Согласно статье 1 Конституции Российской Федерации (далее Основной закон рф), Россия является государством с федеративным устройством
 Скачать 115.56 Kb.
|
|
§ 2 Взаимодействие субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления В реальном мире государственного управления все ветви власти в той или иной степени взаимодействуют с местными органами власти. Конституционное право, включая науку о праве местного самоуправления, добилось значительных успехов в организации взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. С.А. Авакьян утверждает, что «Конституция Российской Федерации в целом исходит из того, что разделение властей по вертикали предполагает существование публичной власти на таких уровнях, как местное самоуправление. [Поскольку субординация между этими уровнями власти невозможна, взаимодействие остается единственным способом обеспечения единства государственной власти. По мнению Т. М. Бялкиной, правовой основой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления является статья 4.6 Хартии Европейского местного самоуправления [88]. Принцип этого взаимодействия закреплен в Конституции Российской Федерации и Законе об основах местного самоуправления [89]. [89]. 30 января 2020 года на заседании Совета по развитию местного самоуправления под председательством Президента России Владимира Владимировича Путина было принято важное решение о разработке новой программы государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года. Путиным было принято важное решение о разработке новой политической программы развития местного самоуправления до 2030 года. Глава государства отметил, что такие меры необходимы для сокращения неравенства между регионами и муниципалитетами и значительного улучшения сотрудничества с муниципалитетами на федеральном уровне. Конституционный суд РФ неоднократно обращался к вопросу организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, последовательно утверждая, что такое взаимодействие необходимо «для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с решением важных местных проблем, с учетом демографических интересов субъектов местного самоуправления». Суд Российской Федерации постановил. В Заключении № 1З от 16 марта 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание на «конституционную основу единства органов органов государственной власти Российской Федерации и объективную необходимость взаимосвязей между органами государственной власти Российской Федерации в целом как условия устойчивого и всестороннего социально-экономического развития Российской Федерации в целом. Мы неоднократно обращали внимание на объективную необходимость взаимосвязей между органами государственной власти Российской Федерации как условия устойчивого и всестороннего социально-экономического развития Российской Федерации в целом». Концепция нового Федерального закона № 414 представляет собой современную модель организации и функционирования органов органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, основанную на конституционном принципе единства государственной власти. Особо важными принципами правового регулирования взаимодействия различных уровней власти, закрепленными в данном законе, являются: координационные функции и взаимодействие органов власти всех уровней - федерального, регионального и муниципального; разделение полномочий и компетенции между различными уровнями власти и гарантия финансового обеспечения разделения полномочий; признание и гарантия местной автономии. Цель закона - гарантировать качественное управление зонами обратной связи на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и быстро реагировать на проблемы на региональном уровне. Однако поправки не затрагивают «статус» местных органов власти. Это связано с тем, что, как и прежде, местные органы власти входят не в систему государственных органов Российской Федерации, а в ту же единую систему административных органов, что и государственные органы. Создание устойчивых механизмов взаимодействия между субъектами и муниципальными образованиями Российской Федерации является важным элементом пространственного развития в современной конкурентной среде. Новая правовая модель организации региональных органов власти регулирует функциональное и институциональное развитие механизмов сотрудничества с местными органами власти. Эта модель предусматривает, в частности, следующее. - Государственные агентства занимаются вопросами местного управления. - Возможности работы с органами власти в отдаленных районах с учетом процесса оцифровки и эпидемиологической ситуации. - Представители региональных органов власти, а также представители территориальных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их руководители вправе по приглашению законодательных органов территорий, субъектов Российской Федерации выступать в представительных органах регионов и отвечать на вопросы депутатов, а также могут участвовать в их заседаниях дистанционно в соответствии с региональным законодательством. - Власти имеют право обратиться в Государственный Совет для примирения и урегулирования разногласий, включая передачу полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в целях достижения согласованного решения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 62, пункт 2, Федеральный закон № 414). Таким образом, Федеральный закон 414 укрепляет управление местными органами власти. Согласно Федеральному закону № 414, статья 25, пункты 12 и 13, глава муниципалитета может быть уволен руководителем вышестоящего департамента в случае «организационного недостижения показателей деятельности муниципалитета». Это новое положение значительно повышает ответственность руководителей местных органов власти. Поэтому высший исполнительный орган субъекта РФ «в целях обеспечения осуществления местной администрацией отдельных государственных полномочий, возложенных на нее федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации, предупреждает или право сделать ему или ей выговор». Новый Закон о местной автономии [90] (статьи 29 и 30 части 7 части 6 законопроекта о местной автономии) также предлагает ввести меры «дисциплинарной» ответственности для руководителей