адміністративне право самостійна. АП Ср2 Бура О.. Самостійна робота 2
 Скачать 53.98 Kb.
|
|
Бури Оксани ПМПФ-20-1 Самостійна робота 2 1.Принципові засади функціонування виконавчої влади за Концепцією адміністративної реформи. 2. Організаційне, правове, кадрове, фінансово-економічне, інформаційне, науково- просвітницьке забезпечення адміністративної реформи. 3. Систематизація законодавства за Концепцією адміністративної реформи. 4. Концепція реформи адміністративного права. 1.Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби). Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства взмозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям. Цей процес має грунтуватися на тому, що: 1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому потрібно визначити перелік відповідних послуг, які потрібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання; 2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовільнити потреби суспільства; 3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір - чи користуватися, цією послугою, чи ні; 4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів. У деяких випадках надання послуг на більш високому структурному рівні може бути обумовлено потребами економіки чи вимогами до якості надання послуги. 2. 1. Організаційне забезпечення Слід передбачити комплексний механізм організаційного забезпечення адміністративної реформи. Він має охоплювати головні складові адміністративних перетворень, зокрема: трансформацію системи органів виконавчої влади, державної служби адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування, окремих сфер державного управління. Загальне концептуальне супроводження проведення адміністративної реформи здійснює Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. Для поточного керівництва запровадженням заходів по всіх напрямках реформування, що потребуватиме прийняття відповідних рішень і займатиме значний період, має бути призначена посадова особа з відповідним статусом (Віце-прем'єр-міністр або Міністр), наділена необхідними повноваженнями та забезпечена достатніми матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами. Доцільно, щоб у прямому підпорядкуванні цієї особи знаходилась постійно діюча робоча група, в яку мають бути залучені висококваліфіковані, досвідчені фахівці, у тому числі іноземні радники й експерти, які б працювали на постійній основі. На зазначену робочу групу слід покласти також координацію наукових досліджень щодо реформи державного управління і відповідного законодавства. Щодо реформування державної служби окремі координуючі функції покладаються на Головдержслужбу при Кабінеті Міністрів України, а науково-методичні - на Українську академію державного управління при Президентові України. Організаційне забезпечення трансформації адміністративно-територіального устрою доцільно покласти на структуру (відповідну раду, комісію), яка мала б утворюватися спільно з Верховною Радою та Президентом України. Перетворення у системі місцевого самоврядування повинні забезпечуватись Координаційною радою з питань місцевого самоврядування при Президентові України та Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України. Державний патронат за проведенням адміністративної реформи має здійснювати Президент України. 2. Правове забезпечення Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Ця фундаментальна галузь українського публічного права органічно пов'язана з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого - важливий засіб, інструмент її здійснення. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення. Під цим кутом зору, правове забезпечення адміністративної реформи має бути спрямоване на вирішення ряду, крім викладених вище, пріоритетних завдань. 1. Треба чітко законодавчо унормувати порядок надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України "Про управлінські послуги громадянам". В ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов'язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування із громадянами. 2. Необхідно суттєво покращити законодавче регулювання механізму позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Право на такий захист реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи). Процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України. Оскільки найбільша кількість скарг громадян відноситься до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати справи щодо скарг у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції"). 3. Загальне значення має створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Має бути передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України, а також апеляційних та місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ в цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України. 4. Ефективне правове, супроводження адміністративної, реформи передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його кодифікації. Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними "Кодексами". Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття) Адміністративного кодексу повинна включати: 1) Кодекс про адміністративні проступки; 2) Адміністративно-процесуальний кодекс; 3) Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс; 4) Кодекс загальних правил поведінки державних службовців; а також деякі інші кодифіковані акти. Більш детальне обгрунтування структури Адміністративного кодексу, етапності його розробки й прийняття потребує підготовки окремої науково-практичної концепції з цих питань. 