VKR_Ишбулдина. Содержание введение глава Понятие и основная характеристика прав национальных меньшинств российский и международный опыт внутригосударственного регулирования

• Название: Содержание введение глава Понятие и основная характеристика прав национальных меньшинств российский и международный опыт внутригосударственного регулирования
• Дата: 16.12.2022
• Размер: 113.5 Kb.
• Имя файла: VKR_Ишбулдина.docx
• Тип: Закон; #848772
• страница: 4 из 6

2.2. Защита прав меньшинств в Центральной и Восточной Европе: роль конституционных судов и присоединения к Европейскому Союзу
Единственным государством в Центральной и Восточной Европе, в конституции которого отсутствует какое-либо упоминание о правах меньшинств, является Болгария¹. В других странах приводятся различные перечни прав, среди прочего специально оговариваются права меньшинств в области использования языка и обеспечения доступа к образованию, право на сохранение своего культурного и религиозного своеобразия. Использование своего языка, очевидно, является наиболее защищаемым интересом (и будет рассмотрено подробно далее). Например, Конституция Латвии устанавливает, что «лица, принадлежащие к этническим меньшинствам, имеют право на сохранение и развитие своего языка, этнической и культурной самобытности» (ст. 114)². Перечни прав меньшинств часто формулируются более развернуто, как, например, в следующем положении статьи 6 румынской Конституции: «Государство признает и гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на сохранение, развитие и проявление своей этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности»³.

В некоторых ситуациях определенные права мень шинств, особенно право на получение образования на родном языке, оформлены как явно позитивные права, возлагающие определенные обязанности на государство. Например, абзац 2 §68 Конституции Венгрии гласит: «Венгерская Республика защищает национальные и этнические меньшинства. Она обеспечивает… преподавание на родном языке»⁴. Позитивные обязанности государства иногда ограничиваются конкретными задачами, особенно в области публичных коммуникаций и взаимо‑ действия граждан с органами государственной власти. Например, в части 2 статьи 51 Конституции Эстонии очень специфично регулируется официальное использование языка: «В регионах, где не менее половины постоянных жителей относятся к национальному меньшинству, каждый имеет право получать ответы от государственных учреждений, местных самоуправлений и их должностных лиц также на языке этого национального меньшинства»¹. Наконец, некоторые конституции устанавливают право меньшинств участвовать в публичных делах именно в качестве меньшинств. Абзацы 2 и 3 §68 Конституции Венгрии закрепляют, что коллективное участие национальных и этнических меньшинств в публичной политике гарантируется и что «законы Венгерской Республики обеспечивают представительство проживающих на территории страны национальных и этнических меньшинств».

В целом, конституции не пытаются дать понятие «меньшинство» и не ссылаются на определения, сформулированные в каком-либо международном документе (что неудивительно, поскольку в большинстве международных соглашений по этому вопросу отсутствуют четкие определения). Только Конституция Словении разграничивает различные типы меньшинств в нормах, касающихся защиты их прав. Например, она устанавливает в статье 61, что «каждый имеет право на свободное выражение принадлежности к своей нации или народности, на культурную автономию и использование своего родного языка и письменности». Кроме того, Конституция содержит специальный перечень прав меньшинств в статье 64, озаглавленной «Особые права автохтонных итальянского и венгерского национальных сообществ в Словении». Так, этим группам предоставлены дополнительные права, та‑ кие, например, как право учреждать организации, разви‑вать хозяйственную, культурную и научно-исследовательскую деятельность, планировать и совершенствовать свои учебные планы (образование). В тех местностях, где проживают этнические сообщества итальянцев и венгров, их члены должны иметь возможность учреждать автономные организации, чтобы реализовывать свои права. Как уже было сказано, хотя итальянцы и венгры признаются коренными группами в Словении, потому что они проживали здесь в течение многих веков, они не являются наиболее многочисленными этническими меньшинствами: хорваты, сербы и боснийские мусульмане составляют значительно большие по численности группы, чем итальянцы и венгры¹. Единственным объяснением этого особого отношения является то, что взаимоотношения между этническими словенами и этническими итальянца‑ ми и венграми, проживающими в Словении, менее взрывоопасны в политическом смысле, чем взаимоотношения между членами этнических групп, населявших бывшую Югославию. Следовательно, безопаснее наделить специальным, тщательно продуманным и привилегированным статусом меньшинств итальянцев и венгров, чем сербов и хорватов. Особое отношение проявляется также и к цыганам. Статья 65 Конституции Словении устанавливает, что «положение и особые права цыганского сообщества, проживающего в Словении, регулируются законом». Это означает, что они не подпадают под действие общих норм о меньшинствах и не считаются меньшинством².

