С. Ю. Кашкин, др юрид наук, проф. предисловие, вопросы 1013, 43, 124125, 128, 145147, 149, 174, 176, совместно с А. О. Четвериковым 16, 1823, 2932, 7888, 160, совместно с П.
 Скачать 1.35 Mb.
|
|
Раздел XVIII ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 133. В чем сущность правового регулирования энергетической политики Европейского Союза? Энергетика представляет собой важнейшую промышленную инфраструктуру, без которой сегодня немыслимо устойчивое социальноэкономическое развитие Европейского региона. Топливно-энергетический комплекс всегда был самым уязвимым звеном экономики стран Западной Европы, поэтому частичная интеграция в этой области осуществлялась изначально с появлением Сообществ в рамках ЕОУС и Евратома. Энергетический кризис начала 1970-х, вызванный нехваткой энергоресурсов, еще раз подтвердил необходимость совместных скоординированных усилий государств — членов Сообщества в данной сфере. Однако к серьезным практическим мероприятиям по интеграции в области энергетики государства-члены пришли только с созданием внутреннего рынка. В мае 1988 г. Комиссия в своем Рабочем документе, озаглавленном как «Внутренний энергетический рынок», определила создание внутреннего энергетического рынка в качестве важнейшей цели расширения общего рынка и представила план поэтапной либерализации энергетического сектора экономики государств-членов. Данный план, предусматривавший координацию цен на энергоносители на уровне Сообщества и введение общих для государств-членов правил транзита электричества и газа через их территорию, был в целом осуществлен в начале 1990-х гг. Кроме мероприятий по формированию внутреннего энергетического рынка, в 1990-е гг. Сообществом были проведены также меры, направленные на стимулирование инвестиций в энергетический сектор, обеспечение надежности поставок энергоресурсов, поддержки энергоэффективности и режима экономии энергии, развитие и расширение потребления энергии из альтернативных источников, сохранение окружающей среды в процессах производства энергии и энергопотребления. Основу деятельности Европейского сообщества в сфере энергетики закладывает сегодня п. «и» § 1 ст. 3 Договора о ЕС 1957 г., называющий среди прочих направлений деятельности Сообщества «мероприятия в области энергетики». Однако энергетическая политика ЕС не находит сегодня отражения среди политик Сообщества, приведенных в части III учредительного договора. Компетенция ЕС в этой сфере реализуется преимущественно через ст. 95 Договора о ЕС, предусматривающую проведение мер по сближению законодательства государств-членов в целях обеспечения функционирования внутреннего рынка. Определенное значение для энергетической политики ЕС приобретают в последнее время положения ст. 154–156 раздела XV «Трансъевропейские сети» Договора 1957 г., которые в достаточно общих формулировках говорят о поддержке Сообществом проектов развития трансъевропейских энергетических инфраструктур. Мероприятия Сообщества в области энергетики непосредственно соприкасаются также со «свободами» движения товаров и услуг, экологической политикой ЕС, а поскольку энергетика является сферой естественных монополий, то еще и с конкурентной политикой ЕС. Энергетика относится к совместным предметам ведения Европейского сообщества и государств-членов. Ключевую роль для развития собственной энергетической политики ЕС играют такие международные документы, как Европейская энергетическая хартия 1991 г. и Лиссабонский договор к Энергетической хартии 1994 г. Важно также помнить о том, что правовые основы интеграции в области атомной энергетики осуществляются на основе положений Договора 1957 г., учреждающего Евратом. Анализ энергетического законодательства Европейского Союза позволяет выделить несколько основных принципов осуществления энергетической политики ЕС : — принцип недискриминации , который вытекает из общего принципа недискриминации и для энергетической сферы означает, в первую очередь, недискриминацию на энергетическом рынке, запрет на включение дискриминационных условий в договоры об энергоснабжении, возможности «доступа третьей стороны»; — принцип транспарентности, характеризующий прозрачность ситуации на внутреннем энергетическом рынке, возможность получения информации потребителями об уровне цен на энергоносители, а также наблюдения Сообществом за поставками и транзитом энергоресурсов; — принцип непричинения вреда окружающей среде , отражающий необходимость проведения превентивных мероприятий по охране окружающей среды при осуществлении деятельности по