Сверхбольшие-села-Туркестанской-области-Serik-Jaxylykov-for-publ. Сверхбольшие села юга казахстана и государственная политика развития сельских территорий
 Скачать 434.71 Kb.
|
|
СВЕРХБОЛЬШИЕ СЕЛА ЮГА КАЗАХСТАНА И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ Серик Джаксылыков Алматы, 2019 год 1 Проект реализован при финансовой поддержке Фонда Сорос‐ Казахстан. Точка зрения авторов, отраженная в данном исследовании, может не совпадать с точкой зрения Фонда Сорос‐Казахстан. Ответственность за факты, сведения, суждения и выводы, содержащиеся в публикации, несут авторы. 2 Содержание Резюме ............................................................................................................................................................................... 3 Введение ........................................................................................................................................................................... 3 1. Сверхбольшие села Казахстана: текущая ситуация ............................................................................... 9 1.1. География сверхбольших сел и их масштабы ..................................................................................... 9 1.2. Характерные черты сверхбольших сел ................................................................................................. 12 2. Государственная политика: подход к вопросу сверхбольших сел ................................................ 20 3. Выводы и рекомендации ................................................................................................................................ 27 3.1. Варианты политики ....................................................................................................................................... 28 3.2. Рекомендации ................................................................................................................................................. 30 Литература ..................................................................................................................................................................... 32 3 Резюме Сверхбольшими селами в данном исследовании называются сельские округи, состоящие из одного или нескольких компактно расположенных сел, с общей численностью населения более 20 000 человек. Основанием для такого порога является один из количественных критериев, установленных государством для определения статуса города, согласно которому для получения такого статуса населенный пункт должен иметь не менее 10 000 жителей. Поэтому села с населением в несколько десятков тысяч человек можно называть сверхбольшими. Земельные ресурсы сверхбольших сел, в частности, земли сельскохозяйственного назначения, не могут обеспечить свое население работой в сельском хозяйстве. По структуре занятости (рынка труда) и пространственной мобильности сверхбольшие села все меньше похожи на традиционные села, они скорее тяготеют к пригородам или малым городам. Сверхбольшие села, еще не ставшие урбанизированными территориями, а только двигающиеся в этом направлении, должны, тем не менее, рассматриваться как населенные пункты, которые в условиях более либеральной экономики уже имели бы статус города, привлекали размещение производства и увеличивали плотность своего населения. Такие села заключают в себе потенциальный импульс к урбанизации страны. Действующая политика в области развития сельских территорий сдерживает урбанизацию подобных населенных пунктов. Введение Демографические и миграционные процессы, наблюдающиеся в Казахстане в последние десятилетия, привели к двум противоположным крайностям — на севере продолжает расти список сел, которые были упразднены в силу сокращения их населения до минимального уровня (смотрите ниже вкладку «Выдержка из “Сводного аналитического отчета о состоянии и использовании земель Республики Казахстан за 2017 год”»), тогда как на юге некоторые села переросли по численности населения малые города. И если на севере проблема очевидна, и власти принимают меры по оказанию поддержки жителям оказавшихся на грани исчезновения сел, то на юге сверхбольшие села пока еще не создают явных проблем, и феномен сверхбольших сел еще не привлек соответствующего внимания экспертного сообщества. 