Сверхбольшие-села-Туркестанской-области-Serik-Jaxylykov-for-publ. Сверхбольшие села юга казахстана и государственная политика развития сельских территорий
 Скачать 434.71 Kb.
|
|
2. Государственная политика: подход к вопросу сверхбольших сел Для того, чтобы понять подход властей страны к феномену сверхбольших сел, следует рассмотреть государственные программы, в которых затрагивались вопросы развития сельских территорий. Не углубляясь в далекую ретроспективу, можно начать с Государственной программы развития сельских территорий на 2004 – 2010 годы. Идея программы основывалась на приоритете урбанизации населения, «высвобождении» сельского населения в пользу городов с целью повышения среднедушевого уровня денежных доходов. Суть данной программы заключалась в том, чтобы направлять ресурсы, выделяемые на развитие сельских территорий, только в те населенные пункты, которые определены как перспективные, и, напротив, не инвестировать туда, где перспективы развития определены как низкие, а также где экологическая обстановка ведет к ухудшению здоровья человека. Кроме того, были предусмотрены меры по стимулированию миграции населения из неперспективных сельских населенных пунктов в города или перспективные села. Здесь можно отметить несколько интересных результатов анализа, проведенного в ходе разработки данной программы. Львиная доля (70%) сельхозпродукции производилась в трех северных и трех южных областях: на Акмолинскую, Костанайскую и Северо-Казахстанскую области приходилось 38% всего производства 5 Данные районной администрации 6 Данные районной администрации 21 сельхозпродукции, на Алматинскую, Жамбылскую и Южно-Казахстанскую приходилось 32%. ВКЛАДКА 2 Выдержка из Государственной программы развития сельских территорий на 2004 – 2010 годы. «Отличие сельскохозяйственного производства от других отраслей и его специфика состоят в том, что сельское хозяйство — это не только сфера производства, но и сфера жизни большой массы населения страны. Сельская экономика и сельское поселение неразрывно связаны: сельские поселения исторически формировались на основе сельскохозяйственной деятельности и переставали существовать с прекращением последней. Новейшая история только подтверждает эту закономерность: кризис в сельхозпроизводстве повлек за собой отток населения и развал систем жизнеобеспечения сельских населенных пунктов. Этот процесс продолжается и сегодня. Только за 2000 – 2002 годы самоликвидировалось около 300 населенных пунктов. По данным акиматов, сегодня насчитывается 136 неупраздненных СНП, где нет населения. Процесс реформирования агропроизводства, перевод его на рыночные рельсы, применение маркетинговых стратегий для оценки роста сельскохозяйственного потенциала обнажили проблему переизбытка сельского населения. Емкости внутреннего рынка недостаточно для сбалансированного потребления производимой в стране сельскохозяйственной продукции. Доходы, получаемые от ее производства, не обеспечивают минимальные стандарты жизнеобеспечения сельских жителей. Расчеты показывают, что для достижения среднедушевого уровня, равного величине прожиточного минимума (4,6 тыс. тг), численность сельского населения должна составлять 5,6 млн чел., т. е. необходимо высвободить около 900 тыс. чел., а при уровне среднедушевого денежного дохода по РК, равного 7,7 тыс. тг, численность сельского населения должна сократиться почти в два раза и составлять около 3,5 млн человек. Аграрный сектор, несмотря на последние благоприятные по погодным условиям годы, остается высокорисковой и низкоприбыльной сферой экономики. С учетом емкости внешних и внутренних рынков, прогнозируемый прирост продукции сельхозпроизводства по оптимистичному сценарию составит к концу 2006 года чуть более 10% (57 млрд тг без учета инфляции). Можно констатировать, что возможности для увеличения роста доходов в аграрном секторе являются ограниченными. Низкий уровень агротехнологий и технологий переработки сельхозпродукции является основной причиной неконкурентоспособности отечественной продукции на мировых и внутренних рынках и сокращает потенциальные доходы в агросекторе. Поэтому в Государственной агропродовольственной программе на 2003 – 2005 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан, 22 предусмотрены меры по интенсификации аграрной экономики, сокращению издержек за счет использования научно обоснованных агротехнологий, что в перспективе неизбежно приведет к дополнительному высвобождению занятых в отрасли. В свете этого актуализируется проблема сельского перенаселения и обеспечения достойных