Согласно статье 1 Конституции Российской Федерации (далее Основной закон рф), Россия является государством с федеративным устройством
 Скачать 115.56 Kb.
|
|
Глава 3. Конституционно-правовые основы взаимодействия субъектов Российской Федерации с другими органами власти § 1 Взаимодействие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти и их структурными подразделениями Конституционные поправки, принятые на референдуме в июле 2020 года, ввели в правовую базу понятие «публичная власть». Хотя Конституционный суд РФ еще в 2002 году занял позицию, что народ осуществляет власть непосредственно и через власть, ссылаясь на многонациональность как источник власти в Российской Федерации,[77] публичная власть включает в себя все органы вертикали государственной власти и все органы местного самоуправления, и включает в себя задачи, которые они решают для жителей своих территорий, насколько это возможно. Это налагает обязательство сотрудничать для их эффективного решения. Однако определение «государственной энергетической системы» содержится в Законе о Государственном совете Российской Федерации [78]. Определение «государственной энергетической системы» содержится в Законе о Государственном Совете Российской Федерации (далее - Федеральный орган), органах власти субъектов Российской Федерации (далее - субъекты) и органах местного самоуправления (далее - органы самоуправления), который также предусматривает разграничение полномочий и передачу их органам власти субъектов Российской Федерации и органам самоуправления. Некоторые положения Закона № 184 были перенесены в Закон № 414. Система органов власти Российской Федерации не изменилась, но изменился статус органов власти и высшего исполнительного органа. Так, согласно пункту 2 статьи 4 Закона № 414, систему органов власти Российской Федерации составляют законодательные органы Российской Федерации, высший исполнительный орган Российской Федерации и иные органы вертикали государственной власти Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция). Взаимодействие федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации включено как в особую систему гарантий статуса государств в федеративных отношениях, так и в текущее взаимодействие федеральных органов власти с региональными органами власти». Термин «взаимодействие» относится к потенциалу обоих, и его использование оправдано тем, что федеративные отношения в России выражаются не только через влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но и через влияние субъектов на федеральную политику («снизу вверх»). Само собой разумеется, что федеральные институты находятся в лучшем положении, чтобы влиять на развитие Федерации и ее субъектов. Отношения между Федерацией и ее субъектами не могут быть равными; Федерация имеет более высокий статус. Однако субъекты Российской Федерации имеют правовые средства для выражения своего мнения по поводу общего развития федеративных отношений и собственных интересов на федеральном уровне. Конституция Российской Федерации следующим образом описывает принцип участия субъектов Российской Федерации в принятии важнейших государственных решений, затрагивающих их интересы. - Принцип равенства субъектов Российской Федерации в их отношениях с федеральными органами власти (статья 5, пункт 4); принцип, согласно которому регионы имеют равные возможности для обсуждения и принятия решений на федеральном уровне. - Верхняя палата Совета Федерации, Бундестаг, состоит из законодательного органа (депутатов) и двух представителей исполнительной власти от каждого субъекта Российской Федерации и обладает полномочиями в соответствии с федеральным законом (статьи 95(2) и 96(2)). - Субъекты Федерации участвуют в федеральном законодательном процессе посредством своего представительства в Федеральном совете и непосредственного осуществления полномочий, возложенных на региональные советы (законотворчество в Федеральном совете, утверждение конституционных поправок) (статьи 104(1), 134 и 136). - Поправки к тексту Конституции (статьи 135(2) и 136) и принятие федеральных конституционных актов, разрабатывающих отдельные статьи Конституции (статья 108(2)), должны учитывать мнение субъектов РФ (их федеральных депутатов), причем эти требования не распространяются на федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. - В вопросах общей компетенции разделение законодательных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статьи 72(2) и 76) обусловливает необходимость согласования интересов федеральных органов власти при принятии законов в этой сфере. Основными формами взаимодействия субъектов Российской Федерации и парламента Российской Федерации являются. - Полномочия законодательной инициативы. - Право на участие в федеральном законодательном процессе по вопросам общей компетенции. - Отзывы о законопроектах. - Регион представлен в Федеральном Собрании Российской Федерации. Согласно статье 104 Конституции РФ, законодательная инициатива принадлежит представительным (законодательным) органам субъектов РФ. Это право также предусмотрено Федеральным законом № 414. В целях унификации законодательной процедуры статья 9 Федерального закона № 414-ФЗ устанавливает порядок внесения законопроектов в Государственную Думу законодательными органами субъектов Российской Федерации. Статья 104 Конституции РФ является чрезвычайно демократичной и прогрессивной в том смысле, что не все органы имеют право законодательной инициативы. Конституция РФ и федеральное законодательство не ограничивают круг вопросов, которые могут быть рассмотрены в законопроекте. Однако, несмотря на эти возможности, субъекты Российской Федерации не в полной мере воспользовались этой правовой инициативой. Законопроекты, представленные субъектами Российской Федерации, в основном касаются внесения изменений в действующее законодательство. Новые законопроекты не являются целостными и касаются лишь узкого круга вопросов. Региональные законодатели часто пытаются изменить региональные проблемы на федеральном уровне, не принимая во внимание ситуацию в других избирательных округах. Таким образом, как пишет Анисимова, «статистика показывает относительно низкий уровень законодательной активности в регионах». Например, анализ результатов второго-шестого заседаний Государственной Думы показывает, что инициативы субъектов Федерации очень высоки, достигая в среднем 25-30% от общего числа. Однако доля законов, принятых по инициативе субъектов, была невелика и составляла 4-8% в каждой сессии Государственной Думы.» [79]. В соответствии с пунктом 6 статьи 