4 Сами представители власти признают 1 , что на протяжении многих лет из фокуса государственной политики развития территорий выпадал вопрос развития сельской местности. В политике развития территорий внимание уделялось, прежде всего, развитию крупных городов, поддержке депрессивных городов (особенно из числа моногородов) и равномерному расселению трудовых ресурсов. Власти страны смотрят на сверхбольшие села либо как на ресурс, за счет которого можно решить проблемы сокращения населения на севере, либо как на негативный эффект неравномерного расселения людей. Для власти густонаселенный юг — это так называемый «трудоизбыточный» регион, который может предложить дешевую рабочую силу. Тем временем, сверхбольшие села, достигнув существенной демографической и экономической массы, стали представлять собой нечто большее, чем просто перенаселенные села, при этом они так и не стали источником внутренней миграции. Здесь можно привести сразу несколько вопросов, которые возникают в отношении сверхбольшой численности населения некоторых сел юга страны. Во-первых, сверхбольшая численность населения вынуждает поднимать вопросы земельной политики. Как известно, сельские населенные пункты должны иметь земли сельскохозяйственного назначения, площади которых было бы достаточно для обеспечения жителей подходящей работой в селе. Но если в стандартном по площади селе проживают десятки тысяч человек, земли оказывается недостаточно, и тогда экономика начинает отходить от сельского хозяйства, приобретать новые формы. Во-вторых, демография всей сельской местности юга страны — большой естественный прирост, возрастной состав — усугубляют проблему занятости. Например, в 2018 году Всемирный Банк рекомендовал Таджикистану 2 ограничить рождаемость, чтобы уменьшить риск осложнения ситуации с бедностью и безработицей. В сверхбольших селах юга Казахстана также наблюдаются высокие темпы прироста населения, непропорционально большая доля молодежи в общей численности населения создает давление на рынок труда, но в то же время здесь нет существенного оттока населения, наоборот, его плотность продолжает расти. Сверхбольшие села юга Казахстана — это относительно новый феномен в географии страны, и для того, чтобы выстраивать выверенную и обоснованную политику развития территорий, их нельзя больше игнорировать, необходимо начать изучать их демографию, миграционные потоки, рынки труда. И в данной работе делается попытка привлечь внимание экспертного сообщества, начать дискуссию относительно 1 forbes.kz/process/expertise/zachem_minselhoz_hochet_prevratit_15_tyis_sel_v_mini‐gorodki_i_kak_eto_sdelat/ 2 tajikta.tj/ru/news/yaponiya‐vydelila‐2‐5‐mln‐dlya‐predotvrashcheniya‐nezhelatelnoy‐ beremennosti?sphrase_id=4522250 5 траекторий развития этих сел, обозначить вызовы, которые стоят за особенностями развития сверхбольших сел, и с которыми в скором времени столкнется государственная политика развития территорий. Методология Данное исследование — это попытка привлечь внимание к проблеме несоответствия государственной политики развития территорий тем вызовам, которые несет в себе сверхбольшая численность населения отдельных сельских поселений. Вопрос исследования: в какой мере текущая государственная политика развития территорий позволяет наилучшим образом воспользоваться продолжающимся ростом сверхбольших сел юга страны? Насколько государственная политика отвечает вызовам, которые несет в себе продолжающийся рост сверхбольших сел? Гипотеза: сверхбольшие села являются сгустками населения большой для сельской местности плотности, они находятся на той стадии развития поселения, которая предшествует ранней стадии урбанизации. Власти страны, не имея четкого плана развития сверхбольших сел, определяя их как обычные села с большой численностью населения, сдерживают процесс урбанизации данной сельской местности. Прежде всего, следует четко обозначить, какие села подпадают в категорию сверхбольших сел. В системе административно-территориального устройства страны в сельской местности административной единицей низшего уровня является сельский округ, где государственную власть представляет аким сельского округа. Сельский округ может состоять из одного или нескольких населенных пунктов. Села, входящие в один сельский округ, могут иметь разную численность населения, располагаться как в непосредственной близости друг от друга, так и на определенном удалении, но все они составляют одну административную единицу. Поскольку данное исследование рассматривает проблему с точки зрения государственного управления, будет обоснованным брать в расчет численность населения сельских округов, а не отдельных населенных пунктов, поскольку последние не представляют собой самостоятельную административную единицу. Далее следует определить порог численности населения, превышение которого позволяет классифицировать сельский округ как сверхбольшой. В разных странах используются различные критерии. В одних, как, например, в странах Южной Америки, — нескольких тысяч населения достаточно для того, чтобы населенный пункт именовался городом, в других — многотысячные села остаются в своем статусе. 