VKR_Ишбулдина. Содержание введение глава Понятие и основная характеристика прав национальных меньшинств российский и международный опыт внутригосударственного регулирования
 Скачать 113.5 Kb.
|
|
2.1. Особенности обеспечения и конституционно-правовой защиты прав национальных меньшинств в России: проблемный аспект Для Российской Федерации проблема конструирования эффективного механизма реализации прав национальных меньшинств является одной из актуальных. Зачастую те или иные цели национальной политики не достигаются именно из-за неумения законодателя грамотно выстроить инструментарий и действенную схему его работы. Например, одной из основ распада общего правового пространства страны является отсутствие механизмов, разрешающих противоречия и споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по принятию нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству1. Законодательство в области прав национальных меньшинств относится к сфере комплексного регулирования прав и свобод человека и гражданина и является её составной частью. В систему международно-правовых актов, закрепляющих права национальных меньшинств входят: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.). Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.). Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1978 г.), Международная конвенция против апартеида в спорте (1985 г.), Документ Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 г.), Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (1994 г.), Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1995 г.) и т.д. Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права в целом, ратифицированными международно-правовыми документами и актами, в том числе Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств, а также, руководствуясь Конституцией РФ, продолжает устойчиво следовать курсом развития межнациональной солидарности, что явственно отражается в российском законодательстве1. На сегодняшний день сложилось довольно обширное законодательство в указанной сфере. Основы национальной политики заложены в Конституции Российской Федерации. Конституция подчёркивает, что Россия - многонациональное государство. В ст. 3 Конституции закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Большое влияние на развитие национальных отношений в Российской Федерации оказывает закреплённый принцип приоритета прав человека. Статья 19 Конституции закрепляет, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языковой принадлежности. Также гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности является норма, установленная в ст. 26 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к её определению. Обеспечение прав национальных меньшинств осуществляется на двух уровнях - на федеральном и на уровне субъектов Федерации. Согласно Конституции к ведению Российской Федерации относится «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены «защита прав национальных меньшинств», «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «б», «м» ч. 1 ст, 72). Вместе с тем, подобное разграничение не даёт полного представления об общих границах законотворчества субъектов Федерации в данной сфере. Практически во всех субъектах Российской Федерации органы государственной власти оказываются вынужденными не ограничиваться защитой прав национальных меньшинств, но и регулировать их права. Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти совмещается, совпадает по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам1. В упомянутой ранее Стратегии нашла отражение система современных взглядов, принципов и приоритетов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности в сфере национальных отношений органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, национальные общественные объединения, национально-культурные автономии и граждане. Концепция учитывала необходимость обеспечения единства и целостности России и новых исторических условий развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур. При этом Стратегия исходила из того, что государственная стратегия в сфере регулирования межнациональных отношений должна основываться на принципах Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и находить свое выражение в законодательстве Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов Российской Федерации2. Права национальных меньшинств зафиксированы в ряде законов общего действия, например: - Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» № 1807-1 от 25 октября 1991 г.1 предусматривает для более полного раскрытия национально-культурного потенциала всех населяющих территорию России народов создание условий для всестороннего и равноправного развития родного языка, свободы выбора и использования языка общения. Закон делает акцент на защиту суверенных языковых прав личности. - Основы законодательства Российской Федерации «О культуре» №3612-1 от 9 октября 1992 г. 2фиксирует право народов и этнических общностей на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания. - Федеральный закон «О национально-культурной автономии» №74-ФЗ от 17 июня 1996 г. 3является специальным законом, посвященным реализации прав национальных меньшинств. В