414 Федерального закона законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют право участвовать в федеральной законодательной процедуре по вопросам общей компетенции. Участие осуществляется в форме подачи отзыва на законопроект об общих полномочиях. Процедура следующая: после внесения в Государственную Думу законопроект направляется в указанные субъекты Российской Федерации, которые в течение 30 дней представляют свои заключения по законопроекту в Государственную Думу (хотя, как отмечалось выше, регламент Государственной Думы может ограничить срок рассмотрения законопроекта с 30 до 15 дней [80]). Если более одной трети субъектов Российской Федерации выступают против принятия соответствующего федерального закона, Государственная Дума принимает решение о создании согласительной комиссии. В соответствии с практикой субъектов Российской Федерации, региональные парламенты проводят пленарные заседания, как правило, один раз в месяц. Сокращение срока утверждения федеральных законов фактически исключит регионы из федерального законодательного процесса, что можно рассматривать только как «укрепление печной трубы власти». Отклонение проекта федерального закона об общих полномочиях органами государственной власти субъекта Российской Федерации считается положительным, если соответствующий проект федерального закона одобрен законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Если оба органа не поддерживают его принятие, проект считается отклоненным. В случае несогласия мнение органов власти субъекта Российской Федерации считается невыраженным. Все это происходит до того, как законопроект будет передан в Государственную Думу для первого чтения. Федеральные законопроекты общего характера, принятые Национальным Собранием в первом чтении, в течение 30 дней после их принятия направляются в законодательные органы субъектов Федерации, а поправки представляются в Национальное Собрание (в органы исполнительной власти субъектов Федерации на этом этапе законопроекты не направляются). Перечитать эти счета в течение этого периода не представляется возможным. Хотя некоторые депутаты назначаются Президентом Российской Федерации, Совет Российской Федерации по сути является палатой региональных представителей, что означает, что мнения регионов должны учитываться в законодательном процессе. Однако депутаты часто представляют только свои личные интересы. Действительно, выяснилось, что в Федеральном совете представлены только очень богатые региональные элиты. В этом отношении мы согласны с Авакяном, который считает, что «пора переходить к ситуации, когда члены Федерального совета избираются народом, из числа граждан Российской Федерации». [81]. Федеральный закон 414 принципиально вводит новый способ взаимодействия между федеральным и региональными правительствами. Начать стоит с глав субъектов Российской Федерации. Статья 414 Федерального закона гласит, что глава субъекта Российской Федерации не может быть главой высшего исполнительного органа, но на практике это не так. Как уже отмечалось ранее, главы субъектов Российской Федерации находятся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации. Президент имеет право предупреждать глав субъектов Российской Федерации и прекращать их полномочия по мотивам злоупотребления доверием. Тот факт, что главы субъектов Российской Федерации вынуждены одновременно занимать две должности - главы государственной власти субъектов и главы государственной власти Российской Федерации - значительно сужает их политическое пространство и ставит в прямую зависимость от федерального центра. В то же время, согласно статье 9.1 Федерального закона от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ «О Государственном совете Российской Федерации», руководители органов исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации входят в состав Государственного совета Российской Федерации по должности. Это усиливает представительство регионов на федеральном уровне. Кроме того, руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, в частности, по укреплению правопорядка и безопасности на своей территории. Указ Президента РФ «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти» [82] предусматривает высший орган исполнительной власти Российской Федерации следующим образом. Высший орган исполнительной власти Российской Федерации обладает следующими полномочиями: [82] Высший орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеет право организовывать деятельность по взаимодействию и координации административно-территориальных органов соответствующих субъектов Российской Федерации [82]. Федеральный закон № 414 предусматривает более активное участие федеральных органов власти в официальной деятельности субъектов Российской Федерации. Так, ранее, в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 78), Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации [83] (статья 12), федеральные органы власти могут создавать территориальные органы для осуществления своих полномочий и делегировать осуществление некоторых своих полномочий. В настоящее время, помимо территориальных органов, федеральные органы власти могут участвовать в создании региональных органов управления, которые осуществляют полномочия, делегированные им федеральными органами власти, включая назначение и освобождение от должности должностных лиц региональных органов управления. Федеральный закон 414-ФЗ позволяет федеральным органам власти участвовать в формировании местных администраций, осуществляющих полномочия субъектов Российской Федерации в сферах управления общей компетенции, образования, здравоохранения, финансов, жилищного и строительного надзора, а также в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц администраций субъектов Российской Федерации в порядке и на условиях, установленных федеральным законом. Закон предусматривает следующее. Эти нормы не в полной мере соответствуют пункту 2 статьи 11 Конституции РФ, который гласит, что «государственную власть субъектов Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». В данной статье не говорится об участии других органов, включая федеральные агентства. Кроме того, федеральные власти также имеют возможность влиять на нижестоящие органы, такие как - Надзор за деятельностью органов Российской Федерации (Президента РФ, Конституционного Суда РФ, Федерального Суда РФ, Комитета по правам человека РФ, Прокуратуры, Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной власти). - В некоторых регионах Российской Федерации было объявлено чрезвычайное