условий жизнедеятельности сельских сообществ. Проблема подъема аула не должна решаться старыми затратными методами, когда каждое ведомство или орган местной власти, ответственные за отдельные вопросы государственного регулирования, пытались их решить на своем уровне целесообразности. Привлекались значительные государственные ресурсы на решение текущих задач без должного осознания проблемы в целом. Таким образом ситуация оставалась прежней, а имеющиеся средства использовались неэффективно». В целом, основными проблемами сельских поселений на тот момент являлись низкий по сравнению с городами уровень доходов сельских жителей, неразвитость инженерной инфраструктуры (в том числе нехватка качественной питьевой воды, ограниченная доступность средств связи), недостаточный уровень обеспеченности социальными услугами (здравоохранение, образование), нехватка и неразвитость объектов культуры и спорта. Первым шагом в реализации программы было проведение оценки потенциала сельских населенных пунктов. Для этой оценки была разработана методика оценки по уровню социально-экономического развития. Критерии оценки были разделены на четыре группы: экономический потенциал, уровень развития инженерной инфраструктуры, обеспеченность социальными объектами и экологическая безопасность. Южно-Казахстанская область также была отнесена к числу тех регионов, которые меньше всех «подвержены процессу урбанизации». Этот вывод был сделан на основе доли населения переселившихся за определенный период из села в город. По результатам оценки было определено, что в Туркестанской области нет сельских населенных пунктов с высокоразвитым экономическим потенциалом, более 90% населенных пунктов — со средним экономическим потенциалом. По уровню развития инженерной инфраструктуры область была отнесена к числу тех, где доля сельских населенных пунктов со средним потенциалом развития была одной из самых больших — 53%. 16% сельских населенных пунктов области было отнесено в группу с показателями экологической безопасности ниже оптимального уровня. Южно-Казахстанская область, согласно проведенной государственными органами оценке, была причислена к тем регионам, где число неперспективных сельских 23 населенных пунктов было относительно небольшим. Из 896 сельских населенных пунктов области 66 получили высокий балл потенциала развития, 752 — средний и 72 — средний. Во многом этому способствовали такие показатели, как наличие и состояние земель сельскохозяйственного назначения, занятость, потенциал развития предпри- нимательства, экологическая обстановка. Также, согласно анализу, число сельских населенных пунктов, удаленных от потенциальных рынков труда, в Южно- Казахстанской области оказалось небольшим. По этому показателю область была в числе лучших регионов. Программа предусматривала ряд мер, направленных на улучшение качества жизни в селе за счет создания «оптимальной модели расселения сельского населения». В частности, предполагалось создавать в развитых населенных пунктах условия для привлечения внутренних мигрантов из неразвитых сел. А в последних, в свою очередь, планировалось выделять средства для материальной поддержки тех, кто готов переехать в развитые села. Согласно программе, обозначалась необходимость инвестирования в Южно- Казахстанской области в увеличение орошаемых земель, поддержку предпринимательства, газификацию сел. Большое внимание уделялось строительству школ и дошкольных учреждений, объектов здравоохранения. Отдельное внимание уделялось вопросам регулирования рынка труда — подготовке и переподготовке кадров, мониторингу спроса и предложения на рынке труда, в том числе привлечению рабочей силы из других регионов. В случае Южно-Казахстанской области предполагалось, что нужно направлять избыточную рабочую силу в области, где ее не хватает. Исходя из этих потребностей, в программе был предусмотрен ряд мер в сфере миграции: разработать нормативную базу для мер по оптимизации расселения сельского населения, стимулирования внутренних потоков миграции. В 2013 году правительством страны была разработана и утверждена методика определения опорных населенных пунктов. В ней дается следующее определение опорным сельским населенным пунктам: «это благоустроенный населенный пункт, обладающий развитой социально-инженерной инфраструктурой, оказывающий широкий спектр государственных, образовательных, медицинских, финансово- посреднических, культурно-досуговых и сервисных услуг определенной группе сельских населенных пунктов». Методика была инструментом для оптимального точечного распределения ресурсов, направляемых для развития сельской местности. 