энергоснабжению; — принцип учета социального фактора в энергетической политике , требующий уделять внимание зависимости уровня безработицы в энергетике от конъюнктуры рынка, обеспечению безопасности работников в энергетическом секторе, повышенной социальной значимости услуг общеэкономического значения. В целом необходимо признать, что эти принципы одновременно являются и принципами энергетического права Европейского Союза как совокупности норм права Европейского Союза, регулирующих отношения, складывающиеся в процессах функционирования внутреннего энергетического рынка, обеспечения стабильности энергоснабжения, повышения энергоэффективности и развития альтернативных и возобновляемых источников энергии при учете целей достижения устойчивого развития и предотвращения изменения климата. Современная структура рынка энергоснабжения расставляет приоритеты в правовом регулировании этой сферы. Снабжение электроэнергией, газо- и нефтеснабжение составляют основу энергетического рынка для стран ЕС сегодня, отодвигая далеко на задний план все другие инфраструктуры, в том числе и рынок угля. Также важнейшими приоритетами правового регулирования в этой области являются обеспечение надежности энергетического снабжения в Союзе, содействие энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии. Важнейшим документом в сфере энергетической политики Европейского Союза сегодня является первая общая программа действий Союза в этой сфере «Разумная энергия — Европе», учрежденная Решением Европейского парламента и Совета № 1230/2003/ЕС от 26 июня 2003 г. Документ принят на период до 2006 г. Общая программа действий в сфере энергоснабжения консолидировала в себе несколько уже существовавших ранее в этой области программ, таких как SAVE (повышение энергоэффективности и рационального использования энергии), ALTENER (поиск новых и использование возобновляемых источников энергии), STEER (поддержка энергетических инициатив в транспортном секторе) и COOPENER (поддержка использования возобновляемых источников энергии в развивающихся странах), действие которых завершилось в 2002 г. Поддержка надежности энергоснабжения, интеграция энергетической политики Европейского Союза в современную Союзную стратегию по устойчивому развитию, а также снижение зависимости внутреннего энергетического рынка от импорта энергии из развивающихся стран являются основными идеями первой многолетней программы действий Союза в области энергетики. Осуществление программы проводится за счет определения так называемых ключевых действий, охватывающих энергетические приоритеты, которые проводятся в четырех упомянутых секторах комбинировано или сепаратно, возможно также проведение ключевых действий по отдельным регионам Сообщества. Лидирующая роль в реализации энергетической политики Европейского Союза отведена Комиссии. Сегодня деятельность этого института в сфере энергетики строится на основе приоритетов, обозначенных в Сообщении Комиссии от 23 апреля 1997 г. об общей перспективе энергетической политики и действий. Функции Комиссии в этой области преимущественно концентрируются на координации, надзоре и контроле деятельности участников энергетического рынка Союза. Так, например, Регламент (ЕС) № 736/96 от 22 апреля 1996 г. об уведомлении Комиссии об инвестиционных проектах, затрагивающих интересы Сообщества в нефтяном, газовом секторах и секторе электроэнергии, требует раскрытия по крупным инвестиционным проектам в энергетическом секторе информации об инвесторах перед Комиссией. В структуре Комиссии функционирует специальный департамент, курирующий вопросы европейской энергетики, — Генеральный директорат по вопросам транспорта и энергетики. Комиссией создан также ряд специализированных учреждений в этой сфере, таких как Европейский форум по транспорту и энергетике или Европейская группа регулирования электричества и газа. Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) впервые включил в учредительные документы организации специальный раздел, посвященный компетенции Союза в области энергетической политики (раздел XXI «Энергия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора). В соответствии с этими разделом политика Союза в энергетической сфере должна в духе солидарности между государствами-членами преследовать цели: — обеспечения функционирования энергетического рынка; — обеспечения надежности энергоснабжения в Союзе; — содействия энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии; — содействия межсоединению энергетических сетей. 