положение, что привело к определенным последствиям. - Некоторые регионы (например, Чеченская Республика) находятся под прямой федеральной юрисдикцией. - Санкции, налагаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение федерального законодательства. В качестве специфического элемента взаимодействия федеральных и региональных органов власти, предусмотренного статьей 78, часть 2 Конституции Российской Федерации и статьей 45 Федерального закона № 414, федеральные органы исполнительной власти могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передавать часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному закону Утверждается, что они могут это сделать. Настоящее соглашение является формой делегирования полномочий в соответствии со статьей 51 Федерального закона № 414. Субъекты РФ могут участвовать в формировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и в назначении федеральных государственных служащих. Генеральный прокурор субъекта Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и с согласия субъектов Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, часть III, статья 129). Законодательные органы субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы вертикали государственной власти субъектов Российской Федерации должны дать согласие на кандидатуру лица до его назначения; Федеральная конституция от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации». Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что субъекты Российской Федерации имеют право рекомендовать Президенту кандидатуры на вакантное место судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, кандидатуры руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории Российской Федерации, должны быть согласованы с руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации официально представлены на федеральном уровне. Представительные органы субъектов Российской Федерации были образованы 2 апреля 1992 года. Представительные органы, как правило, возглавляют заместители руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Задачами представительных органов являются обеспечение учета интересов субъектов Федерации на федеральном уровне и поддержание отношений с федеральными органами власти, с одной стороны, и содействие доведению до них интересов Федерации и принятию необходимых решений - с другой. Право субъектов Российской Федерации на защиту своих интересов означает, что компетентные органы субъекта, т.е. законодательные органы и высшие должностные лица субъекта, могут обращаться к Президенту Российской Федерации, Правительству, всем федеральным министрам и руководителям федеральных ведомств. Ответы на запросы должны быть обоснованными. Право законодательной и исполнительной власти на обращение в Конституционный суд также служит защите интересов субъектов Российской Федерации. Они могут оспаривать конституционность федерального законодательства, актов Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ и других субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ, договоров между федеральными органами власти и их субъектами и международных договоров, участником которых РФ не является. Юрисдикционные споры между федеральными органами государственной власти и их субъектами, а также между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть переданы на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации могут обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации за толкованием Конституции Российской Федерации. Помимо законодательной и исполнительной власти, субъекты Российской Федерации взаимодействуют с Администрацией Президента Российской Федерации, созданной в соответствии со статьей 83.1.1 Конституции Российской Федерации. Взаимодействие между Управлением Президента Российской Федерации по внутренней политике и органами власти субъектов Российской Федерации обеспечивает Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике, в задачи которого входит разработка и реализация региональной политики. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе был создан для кодификации, рационализации и структурирования управления внутренней политикой Администрации Президента Российской Федерации с субъектами Российской Федерации. Тем временем в аппарате полномочного представителя Президента РФ была создана должность генерального инспектора по субъектам федерации. Взаимодействие между Аппаратом Президента Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации, ответственными за реализацию внутренней политики, осуществляется через аппарат Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, основные обязанности Полномочного представителя Президента РФ следующие:[85] 1. организует работу соответствующих органов власти федерального округа по реализации основных направлений внутренней и внешней государственной политики, определяемых Президентом Российской Федерации 2. организовывать контроль за исполнением решений федеральных органов власти в федеральном округе. 3. обеспечивает реализацию кадровой политики Президента Российской Федерации в федеральном округе. Регулярно докладывать Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности в федеральном округе, о политической, социальной и экономической ситуации в федеральном округе и представлять соответствующие рекомендации. Для выполнения этих задач послы имеют широкие полномочия, которые определяются указом президента. В дополнение к этим органам в 2020 году в регионах будут созданы Региональные центры управления (РЦУ) Российской Федерации. РЦУ являются независимыми подразделениями АНО «Региональный диалог», подотчетными Президенту Российской Федерации. РЦУ создаются в субъектах Федерации, в которых участвуют 50% регионов. Однако, несмотря на то, что ЦУР активно сотрудничают с федеральными властями и включают регионы в свое финансирование, регулировать их деятельность на региональном уровне сложно. Это связано с тем, что LRC не имеет статуса юридического лица: он был создан для поддержки RIAR, но сейчас является еще одним региональным надзорным органом. Положение о LRC изложено в Постановлении Правительства № 1844 от 16 ноября 2020 года [86], в котором говорится, что организация не может налагать никаких обязательств или силы. В этом случае проблема вертикального взаимодействия может быть решена только сверху вниз. Все органы взаимодействия между Президентом и органами власти субъектов РФ существуют для контроля за деятельностью субъектов РФ в целях обеспечения интересов Президента и передачи регионам статуса федеральных органов власти. |