Российской Федерации защита прав и свобод человека, в том числе и лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является основной функцией Конституционного Суда, деятельность которого регулируется Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»4. Большинство рассматриваемых Конституционным Судом дел затрагивают закреплённые в Конституции РФ права человека. Конституционный Суд РФ, действующий с 1991 года, есть судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Целями деятельности Конституционного Суда РФ являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. В числе полномочий Конституционного Суда РФ, определенных статьей 125 Конституции РФ и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», нет прямого указания на защиту прав национальных меньшинств (это резерв для совершенствования указанного закона). Конституционный Суд РФ, как свидетельствует его практика, защищает не только индивидуальные права человека и гражданина, но и коллективные права объединений граждан, населения, муниципальных образований. К числу коллективных прав относятся и права национальных меньшинств, в частности коренных малочисленных народов. Защита прав национальных меньшинств может быть достигнута путем осуществления всех полномочий Конституционного Суда РФ как непосредственно – по конституционным жалобам граждан, других лиц, их объединений, так и косвенно – при проверке конституционности в порядке абстрактного и конкретного контроля законов и других нормативных актов и договоров; при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти; при официальном толковании Конституции (ч.2, 3 и 5 ст.125 Конституции РФ). Так, Конституционный Суд РФ, рассмотрев дела о про верке конституционности ряда законов, признал право казачества на прохождение военной службы в специальных казачьих соединениях и частях Вооруженных Сил Российской Федерации (постановление от 15 сентября 1993 года)1; уравнял в специальных правах и льготах репрессированных в годы тоталитаризма родителей и их несовершеннолетних детей (постановление от 23 мая 1995 года)2. В связи с осетино-ингушским конфликтом Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ постановление Верховного Совета СевероОсетинской ССР о возвращении лиц ингушской национальности не на прежнее место жительства, а во вновь построенные поселения с компактным расселением в них указанных лиц со ссылкой «на общественное мнение» о невозможности совместного проживания граждан осетинской и ингушской национальностей (постановление от 17 сентября 1993 года)1, снял ограничения избирательных прав на выборах в республиканский парламент граждан Российской Федерации ингушской национальности, вынужденных покинуть Республику Северная Осетия – Алания и временно пребывающих в Республике Ингушетия (постановление от 24 ноября 1995 года)2. Конституционный Суд РФ проверяет законы (федеральные и субъектов Российской Федерации) и другие правовые нормативные акты, внутригосударственные договоры, не вступившие в силу международные договоры в порядке абстрактного и конкретного нормоконтроля, предусмотренные статьей 125 Конституции РФ и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос сийской Федерации», лишь в точки зрения их соответствия Конституции РФ. Конституционный Суд РФ использует общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров Российской Федерации о правах национальных меньшинств как источник формирования внутреннего правового убеждения судей, один из критериев в интерпретации такого рода прав (как закрепленных, так и не закрепленных в Конституции РФ), как аргумент в обосновании принимаемых решений. Однако Конституционный Суд РФ в резолютивной части своих решений непосредственно не ссылается на общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров Российской Федерации. В другом деле Конституционный суд Российской Федерации своим Постановлением от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности ч.З ст. 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер» истолковал Закон таким образом, что в пределах субъекта РФ может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. Суд мотивировал свое решение тем, что национально-культурная автономия есть не просто объединение граждан, но форма самоопределения и самоорганизации этнической общности. По мнению суда, национально-культурная автономия является получателем средств, которые государство обязано выделять для развития этой общности, и представляет эту общность перед публичными властями. Следовательно, на определенной территории должна существовать одна и только одна полноценная и полноправная система организации этнической группы1. Еще одним органом, призванным осуществлять конституционно-правовую защиту прав национальных меньшинств выступает Институт Уполномоченного по правам человека, который является новым для России. В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нрав и свобод граждан. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации нрав граждан перед лицом бюрократических структур. Вопросами реализации нрав национальных меньшинств занимается отдел но проблемам миграции и межнациональных отношений при аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ. Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: - рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях нрав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; - анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций но его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; - развитие международного сотрудничества в области прав человека; - правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; - обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан; принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях нрав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты; - анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений но её совершенствованию1. Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООП по правам человека и другие). Эффективный внутригосударственный механизм защиты прав человека, в том числе и лиц, относящихся к национальным меньшинствам, возможен только при согласованной работе всех политических институтов в стране, в том числе и при активном участии института Омбудсмена1. В последние годы в России произошли заметные перемены. Российской Федерацией проделана значительная работа по реализации прав национальных меньшинств, по гармонизации межнациональных отношений, перемены в области разграничения полномочий между государственными органами различного уровня и т.д. В то же время нельзя утверждать, что современная ситуация при реализации прав национальных меньшинств в России не вызывает никаких тревог и размышлений. Действительно, успешная по большинству позиций национальная политика Российской Федерации дополняется и рядом ещё не решенных или не полностью решенных вопросов. Проблема реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации многогранна. Существенным недостатком в обеспечении реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации является отсутствие нормативного закрепления понятия «национальное меньшинство». Имеющиеся законопроекты (1992 г., 1995 г., 1998 г., 2003 г.) к национальным меньшинствам относят исключительно граждан России. Однако позиция депутатского корпуса неоднозначна: одно из возражений, выдвигаемых против ратификации Конвенции государств - участников СНГ «Об обеспечении прав лиц, принадлежавших к национальным меньшинствам» - наличие в ней формулировки, по которой к национальным меньшинствам отнесены только лица, постоянно проживающие на территории данного государства и имеющие его гражданство. Несколько двусмысленно и заявление, принятое Государственной Думой при ратификации Рамочной конвенции, что исключение из сферы действия Конвенции апатридов противоречит ее целям. Непоследовательность депутатского корпуса вполне объяснима: всякие законотворческие шаги в отношении национальных меньшинств в России делаются с оглядкой: как это может отразиться на положении российских соотечественников за рубежом. Признав наличие гражданства государства резиденции одним из критериев отнесения к национальному меньшинству, Россия автоматически лишается права защищаать тех соотечественников, которые не имеют этого гражданства - в первую очередь, в Латвии и Эстонии, где проблема «безгражданства» носит острый характер1. Отнесение к национальным меньшинствам исключительно граждан Российской Федерации соответствует и международной практике, и имеющимся реалиям: трудно представить, чтобы гарантии прав национальных меньшинств распространялись на многочисленных китайских и северокорейских граждан, постоянно проживающих или временно пребывающих на юге Дальнего Востока, или лиц, получающих временное убежище на территории России. Нельзя, однако, исключать компромиссный вариант распространения прав национальных меньшинств и на граждан бывшего CCCP 2. Самый главный рычаг регулирования и защиты прав национальных меньшинств - это создание правовой базы. Отсутствие чётких законов и правовых традиций регулирования прав национальных меньшинств - одна из причин конфликтов в данных сферах общества. Значительную роль по оптимизации механизма реализации прав национальных меньшинств, укреплении национальных отношений должны играть законодательные акты, определяющие экономические основы данного механизма. Анализ внутригосударственного законодательства о национальных меньшинствах показывает противоречивость (коллизионность) положений различных нормативных правовых актов, а это в свою очередь порождает несогласованность действий по их реализации. Отсутствие законодательно регламентированных механизмов контроля за реализацией установленных норм порождает халатное отношение соответствующих органов и должностных лиц, призванных обеспечивать права национальных меньшинств, дает возможность уходить от ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей. Недостаточность материально-финансовой базы часто сводит на нет попытки воплотить в жизнь уже существующие юридические предписания, а отсутствие продуманных, сбалансированных финансово-экономических обоснований принимаемых законов, программ развития национальных меньшинств и коренных малочисленных народов сильно влияет на эффективность их реализации1. Совершенствование процесса реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации напрямую зависит от эффективности