В большинстве конституций региона права меньшинств сформулированы как индивидуальные права, например: «Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам…». Однако в некоторых случаях речь идет о коллективных правах. Например, абзац 4 §68 Конституции Венгрии гласит: «Национальные и этнические меньшинства могут создавать самоуправления, как местные, так и в масштабах всей страны»³. Словения также придерживается этого подхода, но только в отношении прав венгерского и итальянского меньшинств⁴ (применительно к иным группам описываются индивидуальные права). В некоторых конституциях упоминаются как коллективные, так и индивидуальные права, в зависимости от сущности гарантируемого права. Например, польская Конституция обеспечивает коллективные права, когда речь идет об учреждении образовательных и культурных организаций национальных меньшинств (ч. 2 ст. 35), и индивидуальные права, в случае свободы следования собственным обычаям, традициям и культуре (ч. 1 ст. 35). Рассмотрим, в чем заключается различие указанных подходов⁵.

Главная конституционно-правовая дилемма в отношении защиты меньшинств (национальных, этнических, религиозных и др.) заключается в том, является ли наилучшим способом защиты их представителей обеспечение четких гарантий индивидуальных прав, сопровождающее‑ ся запретом дискриминации, или должен существовать специальный конституционный принцип (или набор принципов), который гарантирует специальные права членам меньшинств. Первый (либерально-индивидуалистический) подход практикуется в нормативном регулировании США: идея заключается в том, что если каждый гражданин, независимо от его принадлежности к национальной или этнической группе, обладает одними и теми же гражданскими и политическими правами, то какая-либо специальная защита групп не нужна. Такой подход можно на‑ звать «либерально-нейтральным» (или индивидуалистическим). Однако в континентальной Европе такие меры считаются неэффективными и недостаточными. Европейцы гораздо менее охотно верят в выгоды от распространения индивидуалистических либеральных принципов на ситуации, когда предрассудки против меньшинств и враждебность по отношению к ним сильно укоренились и демонстрируются теми, кому вверена реализация общих правил. В принципе, либерально-индивидуалистический подход хорош в конкретных ситуациях, когда речь идет о сообществах иммигрантов, главной заботой которых становится приобретение тех же прав, какие есть у коренного населения, и интеграция в общество, где действуют нейтральные правила. Наоборот, когда требование о защите выдвигается группами, которые длительное время существуют на территории страны или оказались в составе населения государства в связи с изменением границ или вынужденной миграцией и т. д., осуществление строго индивидуалистического подхода в меньшей степени способствует обеспечению реальной и эффективной за‑ щиты меньшинств.

Первый (либерально-индивидуалистический) подход практикуется в нормативном регулировании США: идея заключается в том, что если каждый гражданин, независимо от его принадлежности к национальной или этнической группе, обладает одними и теми же гражданскими и политическими правами, то какая-либо специальная защита групп не нужна. Такой подход можно на‑ звать «либерально-нейтральным» (или индивидуалистическим). Однако в континентальной Европе такие меры считаются неэффективными и недостаточными. Европейцы гораздо менее охотно верят в выгоды от распространения индивидуалистических либеральных принципов на ситуации, когда предрассудки против меньшинств и враждебность по отношению к ним сильно укоренились и демонстрируются теми, кому вверена реализация общих правил. В принципе, либерально-индивидуалистический подход хорош в конкретных ситуациях, когда речь идет о сообществах иммигрантов, главной заботой которых становится приобретение тех же прав, какие есть у коренного населения, и интеграция в общество, где действуют нейтральные правила. Наоборот, когда требование о защите выдвигается группами, которые длительное время существуют на территории страны или оказались в составе населения государства в связи с изменением границ или вынужденной миграцией и т. д., осуществление строго индивидуалистического подхода в меньшей степени способствует обеспечению реальной и эффективной за‑ щиты меньшинств¹.