таких органов местного самоуправления и местных администраций (см. законопроект). Таким образом, «участие» в создании или увольнении органов и должностных лиц местного самоуправления фактически становится крайней мерой, прямо противоречащей статье 12 Конституции РФ об исключении местного самоуправления из системы государственной власти. Есть пример участия в организации обменов между субъектами Российской Федерации и исполнительными органами муниципальных образований, который будет реализован 28 июля 2021 года. Постановление Правительства Орловской области № 434 «О создании рабочей группы по координации деятельности органов местного самоуправления Орловской области и муниципальных организаций с особыми полномочиями в рамках реализации мероприятий комплексного развития Орловской области». В настоящее время создан ряд таких рабочих групп для решения вопросов, связанных с полосами радиочастот [91]. Несмотря на заметные примеры участия главы Российской Федерации в правоотношениях органов местного самоуправления, отсутствие нормативной базы, определяющей конкретные полномочия и соответствующую ответственность органов местного самоуправления на федеральном уровне, фактически приводит к конфликтам между главой Российской Федерации и экономически эффективными руководителями органов местного самоуправления и поэтому может быть охарактеризована как пробел в правовом регулировании их соответствующих отношений. Следует отметить, что взаимодействие между ЛГБ и органами власти в Российской Федерации осуществляется путем проведения совместных встреч, обсуждения региональных вопросов, создания совместных рабочих групп и комитетов, подписания соглашений. Кроме того, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 414 допускают передачу государственной власти от субъектов Российской Федерации местному самоуправлению. Например, как пишет В.Е. Китаева: «В Воронежской области за весь период было принято 20 законов, наделяющих местные органы власти отдельными государственными полномочиями. Восемь из них уже были реализованы ранее. [92]. [92]. Растущая тенденция к созданию местных центров передового опыта и пробелы в законодательстве способствовали усилению контроля государственных органов над муниципалитетами, распространяя их полномочия на вопросы, входящие в сферу полномочий муниципалитета. Например, согласно закону от 21 декабря 2017 года «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области [93], к компетенции Белгородской государственной администрации в области градостроительства относятся отдельные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства. Конституционный суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о правах, влияющих на формирование органов местного самоуправления, и выявил два аспекта единства их юридического содержания. С одной стороны, местные власти не обладают абсолютной автономией, что является естественным следствием их включения в вертикальную структуру власти. С другой стороны, местным органам власти законодательно запрещено делегировать функции местного самоуправления самим себе и вносить в нормативно-правовую базу положения, влияющие на создание или замену представительных органов местного самоуправления. В Постановлении № 30-П от 1 декабря 2015 года [94] Конституционный суд Российской Федерации указал, что одной из основных задач органов власти субъектов Российской Федерации является регулирование местного самоуправления путем определения организационной формы структуры власти местного самоуправления и взаимоотношений между ее элементами. Ключом к реализации принципа единства государственной власти является не систематическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, а их согласованные действия. Закон о Государственном совете определяется как система мер и решений по согласованным действиям всех государственных органов, кроме Президента и Государственного совета, в пределах их компетенции (статья 1). Однако Закон не определяет форму координации действий и отсылает к другим федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации (статья 17). Следует отметить, что при юридической интерпретации единства системы публичной власти нельзя упускать из виду субъектов властных отношений, то есть автономных субъектов публичного права, от имени которых должны действовать институты. Поэтому взаимодействие организационной, правовой, функциональной, финансовой и бюджетной системы в целом должно отражать вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых образований через их учреждения и в других формах (например, через ассоциации публично-правовых образований). При этом юридическое формулирование целей институционального взаимодействия в рамках единой системы органов органов государственной власти игнорирует важнейшие аспекты взаимодействия, на которые неоднократно указывал Конституционный суд РФ: согласование государственных, региональных и местных интересов и обеспечение баланса государственных и местных потребностей. Следует отметить, что задачей регионального правительства является обеспечение общего социально-экономического развития территории муниципального образования, прежде всего в интересах населения, в то время как социально-экономическое развитие страны в целом является задачей федерального правительства, а общее развитие субъектов Российской Федерации - задачей регионального правительства. Все эти задачи решаются сбалансированно, сочетая национальные, региональные и местные интересы. Исключение развития всей территории муниципалитета из перечня вопросов местного значения (вопросов, непосредственно связанных с жизнью населения) есть не что иное, как дегуманизация сущности самоуправления. Согласно пункту 8 статьи 1 Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы вертикали государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право участвовать в решении вопросов местного самоуправления и передавать отдельные полномочия государства местному самоуправлению. Полномочия, предоставленные государством местным органам власти, весьма обширны. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что в перечень отдельных государственных полномочий входят регистрация актов гражданского состояния, нотариальная деятельность, воинский учет, участие в организациях гражданской обороны, регулирование вопросов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ведение земельного кадастра, учетная деятельность, лесопользование, осуществление мер социальной защиты и др. Например, Закон Воронежской области от 2 марта 2020 года № 8-ОЗ [95] наделяет муниципальные образования города Воронежа и городских округов государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными животными. Во многих субъектах Российской Федерации законодательство не содержит перечня государственных полномочий, переданных местным органам власти. Вопрос: 'Предусматривают ли законы субъектов Российской Федерации перечень государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления? В юридической литературе нет единого мнения по этому вопросу. Отметим, что у Т.М. Бялкиной «Категория «вопрос местного значения», как и понятия «вопрос федерального значения» и «вопрос регионального значения», по сути, является оценочной. характер. Он определяет функциональное назначение этих полномочий, а именно самостоятельное решение вопросов местного значения», и поэтому «на наш взгляд, было бы нецелесообразно определять конкретный перечень национальных полномочий, делегированных местным органам власти». [96]. Срок, отведенный для перераспределения полномочий, не может быть меньше срока полномочий законодательных органов территорий, субъектов Российской Федерации. Такое законодательство субъектов Российской Федерации вступает в силу со следующего финансового года. Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут осуществлять два вида полномочий: полномочия по решению вопросов регионального значения и полномочия, переданные им государством. В Конституции не говорится о полномочиях, делегированных органам государственной власти субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления. Таким образом, несмотря на введение понятия «государственная власть» в Российской Федерации, в том числе в МСУ, гарантируется автономия местного самоуправления. Организации местного самоуправления пока не являются частью системы государственной власти. В то же время поправки к закону расширили полномочия органов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по отношению к МСУ, фактически усилив вертикальное разделение полномочий и подотчетность МСУ органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако новые требования Закона об ответственности прямых институтов не предоставляют конкретных возможностей и соответствующей ответственности для глав субъектов РФ. Это может привести к конфликтам с главами государств и правительств субъектов РФ по поводу экономических последствий МСУ. Закон демонстрирует двойственные отношения между государственными учреждениями и ЛГБ. С одной стороны, власть раздроблена, и ЛГБ де-факто подчиняются властям РФ. В то же время, однако, правовые нормы гласят, что ОМСУ должны оставаться независимыми субъектами власти и что система власти РФ не может быть основана на организационном подчинении и мерах и решениях, направленных на координацию деятельности всех органов власти. Обзор. В статье представлена комплексная формулировка системы, типа и структуры общественных институтов в Российской Федерации, основанная на анализе конституционно-правовых основ системы общественных институтов в Российской Федерации, а также высказаны предложения по дополнению законодательства и практики в данной сфере. Модели организационно-правовой структуры системы органов органов государственной власти имеют общую черту - способность обеспечить досрочное прекращение полномочий глав субъектов и их представительных органов, но различны в других государствах и разных субъектах Российской Федерации, что определяется спецификой положения конкретного субъекта Федерации. Даже среди субъектов Российской Федерации с одинаковым конституционно-правовым статусом (таких как вышеупомянутые государства и республики) существуют различные модели организации и правового устройства государственной власти и государственных институтов. Основы организации государственной власти в регионе регулируются на двух уровнях. Первый - конституционный уровень, который определяет устойчивость системы путем закрепления основных принципов организации государственной власти в Конституции Российской Федерации. Второй уровень норм, который регулирует общие принципы организации государственной власти в регионе, - это федеральный закон. Формулировки положений Конституции РФ допускают широкий спектр толкований и отражают демократический подход к государству и системе органов государственной власти. В то же время Закон № 414 устанавливает и формулирует принципы, регулирующие функционирование органов власти. Создание организационной структуры субъектов Российской Федерации на федеральном уровне является разумным шагом, поскольку это «обеспечит единство организации и функционирования всей системы органов власти Российской Федерации». Однако в этом процессе важно не переступить черту. Это связано с тем, что после пересечения границы процесс создания рамок заканчивается и начинается детальное регулирование отношений. Рассмотрев типы и структуры государственных учреждений в субъектах Российской Федерации, следует отметить некоторые особенности. Таким образом, субъектам предоставляется право самостоятельно определять структуру государственных учреждений, но пределы этой автономии строго ограничены Конституцией и федеральным законодательством. Федеральный закон 414 вводит понятие «государственная власть», которое включает в себя все федеральные, региональные и местные государственные институты. Однако Закон № 414 подробно определяет организацию региональных законодательных (представительных) и административных органов и предоставляет федеральным властям больше полномочий по контролю за деятельностью нижестоящих органов, чем Закон № 184. Кроме того, Федеральный закон № 414 более подробно определяет организацию нижестоящих органов (согласованные положения о секретаре, высшем исполнительном органе, количестве членов Палаты депутатов, контроле и обязательном функционировании Счетной комиссии и т.д.). |