134. Что представляют собой правовые основы формирования и развития внутреннего энергетического рынка? Либерализация энергетического рынка государств-членов, предусмотренная в Рабочем документе Комиссии 1988 г., началась с принятием 26 июня 1990 г. Директивы 90/377/ЕЭС, касающейся процедуры Сообщества по повышению прозрачности цен на газ и электричество для конечных потребителей. Директива обязала государства-члены предоставлять Статистическому бюро Европейских сообществ информацию о рыночных ценах на электричество и природный газ. Сообщество добилось того, что такая информация не может быть конфиденциальной, и установило в известной мере контроль за ценообразованием на энергетических рынках, что привело к выравниванию цен на электричество и газ по Сообществу в целом. Дальнейшие мероприятия Сообщества по регулированию процессов снабжения электроэнергией были закреплены Директивой 90/547/ЕЭС от 29 октября 1990 г. о транзите электричества через энергосистемы и Директивой 91/296/ЕЭС от 31 мая 1991 г. о транзите природного газа через энергосистемы. По своему содержанию обе директивы были «близнецами», основные правила транзита совпадали практически полностью. Процесс либерализации рынка электроэнергии завершился принятием 19 декабря 1996 г. Директивы 96/92/ЕС относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии. Полную либерализацию рынка газоснабжения предусмотрела Директива 98/30/ЕС от 22 июня 1998 г. относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа. В июле 2003 г. в энергетическом законодательстве была проведена коренная реформа. Четыре директивы относительно либерализации рынков снабжения газом и электричеством — Директива 90/547/ ЕЭС, Директива 91/296/ЕЭС, Директива 96/92/еС и Директива 98/30/ЕС — были отменены. С 1 июля 2004 г. их место в правовом регулировании должны занять новые, модернизированные и кодифицированные документы — Директива Европейского парламента и Совета 2003/54/ЕС от 26 июня 2003 г. относительно общих правил на внутреннем рынке электричества и отмены Директивы 96/92/ЕС, а также Директива Европейского парламента и Совета 2003/55/ЕС от 26 июня 2003 г. относительно общих правил на внутреннем рынке природного газа и отмены Директивы 98/30/ЕС. Директива 2003/54/ЕС определяет общие правила относительно генерации, передачи и поставок электроэнергии по Сообществу. В ней нашли отражение нормы об организации и функционировании энергетического сектора экономики государств-членов, критериях и условиях доступа на внутренний энергетический рынок Сообщества. Согласно Директиве 2003/54/ЕС государства-члены самостоятельно устанавливают права и обязанности предприятий электроснабжения и по своему усмотрению определяют доступ производителей электроэнергии на рынок либо на основе разрешительной, либо заявительной системы. Государства-члены должны обеспечивать доступ потребителей к системам электроснабжения на основе принципов недискриминации и транспарентности, в том числе и в отношении тарифов, а также предпринимать меры по поддержанию открытости своих энергетических рынков. Положения Директивы 2003/54/ЕС дополняются нормами, закрепленными в Регламенте Совета и Европейского парламента (ЕС) № 1228/2003 от 26 июня 2003 г. об условиях доступа к сетям в целях трансграничного обмена электричеством. Этот Регламент нацелен на создание справедливых условий для трансграничного обмена электричеством при нормальной конкуренции и с учетом региональной специфики в государствах-членах путем установления единой тарификации при доступе на внутренний рынок ЕС. Так называемая «газовая» Директива 2003/55/ЕС устанавливает общие правила для транспортировки, снабжения, поставок и хранения природного газа. Документ закладывает правила, относящиеся к организации и функционированию газового сектора экономики государств-членов, включая рынок снабжения сжиженным газом, обеспечивает гармонизацию положений о порядке доступа на рынок соответствующих предприятий. Директивой вводятся общие критерии и процедуры выдачи разрешений предприятиям на транспортировку, снабжение, поставки и хранение природного газа. Директива 2003/55/ЕС направлена на демонополизацию и развитие рынка газоснабжения в государствах-членах путем его полного открытия, стимулирования конкуренции в газовом секторе, интеграцию газотранспортных сетей при учете зависимости газового рынка от поставщиков газа из третьих стран. В основу проведения выше обозначенных мероприятий документ закладывает принцип субсидиарности. Принципиальное значение для обеспечения газоснабжения и снабжения нефтью имеет Директива