6 В нашем случае следует обратиться к казахстанской государственной классификации населенных пунктов. Согласно Закону «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», к городам районного значения (низшие в иерархии) относятся населенные пункты с численностью населения не менее 10 000 человек. Таким образом, в качестве порога для определения больших сел можно использовать это число — 10 000 жителей. Согласно переписи 2009 года, в Южно-Казахстанской области (ныне Туркестанской) было 53 сельских округа с численностью населения свыше 10 000 жителей. В 8 из них отмечалось двукратное превышение порога. Именно эти сельские округи можно называть сверхбольшими. Можно с уверенностью предположить, что в 2018 таких сел стало больше, но нужны данные предстоящей переписи населения. Но поскольку в сельский округ может входить много сел, кроме численности населения важно принять в расчет и разбросанность этих сел. Например, численность населения Актобинского сельского округа Келесского района в 2009 году была более 20 000 человек, но входящие в него 14 сел разбросаны по относительно большой территории. Такие сельские округи, хотя и являются большими, но плотность их населения относительно невелика, и в фокус данного исследования они не вошли. Исходя из названных критериев, сверхбольшими селами можно назвать 9 сельских округов Туркестанской области, все они приведены в таблице 1. Таблица 1. Сельские округи, которые можно классифицировать как сверхбольшие села Туркестанской области Название сельского округа Район Численность населения сельского округа (данные переписи 2009 года), человек Количество входящих в округ населенных пунктов Численность населения самого крупного населенного пункта (данные переписи населения 2009 года), человек 1. Карабулак Сайрамский 35 301 1 35 301 2. Аксукент Сайрамский 34 564 3 29 541 3. Манкент Сайрамский 27 019 2 25 058 4. Куркелес Сарыагашский 21 161 15 4 084 5. Майлыкент Тюлькубасский 19 960 4 17 311 6. Кажымукан Ордабасинский 19 956 7 12 495 7. Карасу Сайрамский 19 840 9 10 294 8. Абай Келесский 17 700 1 17 700 9. Шубарсу Ордабасинский 16 350 1 16 350 7 Большинство сельских округов области с населением свыше 10 000 человек расположено в пяти названных выше районах, до их недавнего дробления это были самые большие по численности и плотности населения районы. Поскольку в государственной статистике последних лет фигурируют Сарыагашский и Мактааральский районы в тех границах, в которых они были до того, как в 2018 году из их состава были выделены Келесский и Жетысайский районы соответственно, в данной работе будут рассматриваться Сарыагашский и Мактааральский районы в границах до 2018 года. В данном исследовании использованы методы качественного анализа, для сбора данных использовались стандартные методы политико-управленческих исследований — полуструктурированные глубинные интервью с экспертами и ключевыми информаторами, обзор государственных программ и документов местных государственных органов, результаты проведенных ранее исследований казахстанских и международных организаций. Полевые работы проводились летом 2018 года, в том числе глубинные интервью с экспертами и ключевыми информаторами. Использовались материалы государственной статистики — переписи населения 1999 и 2009 годов, данные статистических сборников за последние годы. У данного исследования есть ряд ограничений, ресурсы не позволяли проводить комплексное масштабное исследование с применением большего набора методов. Так, не проводился количественный опрос населения, не состоялись фокус-групповые дискуссии, которые могли бы дополнить результаты более подробной информацией о мнении и настроениях населения. Многие приведенные здесь выводы сделаны на основе качественного анализа небольшого числа полуструктурированных глубинных интервью с ключевыми информаторами — представителями местной власти, предпринимателями, местными жителями, поэтому эти выводы призваны, скорее, обозначить проблемные вопросы и тренды, чтобы