Семья и дети являются основной базовой ценностью нашего общества
 Скачать 77.81 Kb.
|
|
2.1.Правовые и организационные аспекты института обеспечения жильем детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий. Обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это закрепляется в Конституции Российской Федерации(статья 7)в качестве основ конституционного строя государства. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства,инвалидов и пожилых граждан,развивается система социальных служб,устанавливаются государственные пенсии,пособия и иные гарантии социальной защиты. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина-обязанность государства(статья 2 Конституции). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (статья17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют значение, содержаниеи употребление законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции) Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (статья17 Контитуции) К одним из основных прав является право на жилище, которое гарантировано каждому человеку статьей 40 Конституции Российскрой Федерации. Никто не может поизвольно быть лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, а так же создают условия для осуществления права на жилище. Нуждающимся в жилье они предоставляют даром или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Право на жилище гарантирует так же Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассаблеей ООН 10 декабря 1948 г., Право на жилище, определяющее достойный уровень жизни каждого человека, гарантирует Международный пакт б экономических,социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966г. (статья 11). В Российской Федерации среди мер социальной поддержки детей предусмотрено обеспечение жилищем детей-сирот и детей. Оставшихся без попечения родителей, как категории граждан, для которой статье 40 Конституции Российской Федерации введена обязанность государства по решению жилищной проблемы. Это связано с тем, собственно, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, согласно статье 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» признаются оказавшимися в сложной жизненной ситуации и, следовательно, поэтому нуждающимися в особой поддержке со стороны общества и государства. В свою очередь, регулирование вопросов обеспечения данной категории граждан жильем на территории Российской Федерации осуществляется с помощью норм федерального законодательства, законодательства субьектов Российской Федерации, а вопросами передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления либо дополнительных гарантий – нормами актов органов местного самоуправления. Реализация функций по обеспечению и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе и в области жилья, распределяеся между органами власти субьектов Российской Федерации, а в вопросе передачи государственных полномочий муниципальным органам или же реализации муниципальными органами дополнительных гарантий- муниципальными органами. Это основано на положениях Конституции (п. п. "ж", "к" статьи 72), согласно которым вопросы защиты семьи и детства, социальной защиты, охватывая социальное обеспечение; жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации вопросы обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее дети-сироты и лица из их числа), закреплены в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актах, актах органов местного самоуправления. На уровне актов федерального законодательства право детей-сирот и лиц из их числа на бесплатное получение жилого помещения в пользование, закреплено: - Жилищным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (далее - Жилищный кодекс), - Семейным кодексом Российской Федерации от 29.12.2005 N 223-ФЗ (далее - Семейный кодекс), - Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции Федерального закона от 29.02.2012 N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей") (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ). Таким образом,для детей сирот и лиц из их числа установлена федеральная гарантия обеспечением жильем. У детей-сирот и детей,оставшихся без попечения родителей, так же как и у любого человека есть право в сфере образования, по вопросам медицинского обслуживания, в сфере труда, право на бесплатную юридическую помощь, согласно Федеральному закону от 21.11.2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»10, а так же Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2013 года,статьей 8 Федерального закона от 21.12..1996 №159-ФЗ11 установлено что жилые помещения предоставляются указанным лицам по заявлению в письменной форме лиц, достигших возраста 18 лет, по окончании срока пребывания в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,по завершении обучения в образовательных организациях профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях. В п. 9 указано, что «право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями». При этом, в силу ч.2 ст.4 Федерального закона от 29.021.2012 № 15-ФЗ названные положения распространяется на ранее возникшие правоотношения в случае, если дети указанных категорий не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу Следовательно, до достижения возраста 23 лет лица из указанной категории в целях реализации своего права на обеспечение вне очереди жилым помещением должны были встать на учет нуждающихся в получении жилых помещений. По достижении возраста 23 лет указанные граждане уже не могут рассматриваться в качестве лиц, имеющих право предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ меры социальной поддержки, так как они утрачивают одно из установленных законодателем условий получения такой социальной поддержки. Вместе с тем, отсутствие указанных лиц на учете нуждающихся в жилых помещениях без учета конкретных причин, приведших к этому, само по себе может быть рассмотрено в качестве онования для отказа в удовлетворении требования таких лиц о предоставлении им вне очереди жилого помещения, поэтому суд обязательно выясняет причину несвоевременной постановки на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. В случае признания таких причин уважительными суд удовлетворяет требование исца об обеспечении его вне очереди жилым помещением по договору социального найма. Уважительными причинами невоевременной постановки на учёт судом могут быть признаны, в частности: -состояние здоровья, которое объективно не позволяло встать на учет; -установление обстоятельств того,что лицо до достижения возраста 23 лет предпринимало попытки встать на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, но не было поставлено на учет из-за отсутствия всех необходимых документов и т.