24 Эта идея стала логическим продолжением описанной выше программы развития сельских территорий — чтобы не распылять ресурсы, предполагалось сосредоточить усилия только на ограниченном числе наиболее перспективных с точки зрения развития сельских населенных пунктов. Этого же подхода правительство придерживается и сейчас — инвестирование предполагается направлять только на развитие опорных сельских населенных пунктов. В 2014 году была принята программа развития регионов до 2020 года, в которой декларировались различные меры, направленные на развитие сельских территорий, в том числе развитие инженерной инфраструктуры, обеспечение населения жильем, развитие предпринимательства, инвестиции в автомобильные и железнодорожные дороги. Приоритетом в развитии сельских территорий называются районные центры и опорные сельские населенные пункты. Но наибольший интерес с точки зрения данного исследования представляет то, что был обозначен подход государства к вопросу развития крупных сельских населенных пунктов: «Будет оказываться содействие урбанизационным процессам в опорных селах и малых городах, в частности процессам преобразования сельских населенных пунктов с населением свыше 15 тыс. человек (таких как Сайрам, Казыгурт и другие) в урбанизированные территории, с развитием преимущественно несельскохозяйственных секторов экономики». Во всей программе это единственное упоминание вопроса сверхбольших сел, не приводятся никакие шаги, которые планировалось бы предпринять для решения задачи превращения таких сел в «урбанизированные территории». Тем не менее, это можно расценивать как признание растущей актуальности вопроса перенаселенности некоторых сел и необходимости соответствующего реагирования. Но какой-то детальной проработки этого подхода не последовало, нет развернутой концепции политики дальнейшего развития сверхбольших сел. Интервью с экспертами и представителями местной власти подтвердили это предположение. Сверхбольшие села не выделяются в отдельную категорию сельских населенных пунктов, они рассматриваются как обычные села, которые «всегда были крупнее других». Исходя из приведенного краткого упоминания вопроса развития сверхбольших сел, можно предположить, что в правительстве понимают, что села с населением свыше 15 000 жителей уже не совсем вписываются в сложившуюся систему административно-территориального устройства и планы развития сельской местности, и подход, применяемый в отношении обычных сельских населенных пунктах, не применим к сверхбольшим селам. 25 В казахстанской строго централизованной системе планирования развития территорий и территориального администрирования параллельное существование в стране малых городов с населением в 10 000 – 20 000 человек и сверхбольших сел с населением в 30 000 – 40 000 человек выглядит нелогичным, признаком нестройности концепции. Государство точно определяет в отдельные категории малые города и моногорода, а также исчезающие (бесперспективные) села, где население сокращается до самых минимальных размеров; в их отношении принят определенный порядок действий. Но власти до сих пор не выделили подобным же образом в отдельную категорию населенных пунктов сверхбольшие села, хотя, как было показано выше, последние уже обладают рядом особенностей, сильно выделяющих их из числа обычных сел. На местном уровне власти определяют большие и сверхбольшие села как «трудоизбыточные районы». Высокая численность населения воспринимается как перенаселенность, негативная неравномерность расселения населения области, которая, по их мнению, ведет к перекосам на рынке труда. В трудоизбыточных районах местная власть видит, прежде всего, проблему более высокого уровня безработицы, самозанятости. Исходя из этой точки зрения, предпринимаются меры для исправления ситуации — на вооружение берется стимулирование миграции из трудоизбыточных районов в трудонедостаточные. В 2016 году акиматом тогда еще Южно-Казахстанской области был разработан проект плана мероприятий в сфере внутренней миграции на территории области. Данный проект плана был разработан с целью «рационального перераспределения трудовых ресурсов из трудоизбыточных районов в менее населенные районы внутри области для улучшения демографической ситуации, социально-экономического развития и обеспечения устойчивой занятости населения». Согласно ожиданиям разработчиков этого проекта плана, предлагаемые меры должны были повысить эффективность регулирования рынка труда, помочь переселить граждан из трудоизбыточных районов для использования свободных земель, находящихся в государственной собственности. Главным инструментом реализации плана было стимулирование миграции. В качестве целевой группы были определены следующие группы населения: самостоятельно занятые, безработные и трудоспособные малообеспеченные жители трудоизбыточных районов. Предполагалось, что главным стимулом для переселения будет бесплатное предоставление в частную собственность земельных участков для строительства жилья и приусадебного участка, льготное кредитование на строительство жилья, а также субсидии на переезд. 