реализации законодательства, регламентирующего права национальных меньшинств. Для России важной является задача достигнуть эффективности реализации прав национальных меньшинств, основными элементами которой являются: соответствие социально-экономическим, идеологическим, организационным условиям, в которых они действуют; степень практической реализации правовой цели (результативность); социальная полезность полученных результатов; совершенство применяемых юридических средств. Не меньше проблем выявляется и при анализе регионального законодательства. Хотя некоторые элементы статуса национальных меньшинств можно найти в отдельных нормативных правовых актах субъектов, однако эти нормы весьма противоречивы, явно нуждаются в систематизации, доработке с точки зрения единообразного и всеобъемлющего подхода к правовому урегулированию вопросов статуса национальных меньшинств, а уже закрепленные права с неизбежностью требуют правовой регламентации гарантий их реализации. В законодательстве субъектов Российской Федерации используются дефиниции, зафиксированные в Конституции Российской Федерации (национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, малочисленные этнические общности) и в федеральных законах (малочисленные народы, коренные (аборигенные) народы, малочисленные народы Севера, коренные малочисленные народы Севера (Крайнего Севера), этнические общности, малочисленные этнические общности Севера, культурно-этнические общности). Кроме того, в законодательстве субъектов встречаются определения, не используемые на федеральном уровне: коренные национальные меньшинства (Бурятия), национальные общности (Свердловская область), малочисленные национальные общности (Красноярский край), малочисленные этносы (Якутия), коренные народы данного региона (Кабардино-Балкария, Хакасия, Алтайский, Приморский края. Свердловская область), коренной этнос (Хакасия), титульный коренной народ (Карелия), коренное население территории (Дагестан, Хакасия, Иркутская область), этнические группы (Коми, Дагестан, Якутия), национальные группы и общности (Дагестан, Алтайский край. Калининградская область), этноконфессиональные и этнокультурные группы (Бурятия). В.И. Myкомель считает, что в принципе, возможны два альтернативных подхода: четкое определение терминов, либо перечисление конкретных народов и этнических групп, подпадающих под данное определение1.Такое разнообразие дефиниций в регионах - результат не только учета местных особенностей, но и отсутствия внятной регламентации понятийного аппарата в федеральном законодательстве. Разработка проекта федерального закона о защите прав национальных меньшинств в Российской Федерации является не только необходимым фактором ее внутренней жизни, но и укрепления авторитета страны в международном сообществе. Разработчики законопроектов (1992 г., 1995 г., 1998 г., 2003 г.) сталкивались в своей работе со многими трудностями. Например, некоторые противники законопроектов считают, что федеральный закон «О национально-культурной автономии» (1996 г.) вполне решает проблемы национальных меньшинств. Однако ФЗ «О национально-культурной автономии» также не содержит понятия «национальное меньшинство». На практике это приводит к тому, что в некоторых регионах создаются национально-культурные автономии русского населения. Другие противники принятия закона считают, что для регулирования положения национальных меньшинств вполне достаточно ратифицированной Россией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. При, этом они ссылаются на статью 15 Конституции Российской Федерации, которая признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Однако с этим утверждением нельзя согласиться, поскольку нормы международного права играют субсидиарную роль в правовом поле страны. И в указанных актах также не содержится определение термина «национальное меньшинство»1. Третьи оппоненты не видят различия между национальными меньшинствами и коренными малочисленными народами. Некоторые противники принятия закона считают, что принятие российского закона о национальных меньшинствах может привести к излишней напряженности в межнациональных отношениях в стране, так как никто не захочет признавать себя национальным меньшинством2. Э.А. Паин и А.А. Попов отмечают, что на почве принятия или непринятия концепции «национальных меньшинств» неизбежно появление конфликта психологических стереотипов3. Во-первых, основное население территории не всегда убеждено в законности и справедливости интересов национальных меньшинств. Часть основного населения, что подтверждается многочисленными социологическими обследованиями, видит в иных этнических группах инородцев, а не представителей национальных меньшинств, нуждавшихся в защиты. Во-вторых, национальные меньшинства в субъекте Федерации будут поставлены перед трудным выбором: претендовать на статус национального меньшинства или нет. Естественные трудности выбора этнических групп осложняются тем, что их роль при законодательном оформлении прав национальных меньшинств весьма ограничена. Одни этнические группы будут склонны к неприятию распространения этого понятия на них как уничижительного, а также на том основании, что их численность