д. -был получен незаконный отказ органа местного самоуправления в постановке на учёт;незаконное снятии с учета( в том числе в связи с отсутствием доказательств постановки на учет до 23 лет); -ненадлежащее выполнение обязанностей опекунами, попечителями, органами опеки и попечительства, образовательными и иными учреждениями; Данные выводы изложены в Обзоре практики рассмотрения судами дел,связанных с обеспечением детей-сирот им детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями», утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 ноября 2013 года. Таким образом, лица из числа детей-сирот, по не уважительным причинам не вставшие на учет нуждающихся в жилье в возрасте до 23 лет до 01.01.13 г., по прежнему нуждающиеся в получении жилых помещений, не вправе претендовать на его предоставление, несмотря на ч.9 ст.8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ. Такие граждане могут обратиться за получением жилья в органы местного самоуправления в общем порядке обеспечения жильём на праве социального найма, предусмотренном п. 2 ст. 49 Жилищного кодекса, в случае, если являются малоимущими. Вместе с тем лица данной категории, вставшие на учет до достижения возраста 23 лет и до настоящего времени являющиеся нуждающимися в жилье, несмотря на возраст, вправе рассчитывать на получение жилого помещения специализированного жилого фонда. Лица указанной категории граждан, которые до настоящего времени не обеспечены жильём или по уважительным причинам своевременно не были поставлены на учёт нуждающихся могут обратиться в прокуратуру района по месту жительства за защитой своих жилищных прав. Наибольшее количество вопросов возникает при реальзации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Жилы помещения детям сиротам с 2013 года предоставляют из специализированного фонда для детей сирот по договору найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет, после чего эти жилые помещения передаются нанимателям уже на условиях бессрочного договора социального найма. Важно отметить, что эта гаратия в какой-то степени носит социальный характер, так как защищает законные права детей-сирот в период их социальной адаптации во взрослой жизни. Таким образом мы видим что в Российской Федерации политика направлена на обеспечение государственной поддержки для лиц оказавшимся в трудной жизненной ситуации, а в Конституции Российской Федерации закреплены обязанности государства по решениям проблем связанных с жилищем, вопросами защиты семьи и детства,социальной защиты. Кроме того вопросы обеспечения детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей закреплены в федеральных законах, подзаконных нормативных актах, законах субьектов Российской Федерации, а так же в актах органов местного самоуправления. Право на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предусмотрены лицам достигшим возраста 18 лет и сохраняется до 23 лет, По достижении возраста 23 лет указанные граждане уже не могут рассматриваться в качестве лиц имеющих данное право, так как они утрачивают одно из установленных законодателем условий для получения такой социальной поддержки, однако если у лица установлены уважительные причины несвоевременной постановки на учет,суд может удовлетворить иск. 2.2. Права, обязанности и межведомственное взаимодействие органов и государственной власти и местного самоуправления в организации обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно нововведениям на государственные органы субъектов Российской Федерации возлагается активная роль в решении жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа. Субьекты Российской Федерации должны: -осуществлять управление и контроль за сохранность и использование жилых помещений жилищного фонда для детей-сирот и детей их их числа. - своевременно выдавать жилые помещения из обозначенного жилищного фонда детям-сиротам и лицам из их числа, чтобы указанным лицам обеспечивался достойный уровень жизни и надлежащая социальная среда сразу же при вступлении детей во взрослую жизнь и прекращении попечительства со стороны государства (специализированные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) или же назначенных лиц (попечители, приемные родители), а в определенных случаях ранее возраста совершеннолетия детей, - сформировать полноценный и достаточный жилищный фонд для решения жилищной проблемы детей-сирот и лиц из их числа и установить порядок формирования такого фонда; Выполнение указанных функций осуществляется субъектами Российской Федерации за счет собственных средств при финансовой помощи Российской Федерации, реализуемой в форме субсидий из федерального бюджета. С 1 января 2013 г. жилые помещения должны предоставляться детям-сиротам и лицам из их числа не из фонда социального использования, а по договорам социального найма во внеочередном порядке по договору социального найма, как это предусмотрено пунктом 2 части 2 ст. 57 Жилищного кодекса (в редакции, действующей до 01.01.2013), а из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по договору специализированного найма по достижении ребенком определенного возраста или наступлении установленных обстоятельств. После окончания срока договора специализированного найма с нанимателем указанной категории граждан заключается договор социального найма в отношении этого же жилого помещения. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Конкретные требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Жилищным кодексом, другими федеральными законами. Такие требования установлены в настоящий момент Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" Необходимо учитывать, что общие требования к благоустроенности жилого помещения определены в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации № 47. Эти требования носят обязательный характер и не могут быть снижены субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.12 Не допускается замена данной формы иными формами (способами) решения жилищной проблемы указанной категории граждан, например, предоставлением субсидии на приобретение или строительство жилого помещения, предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование или по договору социального найма. Для детей-сирот и лиц из их числа должна быть реализована установленная Федеральным законом № 159-ФЗ форма предоставления жилого помещения из специализированного жилищного фонда по договору специализированного найма. Однако субъекты Российской Федерации за счет собственного финансирования могут установить, помимо предусмотренной федеральной гарантии решения жилищной проблемы указанной категории лиц, дополнительные гарантии, например, предоставление жилых помещений по нормам большим по площади, чем установлено для предоставления из указанного жилищного фонда; льгот (субсидий) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; проведение ремонта жилого помещения и т.п. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации можно устанавливать дополнительные гарантии жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа , например – предоставление новых жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа (вновь построенные жилые помещения в населенных пунктах с развитой инфраструктурой); - предоставление гражданам льготной категории права выбора вариантов (не менее трех) предоставленных жилых помещений специализированным жилищным фондом для детей-сирот и лиц из их числа на территории субъекта Российской Федерации; - предоставление жилых помещений по норме предоставления на гражданина, относящегося к льготной категории, а также его несовершеннолетних членов семьи - оснащение предоставляемых по договору найма жилых помещений из специализированного жилищного фонда для детей-сирот, лиц из их числа, предметами мебели, санитарно-технического оборудования, иными предметами бытового использования первой необходимости для удовлетворения личных, семейных, бытовых нужд, связанных с проживанием в жилом помещении; - обеспечение проведения текущего (капитального) ремонта, реконструкции, перепланировки (переустройства) в ранее занимаемых детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из их числа, жилых помещениях с целью обеспечения возвращения указанных лиц в жилые помещения и возможности использования их по назначению Федеральным законом №159-ФЗ13 предусмотрена региональная модель реализации федеральной гарантии обеспечения жильем детей сирот и лиц из их числа, которая включает следующие положения: -формирование специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа- предусматривается в государственной собственности субиекта Российской Федерации. -управление государственным специализированным жилищным фондом для детей сирот и лиц из их числа- отнесено к компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по управлению государственным жилищным фондом; -принятие решений о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд для детей сирот и детей отставшихся без попечения родителей, и исключении жилых помещений из указанного фонда субьекта Российской Федерации – отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,управляющего государственным жилищным фондом; - признание невозможным проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц; - осуществление контроля за использованием и распоряжением (т.е. сохранность) занимаемого детьми-сиротами и лицами из их числа на праве найма (пользования в качестве членов семьи нанимателя) или собственности жилого помещения - отнесено к обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - формирование списка детей-сирот и лиц из их числа, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; - принятие решения о заключении и заключение с детьми-сиротами и лицами из их числа договора специализированного найма жилого помещения - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом; - принятие решения об однократном заключении договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам указанной категории содействия в преодолении трудной жизненной ситуации - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом; - принятие решения о заключении и заключение с лицами указанной категории по окончании договора специализированного найма договора социального найма в отношении того же жилого помещения - отнесено к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом. Таким образом, к компетенции нескольких органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесены все вопросы обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями: 1) органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему функции управления государственным жилищным фондом; 2) иным органам (органу) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые решают вопросы признания невозможности проживания ребенка в ранее занимаемом жилом помещении, осуществляют контроль за использованием и распоряжением ранее занимаемым ребенком жилым помещением, выявляют и оценивают обстоятельства трудной жизненной ситуации лица, требующих содействия и заключения договора специализированного найма жилого помещения