Возможно, главная причина бóльшего распространения либерально-индивидуалистического подхода к вопросу о защите меньшинств в англо-саксонских конституционных системах (особенно в США, в меньшей степени в таких странах, как Канада, Австралия и Новая Зеландия) заключается в том, что там существует проблема, кото‑ рая всегда давала повод для беспокойства теоретикам либерализма: как совместить общие нормы об индивидуальных правах человека (включая право на автономию) с идеей надлежащего уважения традиций меньшинств, при том что последние часто не придерживаются принципа автономии в своем внутреннем устройстве и по либеральным стандартам весьма деспотично относятся к своим членам. Этот вопрос, связанный с правами меньшинств, можно рассматривать как фундаментальную дилемму либерализма. С одной стороны, либерал предан идее принадлежности каждому некоторых основных прав, базирующихся на достоинстве личности. С другой стороны, те меньшинства, часто коренные, которые не оказывают должного уважения принципу равноправия мужчины и женщины, практикуют телесные наказания и не при‑ знают право каждого распоряжаться своей собственной жизнью в степени, желаемой либералами, создают этим угрозу фундаментальным ценностям. Следовательно, теоретиков либерализма беспокоит положение наименее защищенных членов таких меньшинств – как правило, женщин и детей, лишенных всех индивидуальных прав, которые есть у других людей, не являющихся членами меньшинств. Коллективные права меньшинств, имеющие целью защиту общей идентичности группы, приводят к чрезмерной защищенности этой группы от вмешательства общества в ее внутренние дела.

Общую враждебность стран англосаксонской правовой системы к идее о правах меньшинств в заметной степени можно считать следствием указанной дилеммы. Однако в государствах континентальной системы, особенно в государствах Центральной и Восточной Европы, эта дилемма не имеет такого значения. Характер взаимоотношений между этническим большинством и меньшинством (или меньшинствами) не соответствует формуле «либеральное большинство против деспотичного меньшинства»¹. Следовательно, основное философское обоснование, дискредитирующее главную идею о правах меньшинств, не применимо (или применимо в гораздо меньшей степени) к государствах Центрально-Восточной Европе (и в целом, к Европе). Конечно, это не отменяет того факта, что «мультикультурное» решение, в рамках которого явным образом признаются отдельные права меньшинств, часто рассматривается как угроза культуре, разделяемой большинством, и государственному суверенитету. Проблема, следовательно, уже не заключается в том, какую модель следует принять, либералистско-нейтральную или примиряющую (то есть плюралистическую); выбор происходит, в основном, в пользу последней. Как полагает один сербский ученый, «опыт государств показал, что этнокультурный нейтралитет и нейтральное регулирование по отношению к группам не могут содействовать упрочению культурного плюрализма и гарантировать стабильность и мир во взаимоотношениях этнического большинства и меньшинств. Традиционному либерализму не хватает понимания постоянно сохраняющегося многообразия, и он не может обеспечить решение проблем в традиционно многокультурных обществах, где идея равноправия предполагает равное право сохранять свою собственную идентичность»¹. Примечательно, что в сущности тот же аргумент был официально введен в венгерское право, а именно в Закон о правах этнических и национальных меньшинств 1993 года, в преамбуле которого указано: «Права меньшинств не могут быть полностью гарантированы в рамках индивидуальных гражданских прав, поэтому они также должны быть сформулированы как права отдельных групп в обществе»².

Как уже подчеркивалось выше, текстуальное закрепление прав меньшинств осуществляется по-разному в различных государствах Центральной Восточной Европы, однако во всех конституциях присутствуют многообещающие исходные положения, способные стать основой прогрессивной политики и законодательства о меньшинствах. Однако реальная правоприменительная практика свелась скорее к подтверждению, чем к развитию общих конституционных заявлений, и органы, которые в других ситуациях выступают смелыми борцами за защиту конституционных прав – конституционные суды, часто придерживались ограничительного толкования этих прав.