соразмерна с численностью национального большинства (например, в Казахстане). Другие этнические группы будут, напротив, по прагматическим соображениям настаивать на причислении их к национальным меньшинствам1. Практически неизбежна эскалация межэтнической и социально-политической напряженности с грядущими конфликтами политических институтов, под которыми понимаются конфликты, стороны которого в противодействии друг другу консолидируются на основе их включенности в систему функционирования власти на определенной территории2. Независимо от того, как будут регламентироваться права национальных меньшинств в регионах, федеральный центр - особенно до принятия федерального законодательства о национальных меньшинствах - будет вынужден реагировать на явные или мнимые вмешательства в его прерогативы регулирования прав национальных меньшинств, закрепленные российской Конституцией. Принятие разных моделей регулирования прав национальных меньшинств субъектами Федерации усилит напряженность между ними. Существуют и нормативные неточности, приводящие к пагубным последствиям в исследуемой сфере. Так, Конституция Российской Федерации устанавливает ведение Российской Федерации «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» ст. 71), совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов - «защита прав национальных меньшинств» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «б» и «м» ч. 1 ст. 72). Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России. С одной стороны, субъекты РФ имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Но с другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с четом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей. Таким образом, в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений. Известная нечеткость в разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, наличие совместной компетенции у Российской Федерации и ее субъектов относительно защиты прав национальных меньшинств порождает проблему дублирования содержания нормативных актов о национальных меньшинствах1. Одной из наиболее острых проблем остается отсутствие федерального органа (федеральной службы), осуществляющего контрольно-надзорные функции в сфере государственной национальной политики, реализации прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Одной из наиболее острых проблем остается отсутствие федерального органа (федеральной службы), осуществляющего контрольно-надзорные функции в сфере государственной национальной политики, реализации прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Особое внимание следует обратить на реализацию прав национальных меньшинств в рамках процесса «укрупнения регионов». Изменение административно-территориального деления страны стало новым направлением федеративной реформы. Уменьшение числа субъектов Российской Федерации является проблемным моментом реализации прав национальных меньшинств. Национальные меньшинства в новых укрупненных субъектах будут составлять очень малую часть населения и могут превратиться в малозаметные и незначительные этнические группы в среде превалирующего основного населения. Результатом может стать сокращение прав национальных меньшинств. В связи с большим объемом законодательных актов на международном, федеральном и региональном уровнях в различных сферах жизнедеятельности, лицам, относящимся к национальным меньшинствам, не легко разобраться, реализовать гарантированные им права. Важной проблемой является низкая информированность национальных меньшинств об объёме прав, низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм в современном обш;естве. Для современного общества характерно негативное, скептическое отношение к праву, неверие в возможность обеспечить с помощью правовых средств реализацию интересов человека и гражданина, в том числе и лица, относящегося к национальному меньшинству. Правовой нигилизм, в основном, находит свое выражение на уровне массового обыденного сознания (соединение юридической неосведомленности со стойкими предубеждениями и стереотипами). Правовой нигилизм является одной из наиболее серьезных проблем в ряду социально-психологических условий развития механизма реализации прав национальных меньшинств. Способы решения данной проблемы разнообразны и они включают усилия, как государства, так и самих национальных меньшинств. Требуется повышение их общей правовой культуры, правового и морального сознания, уважение, гарантирование и защита государством прав национальных меньшинств, правовое воспитание, повышение уровня подготовки юридических кадров и т.