионального обучения «Леонардо да Винчи» (Leonardo da Vinci). Современная стадия осуществления программы «Леонардо да Винчи» базируется на положениях Решения 1999/382/ ЕС от 26 апреля 1999 г., в соответствии с которыми основными направлениями программы являются: — повышение навыков и компетентности населения, в особенности молодежи, в сфере профессионального обучения на всех уровнях; — совершенствование условий профессионального обучения и переподготовки в целях адаптации к технологическим и организационным изменениям; — содействие изучению иностранных языков и пониманию различных культур в контексте профессионального обучения; — расширение обмена опытом и информацией в области профессионального обучения. Важнейшей программой Сообщества в области образования, учрежденной еще в конце 1980-х и осуществляемой по сей день, является Трансъевропейская программа передвижений для университетских занятий ТЕМПУС (TEMPUS). Проведение данной программы было одобрено Решением 90/233/ЕЭС от 7 мая 1990 г. и первоначально касалось только сферы сотрудничества в области образования между Сообществом, Польшей и Венгрией. Впоследствии программа была распространена на все государства Восточной Европы. 138. В чем суть политики Сообщества в сфере профессионального обучения? Специальный режим правового регулирования Сообществом сферы профессионального обучения берет начало в положениях ст. 150 Договора о ЕС. Указанная статья определяет цели и полномочия ЕС при осуществлении политики профессионального обучения. Целями Сообщества в этой области являются: — содействие адаптации к изменениям в промышленности, особенно через профессиональное обучение и переподготовку; — совершенствование начального и последующего профессионального обучения в целях профессиональной интеграции и реинтеграции в рынок труда; — увеличение доступности профессионального обучения и поощрение мобильности преподавателей и обучающихся, особенно молодежи; — стимулирование сотрудничества в обучении между учебными заведениями или центрами профессиональной подготовки и фирмами; — развитие обмена информацией и опытом по проблемам, общим для систем профессионального обучения государств-членов. В соответствии с Римским договором 1957 г., учреждающим ЕС, политика Сообщества в области образования осуществляется наряду с политикой профессионального обучения. Это подчеркивается в п. «q» § 1 ст. 3 и названии главы 3 раздела XI Договора, называющими образование и профессиональное обучение через запятую в качестве направлений деятельности ЕС. Такая ситуация делает существенной постановку вопроса о соотношении в праве Европейского сообщества понятий «образование» (англ. education) и «профессиональное обучение» (англ. vocational training). Учредительный акт и нормативные акты Сообщества не дают четкого ответа на этот вопрос. Определение понятия «профессиональное обучение» в качестве ключа к разрешению вопроса о соотношении рассматриваемых понятий было дано в прецедентном праве Сообщества. Этой проблеме посвящено несколько решений Суда. Основным из них является решение по делу Gravier, рассмотренному Судом в 1983 г. Суд определил, что «любая форма образования, которая подготавливает к получению квалификации по конкретной профессии, ремеслу или занятию или которая обеспечивает получение необходимого обучения или навыков для такой профессии, ремесла или занятия, является профессиональным обучением независимо от срока и уровня обучения учащегося или студента, даже если программа обучения включает элементы общего образования». Несколько важнейших уточнений к определению профессионального обучения было сделано в решениях по делам Blaizot и Humbel. В своем решении по делу Blaizot Суд установил, что обучение в университете в общем полностью отвечает определению профессионального обучения, данном в решении по делу Gravier. Это означает, что любое образование, получаемое в высшем учебном заведении, может являться и обычно является профессиональным обучением. В другом решении по делу Humbel Суд указал, что понятием «профессиональное обучение» охватывается и обучение в последнем классе школы, если оно подготавливает для поступления в вуз, несмотря даже на то, что обучение в последнем классе является обязательным элементом общего образования. На основе толкования Судом понятия профессионального обучения можно сделать вывод о соотношении понятий «образование» и «профессиональное обучение» в праве Европейского