Вопрос о правах, связанный с использованием родного языка, вероятно, является наиболее поучительным, потому что, как известно, эти права тесно связаны со многими другими, включая право участвовать в демократическом процессе. Хорошо известная ситуация с русскоговорящими меньшинствами стран Прибалтики является примером очень слабого (если оно вообще было) влияния конституционных судов на защиту права использовать родной язык и других прав. Эстонская сага о Законе о языках достойна внимания, так как она доказывает приведенное выше утверждение. Перед членами Коллегии конституционного надзора Государственного суда Эстонии дважды был поставлен вопрос о конституционности норм, закрепляющих требование об обязательном владении государственным языком для кандидатов, участвующих в национальных и местных выборах. Поправки 1997 года к указанному закону закрепили данное требование, а также ужесточили положения, устанавливавшие обязательный уровень владения эстонским языком для работников частной и публичной сфер, не являющихся эстонцами. Как было отмечено в литературе, эти положения закона были «обусловлены желанием националистов, чтобы ни один неэстонец не был избран в парламент или местный совет»¹. Запрос Президента, направленный в Суд, не был основан на идее защиты прав меньшинств, а касался лишь технических уточнений (неточность требований и передача полномочий по контролю за уровнем знания языка органу исполнительной власти в нарушение принципа разделения властей). Суд последовал этой узкой аргументации, добавив довод, согласно которому одной из обязанностей эстонского государства является защита эстонской нации и культуры, о чем говорится в преамбуле Конституции и в Законе о языках. На основе этих норм, а также нормы, в соответствии с которой каждый имеет право обращаться в органы власти на эстонском языке и получать ответ на эстонском языке (ч. 1 ст. 51 Конституции), Суд сделал вывод о том, что оспариваемые положения о владении эстонским языком для кандидатов в депутаты парламента и местных советов не были необоснованными. По сути, Суд осуществил «активистское», или «расширительное», толкование, но в на‑ правлении предотвращения возможных жалоб на нарушение прав меньшинств в области использования языка! Основываясь на преамбуле Конституции, закрепившей, что государство гарантирует «сохранение эстонской нации и культуры на века» (следует обратить внимание, что упоминания о языке нет), и на принципе, согласно кото‑ рому Эстония является демократической республикой (ст.1), Суд постановил, что требование об обязательном владении языком для кандидатов, участвующих в выборах, может быть оправдано. Он согласился с заявителем в том, что закон был недопустимо неточным в той части, которая касалась требований к лицам наемного труда, а также признал, что передача полномочий в области регулирования требований об обязательном владении языком правительству не соответствует принципу разделения властей: решения относительно избирательных прав должны приниматься законодательной властью, а не исполнительной.

Неудивительно, что парламент воспринял вывод Коллегии конституционного надзора (как и аналогичное решение, принятое ей несколько месяцев спустя) как «зеленый свет… законодательному закреплению требований об обязательном владении языком кандидатами на выборах»¹, что и произошло в ноябре 1998 года в результате принятия поправок к избирательному закону, которые Президент вскоре промульгировал, несмотря на протесты лидеров русских общин. Требование о владении языком было отменено в 2001 году под прямым давлением со стороны ОБСЕ, а не как результат обжалования в орган конституционного контроля. В других посткоммунистических странах конституционными судами было принято не так много решений, касающихся этнических вопросов, а те, которые все же по‑ явились, вряд ли могут служить свидетельством ведущей роли этих судов в укреплении режима толерантности. Например, в 1995 году в Румынии Партия венгерского меньшинства совместно с некоторыми другими оппозиционными партиями попыталась дополнить законопроект об образовании положением, предоставляющим венгерскому меньшинству право учредить государственный университет, где преподавание велось бы на венгерском языке. Это предложение не имело успеха, и партия оспорила закон в Конституционном суде (в рамках процедуры предварительного контроля), однако ее заявление было от‑ клонено¹. В качестве другого примера из практики государств-кандидатов в ЕС можно привести решение Конституционного Суда Украины, принятое в декабре 1999 года, которым Суд усилил конституционный статус украинского языка в Украине и установил строгую обязанность для всех органов власти использовать только украинский язык на территории всей республики (несмотря на то что в южной и восточной частях страны в частной и публичной сферах широко используется русский язык).