д. Это длительный процесс, но многое зависит от активной позиции самих лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В то же время мы потеряем объективность, если не увидим положительных сдвигов в решении проблем реализации прав национальных меньшинств и регулировании межнациональных отношений. Самое главное, это осознание необходимости решения этих проблем, как самими национальными меньшинствами, так и органами управления и переход от словесной поддержки до правовых, политических и финансовых форм решения. Это и понимание того, что этнический фактор приобрёл сегодня ярко выраженное политическое значение. Это и регионализм в национальнополитическом мышлении, стремление в рамках одной федерации решать национальные проблемы своего региона по-своему, идея децентрализации управления национальными процессами, А отсюда общественная потребность в новых теориях суверенного и автономного развития территорий, народов и национальных групп, в региональных программах и прогнозах национального развития, отбрасывающих единые шаблоны и единые для всех этнических общностей России рецепты. Отметим и факт определенного отрезвления людей от националистических идей, а кое-где это приводит и к антиэтнизму в мышлении, что особенно заметно у экономически инициативных людей, стремящихся к снятию национальных, в т,ч, и национально-государственных препятствий в делах предпринимательства, торговли и бизнеса. Все больше россиян начинают осознавать вред национальной отчужденности, отграниченности и изоляции, признавать полиэтничность как основу Российского государства, стремиться к знаниям о народах и их культурах1. В комплексе решения национальных проблем и регулирования межнациональных отношений равное значение имеют как выработка перспективных концепций развития национальных отношений и роли этнического фактора в жизни России, так и разработка региональных профамм решения национальных проблем, стабилизации межнациональных отношений и профилактики межнациональных конфликтов. Условиями возрождения и развития национальных меньшинств является использование в практике воспитания и образования своих самобытных народных систем, в том числе систем обучения народным промыслам, ремеслам и т, д. Значительным фактором является наличие национальной интеллигенции, профессионального слоя национальной культуры, обеспечивающих тот уровень культуры, к которому нужно подтягивать уровень культуры всего народа или национальной группы, и гарантирующих исчезновение опасности и для народной культуры. Конечно же, особо важную роль призваны сыграть законы и в целом государственная поддержка политики сохранения и развития национальных меньшинств, их природных и культурных ресурсов. При этом следует поддержать тезис о необходимости проведения многовариантной национальной политики, учитывающей самобытность и специфику хозяйства, культуры, быта, социальных отношений всех народов и национальных групп, населяющих ту или иную республику, автономию, край или область. Последнее особенно важно для прекращения межнациональной конфронтации и должно быть основным принципом государственной национальной политики. Следует подчеркнуть, что национальные меньшинства требуют особо больших забот со стороны общества и государства. И здесь значительную роль должна играть и региональная национальная политика. Национальную политику необходимо формировать на уровне каждого региона как в рамках отдельных республиканских и административно-территориальных образований, так и на межтерриториальном и даже межгосударственном (это важно для приграничных территорий). При этом особого внимания требуют следующие основные задачи: сохранение и развитие имеющегося культурного потенциала; использование коммерческого потенциала национальных культур; решение проблем преподавания национальных языков; разработка комплексной программы непрерывного эстетического воспитания подрастающего поколения на традиционной национальной основе; формирование нового механизма культурной преемственности; создание государственных или общественно-государственных структур в форме национально-культурной автономиями. Процесс формирования демократического правового государства требует создания адекватных правовых институтов, нацеленных на регулирование и защиту прав его граждан вне зависимости от их социальной, национальной, религиозной и иной принадлежности. Во многих зарубежных странах существует и успешно действует институт так называемых омбудсменов или уполномоченных по правам граждан, в чьи полномочия входит защита прав человека и гражданина. В различных государствах данный институт называется по-разному: «Медиатор» - Франция, «Публичный защитник» - Канада, «Гражданский защитник»- Италия и т.д. На международном уровне - это Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств. В Венгрии - это Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств, в Австралии - комиссар по правам человека для борьбы с этнической дискриминацией, в Швеции - омбудсмен по вопросам борьбы с этнической дискриминацией1. В нашем случае для эффективной реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации предлагается создать структуру, призванную обеспечить права и интересы национальных меньшинств - должность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации. Должность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации могла бы учреждаться для осуществления контроля за государственной защитой прав национальных меньшинств на социально-экономическое и национально-культурное развитие независимо от их численности и наличия национально-государственных или национально-территориальных образований. Предполагается, что данный институт будет играть существенную роль как внесудебный орган, осуществляющий защиту прав национальных меньшинств вне юрисдикционных процедур. В основном, его