сообщества. Понятие «образование» является общим по отношению к понятию «профессиональное обучение», последнее является составной частью понятия «образование». Согласно этому как общее и специальное соотносятся правовое регулирование образования и правовое регулирование профессионального обучения в ЕС. 139. Каковы гарантии правработников-мигрантов и их детей в сфере образования? Чрезвычайно важным направлением деятельности Сообщества в области образования является обеспечение права на профессиональное обучение работников-мигрантов и права на образование детей работников-мигрантов. Соответствующие права в качестве необходимых условий для реализации принципа свободного передвижения лиц данным категориям были предоставлены Регламентом № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободе передвижения работников в Сообществе. Тем более это важно сегодня, когда ст. 14 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. провозглашает право каждого на образование и право на доступ к системе профессионального обучения и повышения квалификации. Право на доступ к профессиональному обучению работников-мигрантов установлено п. 3 ст. 7 Регламента № 1612/68. Такой доступ должен предоставляться работникам-мигрантам на тех же правах и условиях, что и для национальных работников. Принципиальные дополнения указанных норм были сделаны в решениях Суда. Первым из этих решений является решение по делу Lair, которое рассматривалось Судом по запросу немецкого административного суда. Суд указал, что проработав несколько лет в государстве-члене и потеряв работу, гражданин другого государства-члена не утрачивает статус работника-мигранта, и как работник-мигрант он вправе получить доступ к профессиональному обучению на равных условиях с национальными работниками и пользоваться всеми теми же социальными льготами, что и национальные работники, включая получение гранта на образование согласно п. 2 и 3 ст. 7 Регламента № 1612/68. Единственным условием для этого является профильная связь получаемого образования с прошлой деятельностью работника. В другом своем решении Суд, рассмотрев дело Matteucci, распространил право работника-мигранта получить грант на образование на случаи, когда возможность получения такого гранта предусмотрена двусторонним международным соглашением с другим государством-членом. Соответственно работники-мигранты независимо от того, являются они занятыми или нет, имеют право на равных условиях с национальными работниками получить доступ к профессиональному обучению, включая возможность получения гранта на это обучение, даже если оно предусмотрено двухсторонними соглашениями между государствами-членами. Право на образование детей работников-мигрантов установлено ст. 12 Регламента № 1612/68. Они должны иметь возможность на получение образования на тех же условиях, что и дети граждан государства. Более того, государства-члены должны прилагать усилия для обеспечения указанным детям возможности получить это образование на наилучших условиях. В развитие положений ст. 12 Регламента № 1612/68 Советом была утверждена 25 июля 1977 г. Директива 77/486/ЕЭС об образовании детей работников-мигрантов, которая обратила особое внимание на необходимость обеспечения усвоения детьми работников-мигрантов официального языка государства-члена, в котором они обучаются. При этом, в соответствии с нормами национальной системы образования, детям работников-мигрантов должен быть обеспечен доступ к изучению родного языка и культуры. Право на образование детей работников-мигрантов получило значительное развитие в прецедентном праве Сообщества. Первое дело, рассмотренное Судом в области образования, — дело Casagrande как раз и касалось этого вопроса. Суд, рассматривавший дело по запросу немецкого административного суда, в своем решении указал, что ст. 12 Регламента № 1612/68 говорит о равных условиях образования граждан государства-члена и детей работников-мигрантов, что подразумевает возможность участия детей работников-мигрантов во всех тех же мероприятиях в области образования, которые предусмотрены для граждан государства-члена. Существенноедополнение право на образованиедетей работников-мигрантов получило в решении Суда по двум объединенным делам Echternach and Moritz. Ключевым вопросом, объединившим два дела, был вопрос о том, распространяются ли положения ст. 12 Регламента № 1612/68 на возможность получения финансовой помощи для