в будущем изучить их глубже. В данном исследовании даются рекомендации в государственной политике развития сельских территорий, в частности, по пересмотру подхода к планированию развития сверхбольших сел. 8 ВКЛАДКА 1 Выдержка из Сводного аналитического отчета «О состоянии и использовании земель Республики Казахстан за 2017 год» При составлении районных и областных балансов земель произведено уточнение количества населенных пунктов. По сравнению с 2016 годом число городов и поселков уменьшилось на 5, из них 4 поселка преобразованы в села, 1 поселок упразднен. Касательно сельских населенных пунктов: упразднены 51 единица, преобразованы из поселков в села 4 населенных пункта. Изменения произошли в Акмолинской (-6), Алматинской (+4), Восточно-Казахстанской (-14), Карагандинской (- 1), Костанайской (-31) областях на основании совместных решений областных маслихатов и акиматов. За период с 1 ноября 2016 года по 1 ноября 2017 года произошли следующие изменения в административно-территориальном устройстве областей. В Акмолинской области на основании постановления областного акимата № А-7/288 от 15.06.2016 года и решения областного маслихата № 6С-3-7 от 15.06.2016 года переведены в категорию иных поселений и исключены из учетных данных с. Трудовое, с. Тайпак, с. Старое. На основании постановления областного акимата № А-11/451 и решения маслихата области № 6С-5-4 от 19.09.2016 года переведены в категорию иных поселений и исключены из учетных данных с. Каражар и с. Садубек Тельманского сельского округа, с. Шункырколь Шункыркольского сельского округа. В Восточно-Казахстанской области ликвидировано 14 населенных пунктов. Совместным решением Восточно-Казахстанского областного маслихата от 12.07.2017 года № 12/137-VI и постановлением акимата области от 3.07.2017 года № 171 упразднены и исключены из учетных данных следующие населенные пункты по городу Семей: с. Кииккашкан и с. Кызылжал Алгабасского сельского округа, с. Сынтас и с. Кокен Знаменского сельского округа, с. Талдыкорган Новобаженовского сельского округа. Совместным решением Восточно-Казахстанского областного маслихата от 12.07.2017 года № 12/139-VI и постановлением акимата области от 3.07.2017 года № 170 упразднены и исключены из учетных данных следующие населенные пункты Бескарагайского района: с. Полянка Ерназаровского сельского округа, с. Аккульск Глуховского сельского округа. Совместным решением Восточно-Казахстанского областного маслихата от 12.07.2017 года № 12/138-VI и постановлением акимата области от 3.07.2017 года № 172 упразднены и исключены из учетных данных следующие населенные пункты Аягозского района: с. Акши Тарлаулинского сельского 9 округа, с. Шубартос Сарыаркинского сельского округа, с. Карасу Копинского сельского округа, с. Караул и с. Толенды Нарынского сельского округа, с. Сатай и с. Шаграй Бидайыкского сельского округа. В Костанайской области совместными постановлениями акимата области № 9 от 13.12.2016 года, № 3 от 24.05.2017 года и решением областного маслихата № 99 от 13.12.2016 года, № 161 от 24.05.2017 года упразднены следующие населенные пункты (31) с количеством населения менее 50 человек: села Жусалы, Каражар Мендыкринского района, села Носовка, Алыкпаш, Молодежное, Козубай, Целинное, Суйгенсай Карасуского района, села Алаколь, Первомайское, Калиновка, Целинное, Шукубай Денисовского района, село Акбулак Наурузумского района, села Жалтырколь, Кондыбай Житикаринского района, села Аккабак, Жаксылык Костанайского района, село Богдановка Камыстинского района, села Песчаное, Славянка Карабалыкского района, села Косколь, Амречье Узункольского района, села Кызылагаш, Анновка Алтынсаринского района, села Аятское, Воронежское, Нелюбинка, Барсуковка, Ленинское, Достияр Тарановского района. 1. СВЕРХБОЛЬШИЕ СЕЛА КАЗАХСТАНА: ТЕКУЩАЯ СИТУАЦИЯ 1.1. География сверхбольших сел и их масштабы Казахстан, будучи страной с низкой плотностью населения при обширной территории, и потерявшей в результате масштабной эмиграции 90-х годов прошлого века значительную его часть, испытывает потребность в увеличении численности населения. Поэтому о продолжающемся с 2002 года стабильном приросте населения (в среднем по 1,3% в год 3 ) власти страны говорят как о благоприятной динамике. Но, как часто это бывает, позитивный в целом тренд может сопровождаться побочными эффектами, в данном случае, если рассмотреть наблюдающийся рост населения детально, то можно увидеть пространственную неравномерность этого процесса. Картирование изменения численности населения показывает, что демографический прирост складывается в основном за счет относительно небольшой по площади густо населенной части юга страны. Как известно, на всем севере страны (Костанайская, Северо-Казахстанская, Павлодарская, Акмолинская, Восточно-Казахстанская, 3 Демографический ежегодник Казахстана. Министерство национальной экономики Республики Казахстан, Комитет по статистике, 2018. 