3. Кадрове забезпечення Ефективне здійснення адміністративної реформи вимагає відповідного її кадрового забезпечення. Реформування адміністративної системи потребуватиме підготовлених і компетентних кадрів. Для цього має бути організований відбір працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах. Поряд з необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти грунтовне цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах розвинутих країн. Для супроводження адміністративної реформи, здійснення її моніторингу, розробки проектів запровадження окремих складових цієї реформи, підготовки законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці державного та приватного секторів економіки, наукові і науково-педагогічні кадри. Слід забезпечити підвищення кваліфікації цієї категорії фахівців з актуальних проблем державного управління та адміністративної реформи. В системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців слід забезпечити глибоке вивчення найбільш актуальних питань реформування системи державного управління в Україні. 4. Фінансово-економічне забезпечення З метою реалізації реформи у Державному бюджеті України щорічно окремим рядком виділяються кошти на реалізацію програми адміністративної реформи. Здійснюються заходи по оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету України, державних цільових позабюджетних фондів та місцевих бюджетів із урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Докорінно змінюється політика в галузі оплати праці, система та умови оплаті праці державних службовців та службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення в органи державної влади і місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців. Припиняється практика фінансування органів виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та госпрозрахункових коштів. Розробляється та реалізується окрема програма матеріально-технічного та інформаційного забезпечення системи державного управління. 5. Інформаційне забезпечення Проведення адміністративної реформи має супроводжуватися цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління. Підвищення ефективності державного управління залежить від якісно нового рівня інформаційного забезпечення органів виконавчої влади. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління мають бути: - створення інформаційної системи державного управління; - визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних; - розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління; - здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління; - організація міжнародного співробітництва у галузі обміну інформацією щодо державного управління; - здійснення безпаперового документообігу; - удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади; - розробка нормативно-правових актів з питань інформатизації адміністративної системи, у тому числі її захисту. Зокрема, інформатизація державного управління має передбачати побудову на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet", тощо. Утворення такої системи потребує сучасного технічного, технологічного, програмного та фінансового забезпечення, а також нових комунікаційних ліній. Це також потребує відповідної підготовки персоналу державного управління до роботи в умовах глобальної інформатизації. 6. Науково-просвітницьке забезпечення Наукове забезпечення адміністративної реформи передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних, учбових та інших праць та матеріалів. Треба вжити термінових заходів щодо подолання існуючої нестачі в Україні наукових кадрів у галузі державного управління та адміністративно-правової науки. Найближчим часом доцільно провести за участю провідних наукових установ, юридичних вузів та факультетів Всеукраїнську науково-координаційну нараду юристів-управлінців та адміністративістів, на якій, зокрема, обговорити стан, шляхи збереження і розвитку наукового та управлінського кадрового потенціалу у вищезазначеній галузі. Варто провести міжнародну науково-практичну конференцію на тему "Проблеми здійснення адміністративної реформи: український та зарубіжний досвід" за участю зарубіжних вчених, політиків та управлінців. Важливе значення має і культурно-освітнє забезпечення адміністративної реформи, яке полягає в залученні закладів культури та освіти, засобів масової інформації, видавництв до роботи по роз'ясненню положень Концепції адміністративної реформи, виданні популярних посібників для населення тощо. 3. В Україні реалізується система джерел адміністративного права, яка містить у собі такі види джерел: нормативно-правовий акт, нормативний договір, правовий прецедент, правовий звичай і доктрина. Після прийняття в 1996 р. конституції україни почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки концепції адміністративної реформи; по-друге, прийняття в тому ж році кабінетом Міністрів України рішення про створення робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України. не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки концепції реформи адміністративного права. це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. відповідно до цього завдання в 1998 р. проект концепції був підготовлений, у 2000 р. – переданий до Парламенту, а в 2001 р. – розглянутий комітетом із питань правової політики верховної ради України. Концепцією визначено мету реформування як поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Концепція адміністративної реформи виокремила п’ять напрямів адміністративної реформи: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування. Проте, аналізуючи об’ємність запланованих перетворень в адміністративній ланці, зважаючи на доволі широкий спектр заходів, запланованих у зміні системи управління, доводиться констатувати неефективне виконання положень згаданого документу, а також відсутність системності під час прийняття нормативних актів та вжиття заходів задля їх узгодження між собою. Одним із напрямів адміністративної реформи є створення нової, кодифікованої правової бази. У країнах Європейського союзу до основних джерел адміністративного права відносять три кодекси: 1) Адміністративно-процедурний, що врегульовує суспільні відносини між публічною адміністрацією та об’єктами публічного управління; 2) Кодекс про адміністративні проступки; 3) Кодекс адміністративного судочинства. Ця тріада забезпечує комплексне публічне забезпечення прав і свобод людини та громадянина на всіх етапах взаємодії з публічною адміністрацією: під час звернення фізичних і юридичних осіб до публічної адміністрації за наданням сервісних адміністративних