санктпетербургский государственный университет
 Скачать 138.05 Kb.
|
|
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» ФЕКЛУШИН Артём Владимирович ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАНАДЫ В КОНТЕКСТЕ «УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ» СТРАНЫ ENERGY POLICY OF CANADA IN THE CONTEXT OF “SUSTAINABLE DEVELOPMENT” OF THE COUNTRY Выпускная квалификационная бакалаврская работа по направлению 031900 «Международные отношения» Научный руководитель – доктор исторических наук, профессор Ю. Г. Акимов Студент: Научный руководитель: Работа представлена на кафедру “___” ______________ 2016 г. Заведующий кафедрой: Санкт-Петербург 2016 Оглавление Введение…………………………… …...3 Глава I. Концепция «устойчивого развития» и энергетическая политика Канады..…8 1.1. Концепция «Устойчивого развития»: история и современное положение….. ... 8 1.2. Стратегия «Устойчивого развития» Канады: эволюция, институты, цели, современное положение………………………………………………… …………..….11 1.3. Общая характеристика энергетической политики Канады, особенности правового регулирования энергетического сектора…………………………………… ………….17 1.4. Современное состояние энергетического сектора Канады: последствия кризисов 2008 и 2014 годов…………………………………………………………… …………..21 Глава II. Анализ ключевых энергетических отраслей Канады… 26 2.1. Нефтяная отрасль как наиболее развитая энергетическая сфера…………..………..26 2.2. Отрасль природного газа. …….………………………………… ……………….33 2.3. Угольная промышленность……………………………………… ………………..37 2.4. Ядерная энергетика. …….……………………………………… ……………….40 2.5. Возобновляемые источники энергии как перспективная энергетическая отрасль .41 Глава III. Будущее энергетики Канады в контексте «устойчивого развития» 45 3.1. Анализ эффективности стратегии «устойчивого развития» в Канаде за период 2013 – 2015 год…………...... …….45 3.2. Сценарии развития Канадской энергетики………………….…… …….…51 3.3. Рекомендации по развитию энергетического сектора Канады…… ………53 Заключение………………………………………………………….… 57 Список использованных источников и литературы…………… …………59 Приложения……………………………………………………..…… ….68 Введение На протяжении истории человечество изобретало новые способы переработки энергоресурсов и осваивало новые источники энергии. Поэтому неудивительно, что страны, обладавшие значительным количеством ресурсов, стремились постоянно получить наибольшую выгоду от их продажи или использования, независимо от вредного воздействия на экосистему страны и планеты в целом1. Вопросы экологического плана находились в сфере интересов лишь узкого круга специалистов. Однако, в 1970-х годах были получены данные, свидетельствовавшие о колоссальном негативном антропогенном влиянии на состояние планеты, которое при неконтролируемом росте потребления энергии может привести к глобальной катастрофе. Поэтому перед мировым сообществом встал вопрос о возможных путях решения данной проблемы. Одним из предложенных вариантов стала концепция «устойчивого развития» - концепция развития человечества, которая базировалась на принципе «удовлетворение потребностей нынешнего поколения без создания угрозы для удовлетворения потребностей будущих поколений»2. Иными словами, данная концепция не отвергает экономическое развитие стран и социальный прогресс, но в дополнение к ним, выступает за разумное использование энергетических ресурсов, которое позволит улучшать качество жизни людей и их удовлетворенность. В XXI веке данная концепция является ориентиром для правительств развитых стран при проведении политики и формировании собственных стратегий развития. И Канада не стала исключением, поскольку обладает огромным количеством разнообразных природных ресурсов, развитой инфраструктурой, надёжной правовой системой и стремится к достижению долгосрочных целей, дальнейшему развитию энергетического потенциала и сохранению природных богатств для будущих поколений. Актуальность исследования определяется следующими положениями: Во-первых, вопросы экологической безопасности занимают важное место в мировой повестке. Каждая страна стремится выработать определенный комплекс правил, который позволил бы ей использовать доступные ресурсы максимально эффективным способом без нанесения ущерба природным экосистемам. Внедрение концепция «устойчивого развития» является одним из наиболее перспективных и эффективных политик в данном направлении. Во-вторых, за последние два года конъюнктура энергетических рынков претерпела значительные изменения. Резкое падение цен на нефть, увеличение конкурентоспособности зеленых технологий, «шельфовый бум» значительно повлияли на энергетическую политику стран, заставив их искать новые пути развития и выходы на международные рынки3. В-третьих, Канаде для достижения долгосрочных энергетических целей необходимо преодолеть ряд испытаний, которые уже сейчас снижают энергетический потенциал страны. Среди них: стареющая инфраструктура, зависимость от экспорта энергоносителей в США, непоследовательность экологической политики, необходимость перехода к «зелёным» источникам энергии, и рост конкуренции на мировых рынках. В-четвертых, в настоящее время важное значение уделяется технологиям, которые позволяют уменьшить ущерб экосистемам от вредных производств: например, технологиям по улавливанию и хранению углерода. В данном направлении Канада является лидером. Например, в 2014 году была установлена полномасштабная система по улавливанию и хранению углерода на электростанцию, работающую на угле, сократив вредные выбросы на 90%4. Объект исследования – энергетический сектор Канады и политика «устойчивого развития». Предмет исследования – энергетическая политика Канады в контексте «устойчивого развития». Цель данной работы: выявить специфику энергетической политики Канады в контексте «устойчивого развития» страны. В соответствии с поставленной целью исследования решались следующие задачи:
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1995 года по 2016 год. Именно в 1995 году в Канаде концепция «устойчивого развития» была включена в официальную политику страны. В настоящее время стратегия «устойчивого развития» страны обновляется раз в три года и 2016 год является годом окончания действия очередной стратегии, что позволяет нам подвести итоги и оценить её эффективность. Источниковая база исследования представлена несколькими группами документов. Во-первых, это законодательные акты и прочие юридические документы Правительства Канады. Источники этой группы содержат в себе нормативно – правовую базу исследования, позволяют оценить проработанность вопросов экологической и энергетической политики и вопросов «устойчивого развития» в законодательной базе Канады. Во-вторых, отчеты департаментов, комиссий и служб по вопросам экологической и энергетической политики и «устойчивого развития». В том числе, в данную категорию попадают документы Национальной службы энергетики Канады, комиссии по ядерной безопасности. Данные документы позволяют отследить качество исполнения указаний Правительства, оценить перспективы развития и выявить проблемные зоны. В-третьих, различные документы международных организаций в том числе, изданные Международным Энергетическим Агентством. Данная категория позволяет сравнить показатели различных стран, выявить сходства и различия. В-четвертых, отчеты неправительственных и общественных организаций, исследовательских центров и специалистов. Например, к данной группе относятся отчеты исследовательского центра Дэвида Сузуки (David Suzuki)5, который занимается вопросами «устойчивого развития» Канады на протяжении 16 лет. Степень научной разработанности проблемы. Тема энергетической политики Канады и вопросы «устойчивого развития» являются малоизученными в русскоязычном научном пространстве, что характеризует данную работу как содержащую научную новизну. В связи с этим аналитическая работа велась преимущественно на английском и французском языках, которые признаны официальными языками страны. Для аналитической работы использовался корпус научныхтрудов преимущественно зарубежных исследователей, посвященных анализу энергетической политики Канады и вопросов «устойчивого развития» страны. Использованную в настоящем исследовании литературу можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся труды, посвященные теоретической базе концепции «устойчивого развития». В данную группу вошли работы авторитетных американских экспертов, в том числе работы Джеффри Сакса (Jeffrey Sachs), который в 2015 году выпустил книгу «Век устойчивого развития», которая не только даёт фундаментальный базис концепции, но и позволяет сравнить прогресс стран и мира в целом в данном направлении. Также в данную категорию попадают работы Джона Блюита (John Blewitt) и Питера Роджерса (Peter Rogers) и ряда других авторов6. Вторая группа работ посвящена непосредственно развитию концепции «устойчивого развития» в Канаде. В первую очередь это исследование Брюса Доерна (Bruce Doern) «Энергетическая политика Канады и борьба за «устойчивое развитие»7. В данном труде автор анализирует те препятствия, которые стояли перед страной на пути достижению «устойчивого развития». Автор исследует период с начала 1980-х годов до начала XXI века, выделяя ключевые моменты развития данной концепции в Канаде. Наконец, третья группа состоит из литературы, посвященной энергетике Северной Америки и Канады в частности. В том числе работы Дэвида Брукса (David Brooks) и Р. Найла (R. Nyle) и ряда других авторов, которые формируют целостное представление об энергетических рынках Северной Америки и Канады, перспективы развития и сложности8. Также были использованы работы преподавателей Факультета Международных Отношений по данной проблематике, в частности: Юрия Германовича Акимова9 и Андрея Алексеевича Алимова10. Методология. При работе над данным исследованием были использованы различные методы политических исследований в том числе методы, содержащие в себе элементы системного, сравнительного анализа, а также анализа по показателям. Так, для выявления особенностей развития концепции «устойчивого развития» в Канаде использовался метод сравнения, а для подготовки рекомендаций по развитию был использован метод построения сценариев. Научная новизна работы. Во-первых, при аналитической работе были введены в научный оборот новейшие (2014-2016 года) материалы на английском и французском языках, которые не были переведены на русский язык. Во-вторых, были выявлены особенности энергетической политики Канады на современном этапе, а также выявлены текущие проблемы и возможности для развития. В-третьих, были предложены конкретные рекомендации по развитию энергетической политики в контексте «устойчивого развития» страны. Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, и двух приложений. В первой главе проводится исторический анализ концепции «устойчивого развития», имплементации положений данной концепции в политику Канады, а также анализируется состояние энергетического сектора страны на 2016 год. В второй главе проводится анализ ключевых энергетических отраслей Канады: нефть, газ, ядерная энергетика, возобновляемые источники энергии. В каждой отрасли выводится ряд рекомендаций для Правительства страны. Третья глава посвящена анализу эффективности стратегии «устойчивого развития» в Канаде, анализируется энергетика Канады с учетом возможных сценариев развития, фундаментальных проблемам и способов их преодоления. Выводятся рекомендации, относительно ведения энергетической политики в соответствии с принципами «устойчивого развития», учитывая национальные и экономические интересы страны. Глава I Концепция «устойчивого развития» и энергетическая политика Канады 1.1. Концепция «Устойчивого развития»: история и современное положение За много веков характер взаимоотношения человека и природы значительно изменился. С развитием технологий и знаний, человечество получало всё больший контроль над окружающей средой и всё больше возможностей для её использования. Однако, вплоть до XIX века рост использования природных ресурсов носило линейный характер. Поворотным моментом стала Великая индустриальная революция, которая началась