на новый срок, формируют список детей-сирот и лиц из их числа. Так, внутри государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем из государственного жилищного фонда специализированного использования можно выделить следующие властно-распорядительные функции: - приобретение жилья в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа; - включение жилых помещений в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа, и исключение жилых помещений из такого жилищного фонда; - управление специализированным фондом для детей-сирот и лиц из их числа; - формирование списка детей-сирот и лиц из их числа для предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда; - выявление обстоятельств невозможности проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях в качестве собственников(сособственников), нанимателей, членов семьи нанимателей по договору социального найма; - осуществление контроля за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и лица из их числа обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений; - предоставление жилого помещение из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа и заключение договоров специализированного найма, в т.ч. заключение договора на новый срок; - осуществление постинтернатного контроля за проживанием детей-сирот и лиц из их числа с целью определения необходимости однократного заключения договора специализированного найма на новый срок; - заключение договора социального найма в отношении жилого помещения, предоставленного из специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа по окончании срока договора специализированного найма. Целесообразно к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление государственным жилищным фондом, отнести следующие вопросы (функции): - формирование специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации для детей-сирот и лиц из их числа, в т.ч. включение жилых помещений в специализированный жилищный фонд и исключение жилых помещений из него; - принятие решения о заключении договора специализированного найма жилого помещения и заключение такого договора; - принятие решение об однократном заключении договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок и заключение такого договора; - принятие решения об исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда и заключении договора социального найма, заключение такого договора; - формирование (закупка, заказ строительства) государственного (субъекта Российской Федерации) фонда специализированного жилья для детей-сирот и лиц из их числа; - управление государственным (субъекта Российской Федерации) специализированным жилищным фондом для детей-сирот и лиц из их числа. По сфере деятельности в качестве такого органа рекомендуется выбрать исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации в области жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства, управления имуществом или специализированный орган по управлению жилищным фондом субъекта Российской Федерации. Целесообразно к компетенции иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнести следующие вопросы (функции): - формирование единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа, в т.ч. формирование по месту жительства (учета) детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, первичных списков указанных лиц, на основании которых ведется единый по субъекту Российской Федерации список детей указанной категории; - признание невозможным проживания детей-сирот и лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях; - выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам указанной категории содействия в преодолении трудной жизненной ситуации для однократного заключения договора специализированного найма жилого помещения на новый пятилетний срок; - осуществление контроля над использованием и распоряжением (т.е. обеспечение сохранности) занимаемого детьми-сиротами и лицами из их числа на праве найма (пользования в качестве членов семьи нанимателя) или собственности жилого помещения; - принятие мер по обеспечению возврата детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемые жилые помещения при возможности в них проживания. По сфере деятельности в качестве такого органа рекомендуется выбрать орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации. Вопросы наделения органов местного самоуправления государственным полномочием субъекта Российской Федерации по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями специализированного жилищного фонда. По смыслу Федерального закона №15-ФЗ полномочия по обеспеченирю жильем детей-сирот и лиц из их числа отнесено к государственному полномочию, реализация которого должна быть сосредоточена в компетенции государственных органов власти субъекта Российской Федерации. При этом обеспечение жильем детей-сирот и лиц из их числа предполагается из государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации,что прямо следует из Федерального закона №15-ФЗ, в котором речь идет о государственном специализированном жилищном фонде (п. 6 ст. 8 Федеральный закон №159-ФЗ в редакции Федерального закона №15-ФЗ). Таким образом, жилые помещения для детей-сирот и лиц из их числа должны приобретаться в государственную собственность субъекта Российской Федерации в специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа. Вместе с этим надо учитывать, что в большинстве субъектов Российской Федерации на уровень муниципальных органов власти переданы как функция органов опеки и попечительства, так и государственное полномочие по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа социальным жильем внеочередном порядке,включая учем детей указанной каьегории, приобретение жилых помещений социального использования в муниципальную собственность, предоставление жилья по договорам социального найма и заключение таких договоров с детьми-сиротами и лицами из их числа.