обучения, предоставляемой гражданам государств-членов. Суд, используя предыдущую судебную практику и толкуя положения Регламента, утвердительно ответил на этот вопрос. Суд также определил и то, что дети работников-мигрантов, получающие образование, имеют право закончить его в этом же качестве независимо от того, утратили их родители статус работников-мигрантов или нет. В дальнейшем Суд развил положения о возможности получения финансовой помощи детьми работников-мигрантов для целей образования, указав в своем решении по делу Di Leo на возможность получения такой помощи детьми работников-мигрантов наравне с гражданами государства-члена для обучения за пределами этого государства-члена. Таким образом, право на доступ к образованию детей работников-мигрантов включает в себя: право на равные условия образования и равную возможность участия во всех образовательных мероприятиях наряду с гражданами государства-члена, право закончить образование независимо от изменения статуса родителей и право на финансовую помощь, которая предоставляется гражданам государства-члена для получения образования, включая обучение за рубежом. Государства-члены обязаны обеспечивать доступ детей работников-мигрантов к образованию, обращая особое внимание на изучение официального языка, а также предоставление возможности изучения родного языка и культуры. Все эти меры служат далеко идущей цели — формированию у жителей Европейского Союза «европейской идентичности» и созданию в конце концов «гражданина (гражданки) Европы». 140. Что представляют собой правовые основы политики ЕС в области культуры? Культура народов Европы всегда поражала воображение всех тех, кто хотя бы раз с ней соприкасался. Европейцы обладают богатейшим культурным и историческим наследием, оказывавшим и оказывающим колоссальное влияние на культуры народов других континентов. Современный расцвет культуры в Западной Европе сопряжен с выдвижением на первый план общеевропейских, единых для всех европейских культур черт и традиций при сохранении устоявшегося их многообразия и специфики развития. Европа не перестает быть конгломератом культур, однако современная тенденция интеграции не может не коснуться духовно-культурной сферы. Как и образование, культура оказалась в сфере интересов Сообщества с начала 1970-х гг., но окончательное закрепление в учредительных документах компетенция Сообщества получила только с принятием Маастрихтского договора 1992 г. Пункт «q» § 1 ст. 3 Договора о ЕС называет «вклад в… расцвет культуры в государствах-членах» в качестве одного из направлений деятельности ЕС. Компетенция в этой области предоставлена Сообществу разделом XII «Культура» Договора о ЕС, содержащим всего одну статью — ст. 151. Согласно ст. 151 Договора деятельность Сообщества в области культуры имеет целью содействие «расцвету культур государств-членов, уважая их национальное и региональное разнообразие и в то же время выдвигая на первый план общее культурное наследие». Для достижения этой цели Сообщество поощряет сотрудничество между государствами-членами, а также поддерживает и дополняет их действия в следующих областях: — расширение и распространение знаний о культуре и истории европейских народов; — сохранение и защиту культурного наследия европейской значимости; — некоммерческий культурный обмен; — художественное и литературное творчество, включая аудиовизуальный сектор. Принципиальное положение содержится в § 4 ст. 151 Договора о ЕС. Оно говорит о том, что все другие направления деятельности ЕС должны принимать во внимание культурные аспекты, прежде всего руководствуясь принципом уважения разнообразия культур. В развитие этого положения Советом 20 января 1997 г. была утверждена Резолюция об интеграции культурных аспектов в действия Сообщества. Данный принцип нашел также отражение в ст. 22 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., в которой провозглашается уважение Европейским Союзом культурного, религиозного и языкового разнообразия. Сфера культуры относится к совместным предметам ведения ЕС и государств-членов. Как и в области образования, полномочия Сообщества в области культуры нельзя назвать значительными. ЕС для достижения целей ст. 151 Договора о ЕС вправе издавать лишь рекомендации и принимать поощрительные меры, исключая какую-либо гармонизацию законодательства государств-членов. Практические мероприятия Сообщества в области культуры сегодня проводятся по трем основным