в Великобритании в конце XVIII века11. К первой половине XIX века волна революции перенеслась уже на весь мир и менее чем за 70 лет радикальным образом изменила жизнь людей: начиная от роста продолжительности жизни и повышения доступности медицинских технологий, заканчивая изменением структуры энергопотребления и использованием новейших технических достижений, которые требовали большое количество топлива. В это же время ряд политиков и ученых выразили свою обеспокоенность вопросом о том, какие социальные и экологические последствия будет иметь промышленная революция12. А к концу XIX века под руководством Эугениуса Варминга была создана экологическая концепция и было положено начало развития данному направлению в научной среде, которое было выделено в самостоятельную дисциплину уже в XX веке. Именно в то время научное признание получают концепции о взаимосвязи всех живых организмов на планете и теория природных циклов. А к 1930 – м годам экономисты начинают построение моделей по управлению и использованию невозобновляемых природных ресурсов. Первая половина XX века характеризуется резким ростом темпов потребления энергоресурсов, а ключевым моментом стал послевоенный период 1950 – х годов, когда вся мощь производства была направлена на восстановление стран Европы. Этот этап был отмечен значительным увеличением уровня потребления энергии, как людей, так и предприятий, а внедрение таких технологических продуктов как пластик, синтетические химикаты, ядерная энергия, пестициды лишь усиливали нагрузку на экосистему планеты. Кульминация наступила в конце 1970-х годов, после нефтяных кризисов 1973 и 1979 годов, когда правительства многих стран осознали насколько глубока зависимость мирового сообщества от невозобновляемых ресурсов. С данного момента мы можем говорить о вхождении вопросов энергетической и экологической безопасности в международную повестку дня: так в 1972 году в Стокгольме состоялась конференция ООН на которой была создана «Программа ООН по окружающей среде», которая впервые упоминала термин «устойчивое развитие», а мировые правительства отныне обязались вести координированную политику в вопросах экологии и защиты окружающей среды. В этом же году был опубликован доклад Римского Клуба под названием «Пределы роста», в котором утверждалось, что даже при наиболее благоприятных условиях к 2100 году человечество ждёт катастрофа из-за критического истощения природных ресурсов13. Таким образом была заложена основа, подтолкнувшая мировое сообщество к консолидации усилий по решению проблемы. Во многом, данная работа стала мощным толчком к развитию для многих правительств и общественных организаций, которые начали предлагать пути выхода из кризиса. Данный вопрос затронул всех акторов международных отношений, включая международные организации, которые приняли активное участие в разработке сценариев выхода из кризиса. Так в 1980 году Международный союз охраны природы опубликовал «Всемирную стратегию сохранения природы», которая освещала проблему сокращения лесов и разнообразия флоры и фауны, и которая также оперировала термином «устойчивое развитие». Наконец в 1987 году Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию опубликовала доклад «Наше общее будущее», в котором было определено понятие «устойчивого развития», а также были изложены основные принципы, которые позволяли государству развиваться без нанесения ущерба окружающей среде14. Таким образом, данный доклад положил начало концепции «устойчивого развития» в её современном понятии, определив его как «развитие общества, при котором улучшаются условия жизни человека, а воздействие на окружающую среду остаётся в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа функционирования человечества»15. Следовательно, при устойчивом развитии удовлетворение потребностей осуществляется без ущерба для будущих поколений. Притом, концепция не ограничивает экономическое развитие государства, а наоборот поощряет его, при условии ответственного отношения к окружающей среде. Необходимо отметить, что в настоящее время существуют различные толкования данного термина, которые были предложены различными организациями и институтами16, однако во всех случаях основу концепции составляют три столпа – три вектора развития: экономическое, экологическое и социальное. Экономическая составляющая направлена на повышение благосостояния людей и экономики страны, введение инноваций, улучшение структуры занятости и бизнес – культуры. Положения концепции подчеркивают, что для развития государству необходимо эффективно использовать ресурсы и грамотно использовать возможности для экспансии. Таким образом, экономическая основа и благополучие являются главной составляющей развития государства. Экологическая составляющая концепции, в свою очередь, не допускает истощения и «переиспользования» ресурсной базы для того, чтобы и будущие поколения могли ей воспользоваться. Следовательно, у компаний не получится максимизировать прибыль и минимизировать издержки, однако в долгосрочной перспективе такое поведение ведет к более грамотному и длительному использованию ресурсной базы. В эту же категорию попадают такие цели как сохранение биоразнообразия на нашей планете, контроль уровней выделения углекислых газов и замедление глобального потепления. Во многом, экологическая составляющая концепции является наиболее важной частью и именно она позволяет стране выстраивать долгосрочную экологическую и энергетическую политику. Третий компонент – социальное развитие, которое подразумевает сохранение социальных и культурных систем, а также культурного капитала и многообразия. Положения концепции ратуют за справедливое разделение благ, введение эффективных механизмов принятия решений, создание рабочих мест и повышения качества жизни людей, их удовлетворенности жизнью17. Таким образом, можно сделать вывод о том, что главная задача «устойчивого развития» заключается в поддержании некого баланса между экономическим развитием страны и её стремлением максимизировать прибыль и долгосрочными интересами, которые