Совета 94/22/ЕС от 30 мая 1994 г. об условиях предоставления и использования разрешений на разведку, исследование и разработку углеводородов — важнейших компонентов природного газа и нефти. Гармонизация правил относительно их разведки и разработки является существенным шагом для поддержания функционирования внутреннего энергетического рынка. Ряд директив, также принятых Сообществом в начале 1990-х, был направлен на гармонизацию законодательных положений государств-членов относительно процедуры поставок для государственных нужд в энергетическом секторе. Это Директива Совета 93/38/ЕЭС от 14 июня 1993 г., координирующая процедуры поставок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникационном секторах, и Директива Совета 92/13/ЕЭС от 25 февраля 1992 г., координирующая законодательные, регламентарные и административные положения относительно применения правил Сообщества о процедурах поставок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникационном секторах. В 2009 г. Европейским парламентом и Советом утвержден новый «пакет» энергетического законодательства ЕС, призванный обеспечить еще большую либерализацию энергетического рынка, прежде всего в газовом и электроэнергетическом секторах. 135. Каковы правовые основы обеспечения надежности энергоснабжения в Европейском Союзе? Необходимость создания системы обеспечения надежности энергоснабжения в Европейском Союзе сегодня вызвана двумя проблемами. Первая из них — экономико-политическая. Европейский Союз и его государства-члены являются крупнейшими потребителями энергоресурсов, на 70 % потребность в которых обеспечивается за счет импорта из третьих стран. Основными производителями энергоресурсов для Европейского Союза являются страны Ближнего Востока и Россия. С расширением Европейского Союза его энергозависимость только возрастет, так как в состав Союза войдут государства, полностью зависящие от поставок энергоресурсов извне. Вторая проблема — экономико-экологическая. Современное потребление энергии напрямую связано с вредным воздействием на окружающую среду. Положения Киотского протокола и мероприятия в контексте устойчивого развития ставят потребителей энергоресурсов в жесткие рамки экологической обусловленности. Рост потребления энергии сегодня должен быть увязан со стимулированием рационального использования энергии путем экологического регулирования цен на энергоносители и проведения мероприятий по энергосбережению и энергоэффективности, а также с развитием альтернативных источников энергии, более благоприятных для окружающей среды. Важнейшим актом в сфере обеспечения надежности энергоснабжения является Директива Совета 68/414/ЕЭС от 20 декабря 1968 г., налагающая обязанность на государства — члены ЕЭС по созданию минимального резерва очищенной нефти и/или нефтепродуктов, измененная Директивой 98/93/ЕС от 14 декабря 1998 г. В связи с тем что очищенная нефть и нефтепродукты играют важнейшую роль в энергоснабжении стран Сообщества и любые перебои в их поставке могут серьезно нарушить деятельность организации, Директива вводит требование для государств-членов относительно стратегического запаса такой продукции. Каждое государство-член обязано иметь в своем распоряжении такое количество очищенной нефти и нефтепродуктов, которое может обеспечить нормальное их потребление в течение 90 дней на протяжении года. Существенную роль в поддержании стабильности снабжения нефтью в Сообществе играет также Регламент № 2964/95 от 20 декабря 1995 г., вводящий регистрацию в Сообществе импорта и подачи неочищенной нефти. Регламент обязывает всех лиц и предприятия, импортирующих неочищенную нефть из третьих стран или принимающих подачу неочищенной нефти из другого государства-члена, предоставлять государству-члену, в котором они учреждены, информацию относительно характеристик импорта и подачи. Собираемая государствами-членами информация по мере истребования предоставляется Комиссии в целях создания общей картины условий импорта и подачи по Сообществу. В собираемую информацию включается информация о цене. Информация должна предоставляться регулярно, не реже одного раза в месяц. Указанная информация носит конфиденциальный характер, однако это не препятствует составлению и опубликованию открытых докладов по проблеме, носящих общий характер и не называющих детали участия конкретных предприятий. Комиссия в настоящий момент подготавливает реформу мероприятий по созданию стратегического запаса энергоресурсов. В частности, планируется заменить Директиву 68/414/ЕЭС новой, а также