роль, как представляется, будет заключаться в рассмотрении жалоб на действия органов и должностных лиц, нарушающие права граждан в связи с их этнической принадлежностью. Деятельность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в РФ дополнила бы существующую систему государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, не отменяя и не ограничивая деятельность иных государственных органов, обеспечивающих реализацию прав национальных меньшинств. Введение института Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации, хотя и не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не противоречит ей. Исходя из этого, органы государственной власти Российской Федерации вправе без каких-либо дополнений в Конституцию на основе федерального закона ввести данный институт. Создание института Уполномоченного не угрожает существующей системе власти, ибо у него отсутствуют полномочия по принятию юридически обязательных решений. Практика показывает, что административные структуры не препятствуют деятельности Уполномоченного, ибо он способствует, в конечном счете, упрочнению доверия общества к власти. Введение такого института явилось бы шагом в направлении укрепления существующей системы государственного управления, обеспечивавшей правомерность, рациональность и контролируемость решений и действий органов государственной власти и должностных лиц в сфере национальной политики. Данный институт не наделяется новыми или какими-либо экстраординарными полномочиями. Его роль заключается скорее в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся в арсенале правообеспечительных органов средства правовой защиты. Таким образом, введение института Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации создаст дополнительные правовые гарантии реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации на свободное национальное развитие, сохранение межнационального мира в обществе и стабильности в государстве. Позитивным моментом в процессе реализации нрав национальных меньшинств в России может стать введение должности вице-премьера по вопросам национальной политики, который также бы занимался вопросами национальных меньшинств. Принимая во внимание тот факт, что национальный вопрос, в основном, не выступает в «чистом виде» и проблемы реализации прав национальных меньшинств имеют смежные области (образование, культура, проблемы этнической преступности, вопросы безопасности и т.д.), введение должности вице-премьера по вопросам национальной политики послужило бы хорошей основой для эффективной координации различных органов в данной области. Дальнейшее совершенствование законодательства в этом направлении требует внесения изменений в ФЗ «О национально-культурной автономии». Требует уточнения вопрос о субъектах нрава на национально-культурную автономию, обеспечения государственной поддержки, тем, кто в ней действительно нуждается. Действительно, не все этнические общности нуждаются в равной степени в специальной государственно-правовой защите. Например, у одних национальный язык объявлен в качестве государственного, они могут легко использовать свой национальный язык в официальных сферах общения, осуществлять собственную защиту на национальном языке. Этой возможности лишены лица, относящиеся к национальным меньшинствам на соответствующей территории\ Требуется и развитие законодательства субъектов Российской Федерации, которые имеют опыт правового регулирования в этой сфере. Таким образом, можно выделить следующие проблемы защиты прав национальных меньшинств в современной России: - отсутствие нормативного закрепления понятия «национальное меньшинство» в российском законодательстве; - противоречия при унификации в терминологии, используемой законодателями федерального и регионального уровня при регулировании прав национальных меньшинств; - отсутствие должного механизма реализации и защиты прав национальных меньшинств; - отсутствие федерального органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции в сфере государственной национальной политики, реализации прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов; - нечеткость в закреплении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; - низкая информированность национальных меньшинств об объёме прав, низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм в современном обществе и т.д. В связи с этим необходимо: - принять комплексный закон, регулирующий права национальных меньшинств. Актуальность и необходимость разрешения правового пробела - не вызывает никакого сомнения. Такой нормативно-правовой акт смог бы отразить всю специфику современного положения национальных меньшинств, законодательно установил бы гарантии, обеспечивающие реализацию их прав, свобод и обязанностей; - для оптимизации механизма реализации прав национальных меньшинств ввести должность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации, а также должность вице-премьера по вопросам национальной политики; - повышать уровень общей правовой культуры, правового и морального сознания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и т.д. Таким образом, был бы разрешен еще один из важных вопросов национальной политики нашего государств. |