послуг; притягнення винних у порушенні прав, свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства і держави до адміністративної відповідальності; захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень із боку суб’єктів владних повноважень у системі адміністративного судочинства. На сьогодні в україні діє кодекс україни про адміністративні правопорушення, який був прийнятий 7 грудня 1984 р. Звісно, що до нього було прийнято багато змін. він вимагає вже не доповнень, а заміни на концептуально новий, який має бути системно побудований на новій конституційно-правовій базі. Іншим законодавчим актом, який регулює суспільні відносини, є Кодекс адміністративного судочинства України, який майже повністю відповідає вимогам правової демократичної держави, але побудована на його основі система адміністративного судочинства продовжує переживати період динамічного (і небезболісного) становлення щодо практичного забезпечення адміністративно-процесуальної охорони прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку суб’єктів владних повноважень. 20 травня 2010 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Про державну програму економічного і соціального розвитку України на 2010 рік», яким визначено цілі (підвищення довіри до органів виконавчої влади) та очікувані результати реформування, зокрема залучення громадян до формування та реалізації державної політики, сприяння впровадженню технологій демократичного врядування; забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, запровадження державної комунікативної політики; спрощення та підвищення якості надання адміністративних послуг; зниження рівня корупції. У частині адміністративного реформування вказаний закон, вибудовуючи правову базу для реформування, закріпив зобов’язання щодо розроблення впродовж 2010 року низки проектів нормативно-правових актів, серед яких проект адміністративно-процедурного кодексу України та закону України про адміністративні послуги. Що стосується проекту адміністративно-процедурного кодексу України, то наприкінці травня 2011 р. він був ухвалений для подання до Парламенту Урядом України, але, на жаль, до Верховної Ради України від Уряду так і не надійшов. Розробка проекту адміністративно-процедурного кодексу України спрямована на реалізацію однієї з найважливіших гарантій забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами – чітку регламентацію процедурного аспекту відносин особи і влади. це питання є особливо актуальним для України, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Незважаючи на наведене, прийняття адміністративно-процедурного кодексу України, є реальною, хоч і не надто близькою перспективою в Україні. 4. Надзвичайно важливою, в умовах демократичних перетворень українського суспільства, є реформа правової системи і її складова — реформа адміністративного права, яка опосередковує і найтіснішим чином поєднана з функціонуванням органів державної виконавчої влади. Водночас, адміністративне право виступає важливим інструментом забезпечення реалізації важливого конституційного постулату: “Права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”. Суттєво змінюється суспільне призначення адміністративного права в сучасних умовах, яке має визначатися на підставі поєднання таких завдань, як: регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; запровадження і регламентація дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами. Оскільки Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології - служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою в змісті адміністративного права. Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною «управлінською» характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади: по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини; по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб. Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин у сфері державного управління робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді демократичним країнам. Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з державою повинно становити стрижень сучасної адміністративної право-творчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, існуватиме дедалі більше. Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від традицій «владного розпорядництва» з боку державних органів до традицій «надання послуг» (або «обслуговування») фомадянам та іншим приватним особам. Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» інтересам людини. Адже «служіння» з боку виконавчої влади - це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг. Таке у найбільш загальних рисах нове розуміння адміністративного права є базовим для авторського колективу Академічного курсу і передбачає певні особливості у побудові структури й висвітленні відповідної навчальної дисципліни. При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані заходи щодо системного реформування адміністративного права України. Нагальна необхідність такого реформування підтверджується світовим досвідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціальноекономічних і політико-правових системсаме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут можна вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років. Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України «Про державну службу». Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге - прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного праваУкраїни і розробка проекту Адміністративного кодексу України. Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права (далі - Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. - переданий до парламенту, а в 2001 р. - розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України. Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах: переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки о суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи; визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян. Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України. |