создать схожую систему для сферы газоснабжения. Необходимой задачей поддержания надежности энергоснабжения является проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности. В соответствии с определением Комиссии, данным в ее Сообщении о плане действий по повышению энергоэффективнгости в Европейском сообществе, энергоэффективность означает снижение потребления энергии без снижения использования энергии производством и оборудованием. Ряд директив Сообщества обеспечивают проведение таких мероприятий. В первую очередь, это Директива Совета 93/76/ЕЭС от 13 сентября 1993 г. об ограничении эмиссии углекислого газа путем повышения энергетической эффективности (SAVE), которая заложила общие мероприятия в рамках учреждаемой ею программы SAVE по повышению энергоэффективности промышленных объектов, зданий и других сооружений. В развитие положений Директивы 93/76/ ЕЭС были приняты Директива Европейского парламента и Совета 2000/55/ЕС от 18 сентября 2000 г. о требованиях энергетической эффективности к проводке флуоресцентного освещения и Директива Европейского парламента и Совета 2002/91/ЕС от 16 декабря 2002 г. об энергетической эксплуатационной характеристике сооружений. В духе этих же мероприятий реализуются нормы Директивы Совета 92/42/ЕЭС от 21 мая 1992 г. о требованиях эффективности к современным установкам нагрева воды, сжигающим жидкое или газообразное топливо. Другим направлением деятельности ЕС в этой области стало повышение энергосбережения и энергоэффективности за счет усиления требований к бытовой технике. На это направлены Директива Совета 92/75/ЕЭС от 22 сентября 1992 г. о получении информации относительно потребления энергии и других ресурсов бытовой техникой путем сертификации и стандартизации продукции, Директива Европейского парламента и Совета 96/57/ЕС от 3 сентября 1996 г. о требованиях эффективности для бытовых электрических холодильников, морозильников и холодильников с морозильными камерами. Летом 2001 г. Европейское сообщество заключило с Соединенными Штатами Америки Соглашение о координации программ в области сертификации энергоэффективности офисного оборудования. На основе этого Соглашения Сообщество восприняло систему сертификации «Energy Star», внедренную в правопорядок ЕС Регламентом № 2422/2001 от 6 ноября 2001 г. Достижению надежности энергоснабжения служит также поиск новых и стимулирование использования существующих альтернативных источников энергии. Провести такие меры призвана Директива 2001/77/ЕС от 27 сентября 2001 г. о стимулировании поступлений электричества, произведенного из возобновляемых источников энергии на внутренний рынок электроснабжения. Под возобновляемыми источниками энергии Директива понимает альтернативные источники энергии, не связанные со сжиганием топлива (ветер, солнце, волны и источники гидроэнергии, источники геотермальной энергии и т. д.). Государства-члены должны подготовить и опубликовать доклады, в которых будут отражены национальные цели в области производства электричества от возобновляемых источников энергии, а также разработать конкретные мероприятия по развитию такого производства на основе принципов транспарентности и недискриминации. Этому же вопросу посвящена Директива Европейского парламента и Совета 2003/30/ЕС от 8 мая 2003 г. о поддержке использования биологического топлива и других возобновляемых источников энергии на транспорте. Именно транспорт, потребляющий энергоресурсы, получаемые государствами-членами преимущественно извне, является самым незащищенным в этом отношении сектором экономики. Использование энергии для нужд транспорта также значительно влияет на состояние окружающей среды. В этой связи принципиальным вопросом является переход транспортной инфраструктуры на более надежные источники энергии. Одним из них является биотопливо. Биологическим топливом в смысле ст. 2 Директивы является жидкое или газообразное топливо, произведенное из биомассы, естественных отходов сельского или лесного хозяйства и связанных с ними производств. На стимулирование рационального использования энергоресурсов и использование альтернативных источников энергии в значительной степени направлен и механизм «зеленых налогов», введенный Директивой Совета 2003/96/ЕС от 27 октября 2003 г. о реструктуризации рамок Сообщества по налогообложению энергетических продуктов и электричества. Введенный Директивой механизм отражает экономический метод регулирования в области обеспечения надежности энергоснабжения путем существенного влияния на ценообразование в энергетическом секторе. |