26 Этот проект плана имел ряд существенных недостатков, в силу которых он так и не был реализован. С точки зрения данного исследования, интерес представляет следующее: разработчики переоценили готовность жителей трудоизбыточных районов переселиться в населенные пункты, где есть свободные земли государственного фонда, даже при условии названных стимулов. Само по себе наличие в каком-либо населенном пункте свободных земель государственного фонда говорит о том, что в тех местах спрос на землю невысок. Иными словами, власти области пытались заселить районы, которые прежде не привлекали естественным образом новых поселенцев, и где среди самих местных жителей распространены миграционные настроения, готовность покинуть свои места проживания. Не было учтено отношение местных сообществ к будущим переселенцам, хотя известно, каким бывает в сельских сообществах отношение к «чужим». Население сел, как правило, состоит из представителей одного или нескольких близких родов, и потенциальные переселенцы, зная это по собственному опыту в своем селе, не уверены в добродушном приеме в месте назначения. Такой вывод подтверждается словами представителей местной власти о другой государственной инициативе (по стимулированию переселения жителей юга в северные области страны) о том, что некоторые жители выразили готовность переехать в другое село при условии одновременного переезда большого количества семей из одного села в другое. Свое предложение они объясняли именно опасениями перед трудностями, с которыми столкнется семья, оказавшаяся в одиночестве в чужом селе. Кроме всего прочего, реализация проекта плана предполагала большую нагрузку на местный бюджет, и если учесть, какой эффект ожидался, то многие поставили под сомнение его целесообразность. Хотя этот проект плана не был принят, его основные положения дают представление о подходах государства, в частности местных властей, к феномену сверхбольших сел юга Казахстана — для них это, прежде всего, трудоизбыточные населенные пункты, население которых следовало бы перераспределить в пользу трудонедостаточных районов области. Об отсутствии обособленного и единого подхода к вопросу развития сверхбольших сел говорят эксперты и представители местной власти, с которыми были проведены интервью в рамках данного исследования. На основании собранных мнений можно сделать следующие выводы. Сверхбольшие села рассматриваются местной властью как населенные пункты, которые на протяжении уже многих лет (десятилетий) отличались самой большой численностью населения в своем районе. По словам представителя районной администрации, «села Манкент, Карамурт, Аксукент, Карабулак всегда были 27 большими. У них такие же проблемы, что и в других селах, только масштабы другие». Вследствие сложившейся у местной администрации традиции, каждое их сверхбольших сел имеет свои специфические проблемы, над решением которых следует работать соответствующим образом, индивидуально. Например, села Сайрам (до включения в черту города Шымкента) и Карабулак отличались почти полностью узбекским населением. Перспективы развития этих сел рассматривались, прежде всего, с позиции политики межэтнических отношений. «Поэтому, — как заметил эксперт, — государственный подход к управлению такими селами, как Карабулак, определяется позицией “лишь бы не было социального взрыва, лишь бы не поднимался национальный вопрос”. <…> Некоторые села, например, такие, как Карабулак, — это фурункул для местных властей. Здесь неблагоприятная социальная, криминогенная ситуация, безработица, социальное неравенство». Село Шубарсу, которое за полтора десятилетия превратилось в одно их самых крупных в области, имеет в составе своего населения большое количество этнических казахов-репатриантов, также существенную долю занимают бывшие жители города Шымкента, переехавшие сюда в поисках более доступного жилья. Как заметили эксперты, «Шубарсу — это котел, в котором варится несколько очень разных групп». |