Подобная модель в связи с введением в действие Федерального закона №15-ФЗ не является приоритетной, хотя и прямо не запрещена законом. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон № 48-ФЗ) предусматривалось, что органы опеки и попечительства должны быть созданы на региональном уровне, а не муниципальном. Передача полномочий органов опеки и попечительства органам местного самоуправления возможна, если на территориях муниципальных образований отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с Федеральным законом № 48-ФЗ (ч. 1 ст. 6) и законом субъекта Российской Федерации. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. №167-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон № 167-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон № 48 (ст. 6), согласно которым органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с Федеральным законом, могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства. Согласно Федеральному закону № 15-ФЗ устанавливается необходимость формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа в государственной собственности субъекта Российской Федерации за счет средств субъекта Российской Федерации и субвенций из федерального бюджета. Соответственно, управление данным фондом, его содержание, а также предоставление жилых помещений из указанного жилищного фонда должно быть отнесено к компетенции государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению жилищным фондом. Поэтому в целях единообразия практики реализации права детей-сирот и лиц из их числа на обеспечение жилыми помещениями согласно Федеральному закону № 159-ФЗ в редакции Федерального закона № 15-ФЗ предпочтительной является следующая модель: - органы по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем (орган по управлению специализированным жилищным фондом и орган опеки и попечительства) - региональный уровень; - специализированный жилищный фонд для детей-сирот и лиц из их числа - государственный жилищный фонд субъекта Российской Федерации. Модель передачи государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа в полном объеме муниципальным органам власти по смыслу Федерального закона №15-ФЗ должна была сохраняться на переходный период до формирования механизма реализации указанного полномочия на региональном уровне, как того требует Федеральный закон № 15-ФЗ, поскольку: - большинство субъектов Российской Федерации передали полномочия органов опеки и попечительства органам муниципальной власти; - большинство субъектов Российской Федерации передали функции по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем муниципальным образованиям. С учетом же изменений Федерального закона №48-ФЗ в редакции Федерального закона №167-ФЗ большинство субъектов Российской Федерации сохранили смешанную или муниципальную модель жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа с учетом того, что полномочия по опеке и попечительству выполняют органы местного самоуправления. Поэтому в субъектах Российской Федерации практикуется передача отдельных функций из государственного полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа органам местного самоуправления, что в общем допустимо и не нарушает положения закона. В то же время согласно Федеральному закону №15-ФЗ предусматривается формирование уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа, нуждающихся в предоставлении жилья. Это соответствует целям планирования бюджетных средств на приобретение и строительство жилых помещений специализированного жилищного фонда в соответствии с количеством льготников, у которых наступают основания для предоставления жилых помещений в определенный период. Таким образом, необходимо учитывать, что, с одной стороны, Федеральный закон №15-ФЗ ориентирует на формирование государственного специализированного жилищного фонда, создание и распределение которого отнесено к компетенции государственных органов власти субъектов Российской Федерации. Вопросы формирования списка льготников отнесены к компетенции государственных органов субъекта Российской Федерации. Применительно к специализированному жилищному фонду для детей-сирот и лиц из их числа Жилищный кодекс и Федеральный закон №159-ФЗ специально не предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления государственным полномочием на обеспечение указанной категории граждан жилыми помещениями. С другой стороны, такой фонд по окончании срока договоров специализированного найма включается в фонд социального использования и закрепляется за нанимателями из указанной категории граждан на праве социального найма, что не исключает применение модели наделения органов местного самоуправления государственным полномочием на обеспечение жилыми помещениями указанных лиц, как это предусмотрено для социального найма (ч. 4 ст. 49, ч. 3 ст. 52 Жилищный кодекс) в целях эффективного исполнения данного полномочия и реализации прав указанной категории граждан. Итак, с учетом возможностей субъектов Российской Федерации по передаче органам местного самоуправления государственного полномочия (его части, в виде отдельных функций) по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа можно выделить два варианта такой передачи. Вариант 1. Передача на муниципальный уровень государственного полномочия по обеспечению жильем детей указанной категории - целиком (вопросы учета детей; формирования списка лиц указанной категории; выявления обстоятельств невозможности проживания в ранее занимаемом на праве найма (члена семьи нанимателя) или собственности жилом помещении; предоставления жилого помещения; заключения договоров специализированного и социального найма; управления жилищным фондом; формирования специализированного жилищного фонда; постинтернатный контроль за нанимателями жилых помещений). Для осуществления указанного полномочия муниципальному образованию передаются функции по приобретению жилья в муниципальную собственность