В связи с этим в защиту конституционных судов мож‑ но сказать, что у них очень небольшое поле для маневров, потому что они связаны конституционными положениями, устанавливающими «официальный язык». В некоторой степени так оно и есть; действительно, почти во всех государствах, кандидатах (за исключением Чехии и Венгрии) в конституциях существуют нормы, устанавливающие государственный язык страны. С другой стороны, границы прав и обязанностей, определяемых нормами о государственном языке, не очевидны и должны быть установлены правоприменителями; кроме того, конституции этих стран содержат положения о том, что меньшинства вправе использовать собственный язык. Поэтому задачей конституционных судов, когда они сталкиваются с подобными вопросами, является разграничение принципа официального языка и права меньшинств использовать свой язык. Немногие решения по делам, связанным с конституционной проверкой норм о языках, были не в пользу меньшинств.

Проанализируем единственное на настоящий момент решение польского Конституционного Трибунала, касающееся интерпретации принципа государственного языка. Польская Конституция демонстрирует нездоровый, слишком жесткий подход к использованию официального языка. Конституционная норма, в соответствии с которой «официальным языком является польский язык» (ст.27), не оставляет возможности провозгласить какой-либо язык меньшинства официальным, даже в ограниченной мере. Еще одно предложение этой статьи, согласно которому принципом государственного языка «не нарушаются права национальных меньшинств, вытекающие из ратифицированных международных договоров», позволяет как минимум одному известному критику этой нормы высказать мнение, что второе предложение ничего не добавляет к первому и не открывает возможность для провозглашения официальными языков меньшинств¹. Следовательно, из указанного жесткого правила нет исключений: «национальные меньшинства не приобрели по этой Кон ституции права не подпадать под действие общей нормы, в соответствии с которой польский язык является официальным»². Процитированный выше ученый проанализировал все международные договоры между Польшей и соседними странами и пришел к выводу, что ни в одном из них не содержится нормы, позволяющей национальным меньшинствам Польши иметь свой официально признанный язык. Если бы авторы Конституции хотели допустить такую возможность, они бы это четко выразили в статье об официальном языке.

Единственный случай, когда Трибунал давал толкование нормы об официальном языке и ситуациях ее применения, – это решение от 14 мая 1997 года36. Соответствующий запрос был направлен председателем Верховной палаты аудита. Непосредственная причина данного дела, однако, не была связана с языками меньшинств. Тем не менее в конце длинного текста решения (которым было установлено, что требование использовать официальный язык относится ко всем государственным органам и ко всем их публичным действиям) Трибунал отметил, что в отношении граждан нормы о государственном языке при‑ меняются только «косвенно» (в случае обращений в государственные органы) и что конституционные права и свободы определяют границы обязанности государственных органов использовать официальный язык. Как Трибунал установил в самом последнем предложении своего решения, «гражданина, стремящегося реализовать свои основные свободы и права, нельзя принудить соблюдать требования об использовании официального языка». К сожалению, это утверждение повисло в воздухе: никакого особого критерия, определяющего способ совмещения норм об официальном языке и правах членов меньшинств, установлено не было (справедливости ради заметим, что в данном конкретном деле о толковании от Трибунала этого не требовалось). Однако, по-видимому, границы этих прав весьма суровы: как отмечает процитированный выше ученый, в соответствии с действующей Конституцией право использовать язык национальных меньшинств в публичных правоотношениях «не предполагает, что государственные органы обязаны выписывать официальные свидетельства (например, свидетельство о рождении) или вести судебные заседания на языке этнического меньшинства». Другими словами, «основными правами и свободами», к которым апеллировал Конституционный Трибунал и которыми якобы устанавливаются границы действия нормы о государственном языке, на государственные органы не возлагается никаких обязанностей.

Другой важный аспект, касающийся определения ме‑ ста меньшинств в политической системе страны, заключается в осуществлении специальных мер, направленных на обеспечение представительства меньшинства в государственных органах и особенно в органах местного самоуправления. Мягкие формы такого обеспечения подразумевают определенные преимущества в виде упрощения правил об избирательном барьере, как в Польше¹ или Латвии². Румыния пошла дальше: в ее Конституции каждой организации этнического меньшинства гарантировано по одному месту в парламенте, если такая организация не набирает достаточного количества голосов, чтобы получить мандаты обычным способом, хотя избирательный закон разъясняет, что для этого необходимо как минимум 5% голосов избирателей¹. В Словении венгерское и итальянское меньшинства могут выбирать из своего числа по одному представителю в Государственное Собрание (ч.3 ст.80 Конституции)².