заключаются в сохранении ресурсной базы и постоянным повышением качества жизни, человеческого потенциала. Подводя итог, нужно отметить, что идея защиты природных ресурсов появилась ещё в XVII веке, однако вплоть до середины XX века эта проблема была на периферии и не получала должного внимания общественности. Даже в двадцатом столетии вопросы экологической и энергетической безопасности были уделом узкого круга ученых, активистов и политиков. Однако последствия нефтяных шоков 1970-х годов заставили мировое сообщество не только обратить внимание на проблему исчерпания ресурсной базы, «перерасхода» или загрязнения, но и искать пути решения данных проблем. Таким образом, концепция «устойчивого развития» была предложена, с одной стороны, как способ преодоления главной экологической угрозы современности, а с другой как своеобразная «дорожная карта», которую государство может использовать при формировании своей политики в различных сферах. Притом, данная концепция может быть применена как к отдельному государству, так и к миру в целом, что позволяет «синхронизировать» цели и задачи в развитии, отслеживать успехи. Иными словами, проводить более грамотную и релевантную политику. 1.2. Стратегия «Устойчивого развития» Канады: эволюция, инструменты, цели современное положение Вопросы экологической безопасности занимают далеко не последнее место в жизни Канадцев. Так, согласно опросу, проведенному в 2004 году, жители страны относят вопросы безопасности окружающей среды на 4 место по уровню важности18. Уже на рубеже XIX и XX веков в стране появилось организованное движение людей, которые, видя угрозу «истощения» лесных массивов, выступали за их защиту. К 1960 – м годам общественность была взволнована не только вопросом о эффективном и разумном использовании ресурсов, но и о том влиянии, которое человеческие действия оказывают на природу. Общественные движения в защиту экосистем земли набирали всё большую значимость: так в 1983 году была создана «Зеленая партия» Канады, а в 2011 году её лидер, Элизабет Мэй, была избрана в Палату Общин19. В 1987 году, Канадское правительство, взяло на себя обязательства «следования по пути «устойчивого развития» с созданием необходимых условий и институтов»20. А в 1997 году Канада принимала активное участие в создании, Киотского протокола – соглашения между 197 государствами, направленное на снижение уровня выброса углекислых газов. Взяв на себя обязательство снизить уровень выбросов на 6% по отношению к 1990 году и ратифицировав данный договор в 2004 году, страна, однако, в 2011 году вышла из данного соглашения, мотивировав это тем, что «протокол не работает, ни для страны, ни для мира»21. Таким образом, Канада избежала штрафов на 14 млрд. долларов, поскольку уровень выбросов не сократился, а наоборот увеличился на 100 мегатонн по сравнению с 1990 годом22. Однако, при изучении графика выбросов углекислого газа, необходимо обратить внимание на то, что данный показатель достиг своего пика в 2007 году – 716 мегатонн, после этого данный показатель медленно снижался, что, в свою очередь, являлось последствием качественных изменений, проведенных в политике Канады. Формально концепция «устойчивого развития» в Канаде берет начало в 1995 году, когда указом главного ревизора Канады был принят указ, который обязывал федеральные департаменты создавать свои стратегии «устойчивого развития»23. И в том же году был создан отдел «Комиссара по окружающей среде и «устойчивому развитию», который обязан проводить мониторинг того, насколько хорошо департаменты справляются с поставленными задачами24. Таким образом, изначально Правительство Канады сделало ставку не на единую стратегию, которая была бы «спущена сверху», но разумно решила предоставить данные полномочия самим департаментам, которые лучше осведомлены о текущей ситуации и проблемах. Однако, по нашему мнению, данный подход не оправдал себя поскольку не было единых целей и задач, а также единого мерила, что представляло трудности для контроля за исполнением задач и общего мониторинга ситуации. Провал данного подхода стал очевиден, и к 2007 году Парламентом страны было принято решение об изменении подхода к стратегии «устойчивого развития». Так, в 2008 году был принят «Федеральный Акт об «Устойчивом развитии» (Federal Sustainable Development Act/ FSDA), целью которого было создание единой концепции «устойчивого развития» для страны25. Стратегия Канады опирается на три составляющие «устойчивого развития», однако делает больший упор на экологическую часть.26 С целью большего вовлечения граждан стратегия предполагает, что перед принятием финального варианта следует 120 – дневная публичная консультация, которая предполагает участие Парламента, Сената, Комиссара по окружающей среде и «устойчивому развитию», а также представителей бизнеса и прочих заинтересованных лиц. Министр окружающей среды несёт непосредственную ответственность за создание стратегии «устойчивого развития» Канады, которая должна обновляться каждые три года для того чтобы адекватно реагировать на происходящие изменения, контролировать достижение целей и производить общую оценку происходящего. Более того, исполнение концепции базируется на трёх основных элементах: комплексном подходе, который вовлекает все ветви правительства для достижения результата, эффективной системой мониторинга и оценки происходящего и формирование четкой связи между действиями и возможными будущими последствиями, как экономическими, так и экологическими. Данный документ предполагает, что стратегии 29 департаментов должны «синхронизироваться» как друг с другом, так и с общей стратегией правительства. Такой подход позволяет с одной стороны формулировать общие цели и задачи, а с другой благоприятствует кооперации департаментов и правительства. С юридической точки зрения обязанности по формулированию стратегии и её внедрению разделены между Министром по окружающей среде, департаментом «устойчивого развития», Комиссаром по окружающей среде и «устойчивому развитию». Также учитываются стратегии «устойчивого