или строительству муниципального жилья специализированного жилищного фонда для указанной категории детей. Подобный вариант должен быть четко определен в законе субъекта Российской Федерации о передаче полномочий субъекту Российской Федерации. При таком варианте передачи государственного полномочия целиком на муниципальный уровень в законе субъекта Российской Федерации, а также в актах муниципального уровня должны быть закреплены: - механизм взаимодействия муниципальных органов с региональными органами по вопросам планирования, выделения, расходования средств бюджета для обеспечения лиц указанной категории жилыми помещениями, а также осуществления со стороны субъекта Российской Федерации контроля за выполнением государственного полномочия муниципальными органами; - механизм межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления, наделенных функциями по обеспечению лиц указанной категории жилыми помещениями специализированного жилищного фонда в зависимости от установленного распределения этих функций между соответствующими органами муниципальной власти. Рекомендуется данный вариант передачи государственного полномочия целиком органам местного самоуправления сохранять только на переходный период. Это связано с тем, что в случае передачи органам местного самоуправления такого вопроса осуществления государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц их числа, как ведение учета льготников (формирование списка льготников), органы местного самоуправления способны выполнять данную часть полномочия только на уровне муниципального образования. В то время как Федеральный закон N 15-ФЗ определяет обязанность формирования единого списка льготников на уровне субъекта Российской Федерации и предоставление жилых помещений в населенных пунктах субъекта Российской Федерации. Поэтому обязанность уполномоченных органов субъекта Российской Федерации формировать список детей-сирот и лиц из их числа все равно сохраняется, несмотря на осуществление учета льготников органами местного самоуправления по каждому населенному пункту субъекта Российской Федерации. В структуре уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляющих рассматриваемое государственное полномочие, конкретные функции внутри полномочия могут распределяться следующим образом: - формирование двухзвенной структуры органов, при которой часть функций передана одному органу, например в сфере опеки и попечительства (выявление категорий граждан, признание нуждаемости в предоставлении жилого помещения, формирование списка, выявление обстоятельств трудной жизненной ситуации, являющихся основанием для повторного заключения договора найма специализированного жилого помещения), часть функций - другому органу, например в сфере управления жилищным фондом (принятие решений о предоставлении жилого помещения, о заключении договора найма на новый срок, формирование специализированного жилищного фонда, его содержание, осуществление контроля за использованием); - наделение государственным полномочием по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа одного уполномоченного органа местного самоуправления. В таком варианте в качестве аналогии можно использовать порядок предоставления жилых помещений, предусмотренный нормами Жилищного кодекса для социального найма. Органы местного самоуправления согласно Жилищному кодексу ведут учет граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, устанавливают наличие оснований (относимость к категории, нуждаемость), принимают решения о предоставлении жилых помещений, заключают договоры найма. Вариант 2. Передача муниципальным образованиям государственного полномочия по обеспечению жильем указанной категории граждан в виде отдельных властно-распорядительных функций этого полномочия, т.е. части полномочия. Законодательно вопрос, о том все полномочия целиком или властно-распорядительные функции внутри него могут передаваться муниципальным образованиям, четко не урегулирован. Поэтому для решения вопроса о возможности передачи государственного полномочия не целиком необходимо руководствоваться следующими критериями: - существо полномочия: делимость, неделимость полномочия, возможность распределения отдельных властно-распорядительных функций в рамках полномочия между разными органами власти; - практическая целесообразность и эффективность именно муниципального уровня реализации передаваемых полномочий (отдельных функций из полномочия); - обеспеченность муниципального образования кадровыми, организационными и иными условиями для реализации таких полномочий (функций полномочия) либо возможность быстрого и рационального формирования таких условий. Природа государственного полномочия по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жильем позволяет внутри этого полномочия выделять отдельные функции, ряд из которых может быть передан муниципальным образованиям. В частности, функция по ведению списка детей-сирот и лиц из их числа для целей предоставления жилых помещений из специализированного жилищного фонда распределяется между государственным органом субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту жительства лиц указанной категории. Это связано с тем, что до введения в действие нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот и лиц из их числа в ряде субъектов Российской Федерации учет лиц льготной категории (внеочередное предоставление жилых помещений) осуществляли органы местного самоуправления. По данным такого учета с 1 января 2013 г. стал формироваться единый по субъектам Российской Федерации список граждан указанной категории, нуждающихся в предоставлении жилья. Согласно Федеральному закону №15-ФЗ формирование единого по субъекту Российской Федерации списка детей-сирот и лиц из их числа целесообразно закреплять в компетенции центрального органа субъекта Российской Федерации, потому что финансирование расходов на приобретение (строительство) жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа должно планироваться на региональном уровне. Это связано с тем, что дополнительные гарантии для детей-сирот и лиц из их числа в соответствии с Федеральным законом №159-ФЗ отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, а реализация федеральной гарантии по обеспечению детей указанной категории жилыми помещениями с 1 января 2013 г. планируется с учетом субвенций из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Даже сейчас в тех субъектах Российской Федерации, где функции обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жильем переданы на муниципальный уровень, сводные данные по детям ведутся на региональном уровне и решение о предоставлении жилого помещения принимается органами местного самоуправления при условии обязательного согласования с региональным органом власти. Поэтому в случае наделения государственным полномочием органов местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации следует закреплять обязанность органов местного самоуправления, осуществляющих учет граждан, регулярно предоставлять сведения в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по планированию и распределению бюджетных средств на приобретение жилых помещений специализированного жилищного фонда. С 1 января 2013 г. предоставление жилых помещений осуществляется их специализированного жилищного фонда для детей-сирот и лиц из их числа, поэтому ведение предварительного учета граждан, которым по достижении 18 лет, а в установленных случаях и ранее этого возраста, будет предоставляться жилье ,закрепляется на уровне федерального закона в виде обязанности государственных органов субъектов Российской Федерации формировать единые по регионам списки граждан льготной категории. Для рализации функции по ведению единого регионального списка детей-сирот и лиц из их числа возможна передача осуществления первичного учета лиц указанной категории на муниципальный уровень либо сохранение этого полномочия за органами местного самоуправления в тех субъектах Российской Федерации, в которых это было установлено до 1 января 2013 года. В итоге функция по ведению списка детей-сирот и лиц из их числа может быть распределена между органами власти двух уровней : регионального и муниципального. Важным моментом при решении вопроса о передачи государственного полномочия по жилищному обеспечению детей-сирот и лиц из их числа, либо отдельных властно- распорядительных функций этого полномочия органам местного самоуправления является обеспечение возможности финансового исполнения указанного полномочия (функций). В практике жилищного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей возникают вопросы о своевременности предоставления жилого помещения, часто требующее принудительной судебной реализации. При этом расщипление государственного полномочия между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления создает финансовую зависимость органов местного самоуправления, непосредственно предоставляющих жилые помщения, от государственных органов субъектов Российской Федерации, планирующих и распределяющих денежные средства бюджета субъектов Российской Федерации и субвенций федерального бюджета на приобритение (строительство) жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа. В результате складывается затруднение исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, у которых уже наступили основания для получения жилья, вследствии отсутствия у ответчика –муниципального образоания в лице органа местного самоуправления достаточного финансирования для формирования специализированного жилищного фонда. При этом привлечь к непосредственной, солидарной или субсидиарной ответственности, субъект Российской Федерации, в лице уполномоченного государственного органа власти субъекта Российской Федерации, формально не представляется возможным из-за расщипления государственного полномочия по жилищному обеспеению детей-сирот, лиц из их числа и передачивластных функций по предоставлению жилых помещений органам местного самоуправления. Меры принудительного исполнения судебных решений при таком расщеплении рассматриваемого государственного полномочия являются неэффективными и усугубляют ситуацию с недофинансированием приобритения (строительства) жилья, возлагая дополнительную финансовую нагрузку на органы местного самоуправления, зависимые в вопросах финансирования строительства (приобритения) жилых помещений специализированного жилищного фонда от субъектов Российской Федерации. В результате происходит нерациональное расходование средств муниципального бюджета при нерешенности тем самым жилищного вопроса детей-сирот и лиц из их числа.При таком подходе передача, полности или в части, государственного полномочия по жилищному обеспечению лиц указанной категории органам местного самоуправления, противоречит смыслу Федерального закона №15-ФЗ и является необоснованной. Из содержания приведенных правовых норм следует сделать вывод о том , что законодательство определило основания и условия предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений лицам, указанным в абзаце 1 пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В ходе анализа было выявлено следующее ФЗ № 159-ФЗ в ред. ФЗ № 15-ФЗ четко определяет обязанность формировать региональный список льготников с установленными на уровне законодательства субъектов РФ сроками и порядком, что возлагает на субъекты РФ значительную организационную ответственность (сроки ведь нужно соблюдать) и проблемы межрегионального взаимодействия, так как ребенок может быть выявлен на территории одного субъекта, устроен на территории другого, а закрепленное за ним жилье может находиться на территории третьего субъекта. Единый федеральный список льготников не ведется, хотя, например, единая федеральная база (банк данных) детей, оставшихся без попечения родителей, в обязательном порядке существует, помимо региональных. |