В Венгрии, наряду с конституционным правом на представительство в органах государственной власти и местного самоуправления, национальные и этнические меньшинства наделены правом формировать собственные органы самоуправления. В середине 1990-х годов самоуправляющихся общин меньшинств в Венгрии насчитывалось свыше 80040, хотя следует добавить, что были высказаны серьезные сомнения относительно ресурсов, которыми они обладали, их полномочий и результатов функционирования этих общин³. Однако, когда речь идет о формальном парламентском представительстве этнических меньшинств, несмотря на внушительное количество соответствующих законодательных инициатив, направленных на создание приемлемой системы, пока не найден политический консенсус по этому вопросу, хотя Конституционный суд Венгрии провозгласил, что отсутствие механизма реализации конституционного представительства меньшинств является неконституционным.

Примером вмешательства конституционного суда, реально препятствующего введению системы этнического представительства, является решение Конституционного суда Словакии. В этой стране, где Конституция умалчивает о политическом представительстве меньшинств, была предпринята попытка законодательного установления пропорционального представительства этнических групп (весьма противоречивая идея, защита ко‑ торой не относится к моим целям). Закон о выборах в органы местного самоуправления 1998 года установил, что в городах и деревнях, где проживают национальные и этнические меньшинства, общее количество мандатов на муниципальных выборах должно быть разделено пропорционально, при справедливом отражении соотношения баланса между словаками и отдельными меньшинствами. Закон был оспорен в Конституционном суде, который установил, что система квотирования противоречит конституционному принципу равного доступа к публичным должностям, принципу равного достоинства и конституционному положению, согласно которому регулирование политических прав должно обеспечивать политическую конкуренцию в демократическом обществе. В итоге Суд отверг идею о введении «преференциальных квот» с целью упрочения статуса национального меньшинства или этнической группы и подтвердил действие индивидуально-гражданского принципа: все граждане равны в реализации своих политических прав, независимо от принадлежности к какой-либо группе.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что Единственным государством в Центральной и Восточной Европе, в конституции которого отсутствует какое-либо упоминание о правах меньшинств, является Болгария. В других странах приводятся различные перечни прав, среди прочего специально оговариваются права меньшинств в области использования языка и обеспечения доступа к образованию, право на сохранение своего культурного и религиозного своеобразия. Использование своего языка, очевидно, является наиболее защищаемым интересом (и будет рассмотрено подробно далее). Например, Конституция Латвии устанавливает, что «лица, принадлежащие к этническим меньшинствам, имеют право на сохранение и развитие своего языка, этнической и культурной самобытности» (ст. 114). Перечни прав меньшинств часто формулируются более развернуто, как, например, в следующем положении статьи 6 румынской Конституции: «Государство признает и гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на сохранение, развитие и проявление своей этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности».

Опыт конституционных судов государств Центрально-Восточной Европы в области обеспечения и защиты прав меньшинств был двояким. Без сомнения, некоторые их выводы имели важное и позитивное (хотя довольно ограниченное) значение, как, на‑ пример, решение Конституционного суда Словении, упоминаемое выше, посвященное Закону о гражданстве, или решение венгерского Суда по вопросу о законодательном установлении механизма реализации конституционного принципа представительства меньшинств на общегосударственном уровне. Также было принято чрезвычайно важное и смелое решение Конституционного суда Болгарии, которым Турецкая партия была спасена от роспуска. Вместе с тем, как мы видели, были приняты решения, которые иллюстрировали неспособность разглядеть возможности расширительного толкования конституционных норм в интересах меньшинств. Это свидетельствует о том, что вклад конституционных судов в этой области был гораздо менее впечатляющим, чем ожидалось в свете больших надежд, возлагавшихся на эти новые институты в посткоммунистических странах. Барьеры на пути расширительного толкования прав меньшинств весьма сильны, несмотря на конституционное оформление механизма, обеспечивавшего противостояние принципу большинства и с большим успехом применявшегося во многих сферах.