развития» провинций – например провинции Манитоба и Квебек имеют собственные стратегии, которые «синхронизируются» с большой концепцией страны27. Такое разделение полномочий позволяет получать более полное представления о текущих испытаниях и благоприятствует кооперации между различными ветвями власти, экологическими организациями и гражданами страны. Стратегия Канады затрагивает четыре большие экологические темы, которые расцениваются как основные: вопросы изменения климата и сохранения качества и чистоты воздуха; сохранение качества пресной воды и её доступность; защита природных ресурсов и сохранения биоразнообразия страны28. Данные вопросы уже поднимались в том или ином виде, однако именно благодаря единому документу появилась возможность комплексно оценить экологические задачи, которые стоят перед Канадой. В соответствии с представленными темами, в стратегии выделяется основные цели, задачи и стратегии внедрения изменений. Так, основные цели базируются на долгосрочном представлении о будущем страны, сфокусированы на важнейших экологических трудностях и проблемах, а также отражают основные приоритеты государства в данной области. Изначально были выделены 8 основных целей стратегии:
Задачи, в свою очередь, базируются на среднесрочной перспективе и должны соблюдать «SMART требования». То есть быть четко обозначенными, измеримыми, достижимыми, относящимися к проблеме и четко привязаны ко сроку исполнения для контроля. Наконец стратегии внедрения изменений базируются на краткосрочной перспективе и направлены на проблемы, которые необходимо решить в ближайшем будущем. Для оценки качества исполнения данной стратегии, каждые три года Министр по окружающей среде обязан представлять Парламенту и Правительству отчет о прогрессе и сделанной работе, который анализируется и на его основе формируется измененная концепция «устойчивого развития» для страны. По сравнению с другими странами, Канада, во многом была лидером в становлении концепции «устойчивого развития», но в то же время ряд важных положений и норм долгое время не были имплементированы в стратегию29. Так, в 1995 Канада была одной из первых стран которая юридически закрепила данную концепцию в политике страны, обязав федеральные департамента сформировать свои собственные стратегии. Более того, выбранный секторальный подход является уникальным и не был применен в других странах, где, либо использовались общие стратегии (Великобритания, Филиппины), либо же происходила интеграция данной стратегии в существующий процесс планирования (Мексика, Индия)30. Однако, уже к 2005 году данный принцип показал свою несостоятельность, так как отсутствовали общие цели и ориентиры, кооперация между департаментами была затруднена, а из-за особенностей системы государственного управления, в первую очередь – значительное разделение полномочий федерального правительства и правительства провинций, формирования общего видения было затруднено. Для сравнения, в Европейском Союзе уже в 2001 году была одобрена единая «Стратегия «устойчивого развития» Европы», которая в 2006 году была обновлена после расширения Еврозоны31. В настоящее время Канада использует общую концепцию «устойчивого развития» для всей страны, которая хоть и схожа в своих положениях с концепцией ЕС, однако имеет ряд отличий. Так, стратегия Канады делает акцент на экологическую составляющую концепции, поскольку по мнению авторов, именно экология является наиболее значимой сферой для страны. Более того, в первых стратегиях Канады не упоминается развитие демократии или же борьба с мировой бедностью, которым отведено значимое место в стратегии ЕС32. Наконец, по состоянию на апрель 2016 года доступна консультационная версия стратегии «устойчивого развития» Канады, в которой был сделан ряд изменений33. В том числе произведено новое деление целей и задач, изменены ответственные министерства и сделан больший уклон в сторону всеобъемлющего развития экологической и социальной сферы страны34. В третьей главе данной работы представлен анализ эффективности политики «устойчивого развития» за период с 2013 по 2015 года. По результатам нашего исследования, мы можем заявить о том, что в настоящее время стратегия «устойчивого развития» Канады является одной из наиболее развитых во всём мире. Она покрывает множество экологических проблем, адресуя соответствующие вопросы ответственным министерствам. Используются консультации не только с Правительством и ответственными департаментами, но и различными организациями и гражданами страны. В настоящее время задачей для Оттавы, по нашему мнению, является вовлечение большего числа предприятий, организаций и людей к данной стратегии с целью повышения грамотности и осведомленности людей, а также с целью достижения большего уровня кооперации. Подводя итоги, мы можем говорить о некой «двойственности» в подходах правительства страны к экологической политике. На волне 1980-х, когда вопросы «устойчивого развития» вышли на первый план, Канадой был принят ряд мер, направленных на защиту окружающей среды, улучшение сотрудничества между различными ведомствами по вопросам экологической безопасности, повышение контроля над производителями. Однако, процесс внедрения был затруднен из – за структуры энергопотребления и привычек Канадцев, так и из-за недочетов в законодательстве, особенностей системы государственного управления и непостоянстве политики «устойчивого развития». В настоящее время Канада обладает одной из наиболее развитых стратегий, которая охватывает различные области экологической, энергетической и социальной политики. 