10 Карагандинская области) население уже много лет продолжает сокращаться, а рост наблюдается в западных и южных областях. При этом удельные доли юга и запада в общей численности населения очень различаются: согласно результатам переписи населения 2009 года, в западных областях (Актюбинская, Атырауская, Западно-Казахстанская и Мангыстауская) проживало не более 15% населения страны, тогда как в южных (Алматинская, Жамбылская, Кызылординская, Южно-Казахстанская и город Алматы) — 46% всего населения. Схожую концентрацию населения можно наблюдать и в пределах самого южного региона — на Алматинскую область вместе с городом Алматы в том же 2009 году приходилось 43% всего населения южных областей, на Южно-Казахстанскую область — 34%. То есть львиная доля прироста населения (в абсолютных значениях) юга и, соответственно, всей страны в целом сосредоточена в двух областях — Алматинской и Туркестанской (бывшая Южно-Казахстанская), и городах Алматы и Шымкент, которые, хотя и выделены в отдельные административные единицы, географически находятся в пределах этих областей. Если спуститься на один уровень ниже, то можно увидеть, что Туркестанская область также состоит из районов с разным уровнем концентрации населения, в некоторых ее частях сосредоточена основная масса населения. Таким образом, ядром демографического роста страны являются некоторые территории сельской местности с высокой плотностью населения, к их числу относятся три района (согласно делению, принятому до изменения 2018 года) — Сайрамский, Сарыагашский, Мактааральский. 11 Рисунок 1. Расположение сел с численностью населения более 1 000 человек Источник: https://centralasiaprogram.org/archives/10627 Основываясь на динамике демографических процессов, можно с определенной уверенностью ожидать, что предстоящая с ближайшее время перепись населения продемонстрирует увеличение этой диспропорции. Стабильно высокие темпы прироста населения на определенных территориях с относительно высокой концентрацией населения должны в определенный момент дать о себе знать в виде быстрого увеличения масштабов городов и сел. Недавно казахстанцы уже стали свидетелями одного из результатов такой демографической динамики — население областного центра Южно-Казахстанской области превысило миллион жителей, и городу был присвоен статус города республиканского значения. До недавнего времени Сарыагашский и Келесский районы представляли собой единый район, так же, как и Мактааральский и Жетысайский. В 2018 году власти страны приняли решение о выделении части Сарыагашского и Мактааральского районов в самостоятельные районы, объяснив это необходимостью облегчить нагрузку на администрацию района, вызванную сильно разросшейся численностью населения. Увеличение числа больших сел хорошо прослеживается в цифрах последних двух переписей населения: в 1999 году в стране насчитывалось 77 сельских округов с 12 населением свыше 10 000 человек, к 2009 году их количество выросло до 141. При этом их подавляющее большинство было сосредоточено всего в двух областях: 53 в Туркестанской и 39 — в Алматинской. Соответственно, растет и доля больших сел в общей численности сельского населения. В 1999 году на них приходилось 44% всех жителей, проживающих в сельских округах Туркестанской области, в 2009 году — 56%. По всей стране в целом в 2009 году их доля составляла 31%, тогда как в 1999 году только 17%. Таким образом, прослеживается значительное увеличение числа больших сел и их доли в общей численности населения. Удельная доля больших сел в общей численности сельского населения юга страны хорошо прослеживается в сравнении Туркестанской и Северо-Казахстанской областей. Ниже приведены два графика, которые наглядно демонстрируют разницу. Рисунок 2. Распределение населения сельских округов по их размерным группам в Южно- Казахстанской области (ныне Туркестанской) Источник: данные Комитета по статистике РК Рисунок 3. Распределение населения сельских округов по их размерным группам в Северо- Казахстанской области Источник: данные Комитета по статистике РК |