направлениям: — содействие расцвету культуры на пространстве без внутренних границ; — культурное наследие, литература, аудио-визуальный сектор; — сотрудничество с третьими странами и международными организациями[143]. Одной из самых важных программ Сообщества в области культуры является программа «Культурная столица Европы», начало осуществления которой было положено еще в 1985 г. Сегодня на период до 2019 г. мероприятия по данной программе проводятся на основе Решения 1419/1999/ЕС от 25 мая 1999 г. Программа учредила своеобразный конкурс между городами Европы на звание «культурной столицы». Целью программы является освещение богатства и разнообразия европейских культур и их общих черт для широкого ознакомления с ними граждан Европы. Сообщество оказывает также финансовую поддержку мероприятиям в области культуры, проводимым в государствах-членах. С этой целью каждые пять лет Европейским парламентом и Советом учреждаются специальные финансовые программы. 141. Как осуществляется правовое регулирование торговли «культурными товарами»? Определение правового режима торговли «культурными товарами» имеет в своей основе несколько вопросов. Первый из них — что следует считать «культурными товарами». Второй — в какой степени на торговлю «культурными товарами» распространяется свобода передвижения товаров. Третий вопрос состоит в необходимости определить соотношение между понятием «культурные товары» и понятием «национальные сокровища, имеющие художественную, историческую или археологическую ценность». Ответы на эти вопросы дают нам нормативные акты Сообщества и судебная практика. Понятие «культурные товары» дается в Регламенте № № 116/2009 от 10 декабря 2008 г. об экспорте культурных товаров. Согласно ст. 1 Регламента «культурными товарами» признаются все культурные объекты, перечисленные в Приложении к Регламенту №№ 116/2009. Приложение перечисляет различные категории культурных объектов — книги, карты, средства транспорта, картины и другое, определяя их принадлежность к «культурным товарам» на основе временного критерия. Так, к «культурным товарам» относятся: книги, изданные более 100 лет назад, карты, нарисованные более 200 лет назад, транспортные средства, выпущенные более 75 лет назад, и т. д. Несмотря на отсутствие четкой дефиниции, очевидно одно: не каждый объект культуры является «культурным товаром» в смысле права ЕС. Регламент № № 116/2009 определил, что экспорт «культурных товаров» за пределы Сообщества осуществляется на основе экспортных лицензий, выдаваемых уполномоченными органами государств-членов. Куда более сложный вопрос о том, должна ли на торговлю внутри Сообщества «культурными товарами» в полной мере распространяться ст. 23 Договора о ЕС (бывшая ст. 30), закладывающая принцип свободного передвиения товаров. Проблему создает толкование положения ст. 30 Договора о ЕС, позволяющего вводить ограничения свободы передвижения товаров в целях защиты национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность. Государства-члены долгое время пытались как можно шире истолковать данную оговорку, свести ее к понятию «защита культурных ценностей». Однако Суд не решался подтвердить подобную трактовку. Неопределенность позиции Суда в полной мере отразилась в решении 1984 г. по объединенному делу Cinеtheёque. Колебания Суда были вполне понятны: в отсутствии определения понятия «культурные товары» широкое толкование положения ст. 30 Договора о ЕС привело бы к распространению оговорки на все культурные объекты, что само по себе не оправдано. Тем не менее Суд оставил без ответа вопрос о соотношении понятий «культурные товары» и «национальные сокровища, имеющие художественную, историческую или археологическую ценность». Эта проблема была разрешена Директивой 93/7/ЕЭС от 15 марта 1993 г. о возвращении культурных объектов, противоправно вывезенных с территории государств-членов. В Приложении к Директиве перечисляются объекты культуры, относящиеся к национальным сокровищам, имеющим художественную, историческую или археологическую ценность в контексте ст. 30 Договора о ЕС. Данный список культурных объектов полностью совпадает с перечнем «культурных товаров», приведенным в Приложении к Регламенту № 3911/92. Соответственно на торговлю «культурными товарами» распространяется оговорка по ст. 30 Договора о ЕС. При этом не каждый объект культуры, являющийся предметом купли-продажи, признается правом ЕС в качестве «культурного товара». |