1.3. Общая характеристика энергетической политики Канады, особенности правового регулирования энергетического сектора Канада, с точки зрения энергообеспечения, является благополучной страной. Страной, которая обладает огромным диверсифицированным и сбалансированным энергетическим потенциалом, развитой инфраструктурой. Страной, которая может позволить себе экспортировать почти треть производимой энергии, получая от этого значительные экономические выгоды. Канада также является одним из крупнейших производителей и экспортеров энергии из числа стран-участников Международного Энергетического Агентства, и за ней уже давно закрепилась репутация государства, которое имеет огромные ресурсы, и несмотря на трудные климатические условия, постоянно улучшает способы добычи и разведки ископаемых. А наличие обширных ресурсов дает стране потенциал к увеличению объемов производимой энергии. На данный момент Канада занимает 5 место по производству энергии в мире, 3 место по объему запасов нефти, 4 место по запасам урана35. Канада также является крупнейшим поставщиком энергоресурсов для США. Таким образом страна является видным игроком на энергетическом рынке. Экономика Канады является одной из крупнейших экономик стран-участниц ОЭСР. По данным МВФ по масштабам экономика Канады находится на 9 месте в мире36. С 2004 по 2007 год ВВП Канады вырос на 21% и даже экономический кризис 2008 года не оказал долгосрочного негативного влияния на экономический рост Канады. Хотя он и обнажил некоторые фундаментальные проблемы энергетического сектора США. В настоящее время 6,8% ВВП принадлежит энергетическим индустриям37, в которых напрямую занято свыше 360 000 человек или 2% всей рабочей силы Канады38. Канадцы, по сравнению с другими жителями стран-участниц МЭА, тратят большое количество энергии39, при относительно малом населении – 35 млн. человек. Столь высокие траты объясняются наличием большого числа энергозависимых производств, холодным и суровым климатом, большими дистанциями и удаленностью ресурсов, а также высоким уровнем жизни. На 2013 год структура энергопроизводства в Канаде выглядит следующим образом: нефть и нефтепродукты – 41%, природный газ – 34%, уголь – 8%, гидроэлектроэнергия – 8%, возобновляемые источники энергии – 4%, ядерная энергия – 5%40. Данная статистика показывает главенство нефтегазового сектора в энергетике Канады. В Канаде потребление энергии распределено следующим образом: 38% всей потребляемой энергии идет в индустриальную сферу, 30% в сферу транспорта, 17% на жилые потребности, 13% в коммерческую сферу и лишь 3% в сельское хозяйство. По типу энергии: 42% нефтяные продукты, 27% природный газ, 21% электричество, 6% биомасса, 4% другие источники энергии41. Для страны энергетический сектор является значимой статьей в бюджете. Федеральное правительство, а также правительства провинций и территорий получают прямые доходы от энергетических индустрий путем подоходных налогов, которые взимаются с корпораций, работающих в Канаде; косвенных налогов: налогов с продаж и налогов на заработную плату; роялти Королевскому двору, как владельцу ресурсов (10-25%). Наибольшая доля государственных доходов приходится на нефтегазовую индустрию – 23.3 млрд. долларов за период 2008-2012 год. За период 2001-2012 года также произошли два значимых изменения: снизилось число компаний, которые контролировались из-за рубежа (с 50% до 38%), а также значительно увеличился объём прямых иностранных инвестиций в страну (с 60 млрд. долларов в 2003 до 184 млрд. долларов в 2013 году). Соответственно увеличился и объем Канадских прямых инвестиций в зарубежные страны – с 5.5 млрд. долларов ежегодно в 1999 году до 27.5 млрд. долларов в 2013. В структуре прямых инвестиций в Канаду преобладают Китай, США и Франция, которые заинтересованы как в разработке нефтяных песков и соответствующих технологиях, так и стандартных методах добычи нефти и газа42. Получение прибыли от экспорта также является важной статьей в бюджете – так за 2013 год было экспортировано энергоносителей на сумму 128 млрд. долларов. При этом 92% (118 млрд. долларов) было экспортировано в США. Импорт энергоносителей значительно меньше – 55 млрд. долларов, притом 48% было импортировано из США43. Таким образом, заметно насколько глубока связь энергетических рынков Канады и её главного торгового партнера – США. Для анализа энергетической политики Канады необходимо понимать, какую роль играют провинции и территории, а также каково их влияние на формирование политики. Полномочия провинций проистекают из Конституционного акта 1867 года, согласно которому они являются владельцами земель и ресурсов, за исключением тех, что расположены в землях аборигенов и некоторых федеральных землях44. Правительства провинций является непосредственными «управленцами» большинства ресурсов Канады и, соответственно, ответственны за проведение политики, а также регулируют нормативные правила и налоговые механизмы. Территории же подобной юрисдикции не имеют – они не владеют земельными ресурсами, но имеют определенную управленческую функцию. А федеральное правительство занимается вопросами общей стратегии освоения и разведки ресурсов, а также регулирует использование пограничных залежей (нефтяные ресурсы, расположенные на крайнем севере, и находящиеся в собственности федерального правительства). Процесс координации между федеральными и провинциальными правительствами происходит при помощи формальных высокопоставленных советов, а также неформальных советов и консультаций. Заметна необходимость кооперации правительств провинций и территорий с федеральным правительством для достижения долгосрочных целей и устойчивого развития. Однако взаимодействие усложняется запутанным процессом регуляции добычи ресурсов, а также особенностями юридической системы Канады45. Для упрощения вопросов кооперации и решения споров был создан Главный Офис Управления Портфелем Проектов (Major Projects Management Office). Согласно официальному сайту правительства Канады46, проводя энергетическую политику руководство страны пользуется определенными принципами, соглашениями и договоренностями. Среди них: ориентированность на рынок, уважение прав и роли провинций, возможность интервенции в деятельность рынка. Таким образом, Канадские провинции непосредственно управляют своими ресурсами, а рыночная система определяет спрос и предложение, оставляя тем не менее возможность для интервенции или регуляции со стороны правительства в необходимых случаях47. Энергетическая политика основывается на ряде соглашений и договоренностей: Западное соглашение между правительствами Канады, провинций Альберта, Британской Колумбии и Саскачеван по вопросам ценообразования на нефтегазовые продукты, а также вопросы налогообложения; Атлантический Аккорд – соглашение между Ньюфандлендом, Лабрадором и Новой Шотландией о создании «Совета по морской нефтедобыче в провинциях Ньюфаундлэнд и Лабрадор»; Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) – соглашение между США, Канадой и Мексикой, подписанное в 1992 году, является краеугольным камнем энергетической политики США в аспектах торговли. Данный документ «объединяет» рынки Северной Америки, одновременно подчеркивая важность конкурентоспособности и привлечения инвестиций для Канады48. Также в течение времени различные решения федерального масштаба определяли энергетическую политику страны. Основную роль в федеральном управлении играют Министерство природных ресурсов, отвечающий за вопросы ресурсного значения, и Национальный совет по энергетике, выполняющий регулирующую функцию. Сфера полномочий федеральной власти в области нефти и газа базируется на двух законодательных актах 1985 года с соответствующими исправлениями и дополнениями. Первый – Закон о нефтегазовой деятельности49, который определяет порядок разведывательных и буровых работ, а также добычи, переработки и транспортировки нефти и газа. Второй – Закон об углеводородных ресурсах, который регулирует вопросы собственности на природные ресурсы и порядок выдачи лицензий на их освоение Каждая из провинций имеет собственное нефтегазовое законодательство. В случае возникновения конфликтных ситуаций споры решаются методом арбитража, который осуществляет Национальный совет по энергетике, подотчетный парламенту. К числу организаций, наиболее активно участвующих в оформлении и контроле энергетической политики можно отметить следующие: Национальная служба энергетики, которая следит за экспортом энергии, безопасности окружающей среды, а также созданием необходимой инфраструктуры; Комиссия по ядерной безопасности, отвечающая за регулировку всех аспектов ядерной индустрии в Канаде; Организация по атомной энергии в Канаде, созданная для развития ядерных технологий; а также многочисленные программы развития энергосберегающих технологий, энергетической эффективности и перехода на «зеленые» источники энергии50. Таким образом, по результатам данного параграфа, мы пришли к выводу, что Канада – высокоразвитое индустриальное государство с развитым экономическим сектором и большим запасом природных ресурсов. Страна является видным игроком на международном рынке энергоносителей и ведущим торговым партнером США. По нашему мнению, в настоящее время перед страной стоит вопрос дальнейшего устойчивого развития экономики, сохранения и расширения энергетической мощи и потенциала, расширение рынков сбыта, увеличение использования ВИЭ и сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу. Согласно нашему исследованию, Канада находится в хорошем положении, чтобы представить миру разнообразные энергоресурсы и поддержать всплеск спроса на энергоносители со стороны Азиатских стран. В дополнение к данному параграфу в Приложении №2 представлен SWOT – анализ энергетической политики Канады с учётом экологических потребностей страны. 1.4. Современное состояние энергетического сектора Канады: последствия кризисов 2008 и 2014 годов Несмотря на значительные экономические успехи, перед Канадой за последние годы все острее встает вопрос энергетической безопасности51. Так, например, кризис 2008 года показал сильную зависимость канадского доллара от стоимости барреля нефти, а также негативные последствия от ориентации на одного ведущего торгового партнера – США. В данный момент в стране идут дебаты по поводу реорганизации и обновления энергетического хозяйства для решения потенциальных проблем. Среди обсуждаемых вопросов: стабильность экспорта углеводородного сырья и электроэнергии, поступления от которых являются значимыми статьями в бюджете страны, вопросы кооперации федеральных правительств и правительств провинций (разделение полномочий, вопросы о налогах и сборах), обнаружение и разработка новых запасов, совершенствование материально-технической базы, обширное изучение северных территорий – создание транспортных сетей, рационализации и диверсификации внешнеторговых партнеров, а также борьба с загрязнением окружающей среды и широкое использование возобновляемых источников энергии52. Таким образом, правительство Канады ищет способы дальнейшего развития и устойчивого роста энергетических отраслей, в том числе ядерной энергетики и ВИЭ, одновременно с этим обеспечивая конкурентоспособность Канадских энергетических ресурсов на мировых рынках. Как показало падение цен на нефть в конце 2014 года, урок от аналогичного падения цен в 2008 был хорошо усвоен Оттавой. Так, была произведена диверсификация энергетических рынков, обеспечив стране определенную подушку безопасности. Во время падения цен на нефть курс Канадского доллара упал, но падение было не столь велико как в 2008 году53. Следовательно, дальнейшая диверсификация портфолио ресурсов и рынков сбыта и создание необходимой инфраструктуры для обеспечения устойчивого развития также является важным направлением для правительства. С 2009 года Правительство Канады реализовало меры, направленные на повышение эффективности использования энергоресурсов, введение в использование энергосберегающих технологий, и технологий, направленных на уменьшение выделения углекислого газа в атмосферу. Благодаря введение подобных технологий на предприятиях, в первую очередь металлургических и целлюлозно – бумажных, уровень интенсивности потребления энергии снизился на 20% за прошедшее десятилетие54. Правительством Канады также были установлены нормативы на выбросы вредных веществ при строительстве зданий, или же при пользовании автомобилями. Наконец, в 2014 году был введен запрет на дальнейшую эксплуатацию электростанций, работающих на угле. Следовательно, владелец обязан либо закрыть объект по окончанию срока лицензии, либо установить специальные технологии по улавливанию и хранения углерода, либо же перейти на более экологичные источники энергии55. Во многом технология по улавливанию и хранения углерода является одним из главных эко - проектов для страны, поскольку она позволит значительно снизить уровень выбросов углекислого газа в атмосферу. В октябре 2014 года была запущена первая электростанция с подобной технологией, а в ноябре 2015 года в провинции Альберта подобная технология была запущена на месте добычи нефти из битуминозных песков. Активное внедрение данной технологии возможно только при активном сотрудничестве федерального правительства с правительствами провинций и предприятиями. Другим важным направлением в последние года стала борьба с техногенными катастрофами, в первую очередь с перевозкой нефти по железнодорожным путям. Причиной данной обеспокоенности стал взрыв поезда, перевозящего нефть, в городе в Квебеке, в котором погибло 47 человек в 2013 году. После этого были введены строгие правила по перевозке нефти и обеспечению безопасности, в первую очередь – Акт о безопасности железнодорожного движения (Railway safety Act)56, который, по нашему мнению, является актуальной, хоть и запоздалой мерой. В настоящее время во всех провинциях реализуются различные программы, направленные на эффективное использование энергии для частных, коммерческих, государственных и промышленных потребителей. Правительство стимулирует людей к энергосбережению с помощью федеральных программ Home Renovation Tax Credit (HRTC) и ecoENERGY Retrofit Grants57. Данные предложения направлены на улучшение жилищных условий, что ведет к снижению энергопотребления и уменьшению негативного воздействия на окружающую среду. Провинции Канады даже взяли обязательство по повышению на 20% к 2020 году эффективности использования энергоресурсов. Результат будет достигнут путем контроля и регуляции энергопотребляющих продуктов, введение новых технологий, а также использованию поощрений и выдаче субсидий «зеленым» компаниям58. Наконец ещё одним важным направлением является забота о окружающей среде, уменьшении вредных выбросов в атмосферу, а также сокращение количества воды, необходимой для извлечения битуминозной нефти. В 1997 году Канада подписала Киотский протокол, однако не справившись с его условиями отказалась от обязательств в 2011 году. В качестве альтернативного подхода к защите окружающей среды в 2007 году был издан документ «Поворачивая за угол» (Turning the Corner), в котором были указаны основные цели Канады в вопросах экологически безопасного производства, противодействию изменения климата и уменьшению выбросов парниковых газов59. В 2009 году был создан «Clean Energy Dialogue between Canada and the United States» – консультативный орган, направленный на решение экологических проблем и взаимодействие двух стран в данной сфере. Более того, 30 января 2010 года Канада присоединилась к Копенгагенскому соглашению (Copenhagen Accord), согласно которому уровень вредных выбросов в атмосферу будет снижен на 17% по сравнению с уровнем 2005 года60. Подводя итоги, необходимо отметить, что несмотря, на указанные положительные изменения в энергетической политике Канады, стране необходимо преодолеть ряд испытаний, для дальнейшего развития своего энергетического сектора в соответствии с положениями концепции «устойчивого развития», а также для укрепления своих позиций в качестве надёжного поставщика энергии и ответственного пользователя. Таким образом мы выделили четыре основных направления развития: Во – первых, несмотря на достигнутые успехи в повышении эффективности использования энергии, Канада остается одной из стран – участниц МЭА с наивысшим уровнем потребления энергии. Значительно количество энергии требуется для добычи полезных ископаемых и перевоза их к местам переработки, обогрева жилья и транспортной системы. Таким образом, перед страной стоит задача дальнейшего введения новых технологий и способов экономии энергии. Во – вторых, в 2013 году практически четверть выбросов углекислого газа приходилось на нефтегазовый сектор, в котором по сравнению с 2005 годом уровень выбросов увеличился на 14% и на 67% по сравнению с 1990 годом61. Уровень выбросов углекислого газа во время добычи нефти из битуминозных песков является значимым фактором при планировании энергетической и экологической политики. Если Оттава действительно стремится к 2020 году сократить уровень выбросов на 17% по сравнению с 2005 годом, что маловероятно, учитывая энергетический профиль страны, то правительство должно принять значительные действия, направленные на сокращение уровня выбросов. В - третьих, Канаде необходимо приспособиться к текущей ситуации низких цен на нефть и газ, что частично было результатом шельфовой добычи нефти и газа в Северной Америке. Данное обстоятельство привело к росту самодостаточности энергетического рынка США: так за период с 2007 года по 2014 уровень экспорта природного газа из Канады в США снизился на 30%62. Общее падение цен на нефть привело к резкому падению рентабельности нефтедобывающих предприятий, увеличению срока возврата инвестиций, а также к временной заморозке или закрытию ряда проектов. Наконец, инфраструктура страны, которая обслуживает потребности энергетического сектора, нуждается в обновлении и расширении. Так, сложностью для расширения зон экспорта является недостаточная транспортная доступность и протяженность железнодорожных путей. Более того, общее падение цен на энергоносители привело к тому, что ряд проектов по строительству трубопроводов, АЭС и прочих объектов был отменен, а реконструкция была перенесена на более поздний срок. Таким образом, если Оттаве удастся преодолеть представленные выше задачи, то в XXI веке Канада не только будет играть значимую роль как страна – производитель и экспортёр энергии, но и как страна, которая проводит свою энергетическую политику в рамках стратегии «устойчивого развития» таким образом, чтобы нужды настоящего поколения удовлетворялись не в ущерб нуждам будущих поколений. |