Конституционный право Степанова. Тема 1 Конституционное право как отрасль права конституционное право как отрасль права
 Скачать 0.59 Mb.
|
|
Тема 7 Избирательное право Российской Федерации. Референдум. §1. Избирательное право и референдум в Российской Федерации. Избирательное право как подотрасль конституционного права. Нормы, составляющие правовое регулирование выборов, выделяются в подотрасль конституционного права, а некоторыми учеными - даже в самостоятельную правовую отрасль. Основанием этому служит наличие собственного предмета и метода правового регулирования. Предметом выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Субъектами этих отношений являются граждане и их объединения, а также государственные органы. Метод избирательного права представляет собой совокупность особенностей правового регулирования (заранее установленное императивное закрепление прав и обязанностей сторон, обязательное возникновение правоотношений с определенной периодичностью, свободная и добровольная реализация некоторыми субъектами избирательных правоотношений принадлежащих им субъективных прав, применение специфичных санкций). Избирательное право характеризуется собственной системой нормативных источников, которая включает помимо системообразующего «рамочного» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие особенности выборов отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также международные правовые акты, регламентирующие принципы избирательного права. Вместе с тем деление избирательного права на Общую и Особенную части, предлагаемое некоторыми исследователями, не отражается в законодательстве. Наконец, избирательное право обладает собственным понятийным аппаратом, состоящим из терминов «агитация», «выборы», «голосование», «избирательная кампания», «избирательная система», «избирательное объединение», «избирательное право», «избирательный блок». Принципы избирательного права Принципами избирательного права(1) выступают наиболее общие и абстрактные правовые нормы, определяющие более детальное правовое регулирование. Принципы избирательного права следует разделять на принципы реализации субъективных избирательных прав и принципы подготовки и проведения выборов. Принципы реализации избирательных прав отражаются в формуле «всеобщего, равного и прямого избирательного права(2) при тайном голосовании», признаваемой в качестве отличительной черты демократического избирательного права в настоящее время. Всеобщее избирательное право означает предоставление возможности участия в выборах (избирательного права (2)) всем гражданам государства. Ограничения всеобщего избирательного права возможны. Их можно разделить на (1) естественные (связаны с самой возможностью реализации этих прав) - дееспособность и достижение установленного минимального возраста, (2) обычные (признаются повсеместно) - лишение свободы; (3) допустимые (отражают особенности политической системы государства) - занятие одной должности не более 2-х раз подряд; лишение права занимать определенные должности; достижение определенного максимального возраста; и (4) недопустимые (не признаваемые совместимыми с принципами демократии - цензы) - оседлости, языка [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 N 12-П], имущественный и т.д. Равное избирательное право предполагает создание равных условий и возможностей для реализации избирательных прав. Допускаются его незначительные ограничения в пределах, установленных законом. Прямое избирательное право, в отличие от других принципов общей формулы, не закрепляется на международном уровне и не отражается в законодательстве ряда государств. Его содержание сводится к непосредственному избранию гражданами представительных органов государственной власти и местного самоуправления любого уровня. Как альтернатива прямым выборам возможны косвенные (избиратели формируют специальную коллегию выборщиков, голосование в которой уже определяет состав избираемого органа) и многоступенчатые выборы (граждане формируют непосредственно только органы самого нижнего уровня, а они в свою очередь избирают вышестоящие). Тайное голосование предполагает запрет контроля за волеизъявлением избирателя, чтобы ему была обеспечена возможность свободного выбора без опасений за последствия того или иного варианта голосования. К принципам избирательного права Российской Федерации следует отнести также принцип добровольного участия в выборах(не признается в некоторых государствах мира). Его содержание состоит в отсутствии юридической обязанности участвовать в голосовании (и, как следствие, отсутствие юридической ответственности за абсентеизм). К принципам подготовки и проведения выборов относятся следующие. Свободное участие в выборах предполагает возможность любого гражданина, выполнившего установленные в законе условия, принять участие в выборах в качестве избирателя или кандидата. Международно-правовыми актами устанавливается обязательная разумная периодичность проведения выборов. На государственном уровне этот принцип обеспечивается нормативным закреплением срока полномочий органа и специальным механизмом назначения выборов, обеспечивающим обязательность их проведения. Принцип запрета административных барьеров для избрания предполагает установление только необходимых, обоснованны и соразмерных ограничений и законе и запрет иных препятствий реализации избирательных прав. Организация и проведение выборов должна осуществляться независимыми органами гласно и открыто - для обеспечения возможности общественного контроля за подготовкой и проведением выборов. Такой контроль должен обеспечиваться и эффективными правовыми средствами контроля за соблюдением законодательства. Избирательные комиссии Органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов, обычно входят в структуру исполнительной власти, обладая лишь функциональной независимостью. В Российской Федерации полномочия по подготовке и проведению выборов возложены на избирательные комиссии [глава IV, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Несмотря на участие в формировании избирательных комиссий политических партий, избирательные комиссии являются государственными, а не общественными органами. Совокупность избирательных комиссий составляет систему, с подчинением нижестоящих комиссий вышестоящим. Возглавляет эту систему Центральная избирательная комиссия РФ, формируемая двумя палатами федерального парламента и Президентом. Большинство избирательных комиссий, как и Центризбирком, работают на постоянной основе, однако две категории комиссий - окружные и участковые формируются ad hoc - для проведения выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. Иерархия избирательных комиссий отражается в порядке их формирования (все избирательные комиссии ниже избирательных комиссий субъектов РФ формируются вышестоящими) и контроле вышестоящих комиссий за решениями нижестоящих, включает возможность отмены решений последних. Состав избирательных комиссий формируется из членов с правом решающего голоса. Помимо них, в работе комиссий могут принимать участие члены с правом совещательного голоса (в комиссиях любого уровня) и наблюдатели (в участковых комиссиях). Статус всех трех категорий определяется законом. Избирательные комиссии обладают полномочиями по организации избирательного процесса (обеспечивают необходимую документацию, регистрируют кандидатов, контролируют соблюдение требований законодательства при проведении избирательной кампании, организуют помещения для голосования и т.д.), а вышестоящие избирательные комиссии - также полномочиями по методическому руководству и контролю за нижестоящими. В настоящее время закон предусматривает ответственность состава избирательных комиссий в форме его расформирования. Избирательные территории - округа и участки. Теории избирательного права известны многомандатные и одномандатные избирательные округа. Основанием такой классификации является количество распределяемых в округе мест в представительном органе (избираемых от округа депутатов). Федеральное законодательство в настоящее время предусматривает, помимо указанных (количество распределяемых мест в многомандатном округе ограничено рамочным законом), также единый избирательный округ - всю территорию, от которой избирается представительный орган. Избирательные округа формируются с требованием соблюдения примерного равенства - на основе единой нормы представительства (среднее количество избирателей в округе, определяемое путем деления общего количества избирателей на количество округов) с допустимым отклонением не более установленного законом предела [статья 18, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Избирательные округа должны также представлять собой единую территорию и определяться с учетом административно-территориального устройства. Известен специальный способ манипулирования результатами выборов с помощью нарезки избирательных округов (все территории, где доминирует партия, против которой направлено манипулирование, объединяются в один округ. Партия побеждает в этом округе с подавляющим перевесом и незначительно уступает соперникам в других округах). Для предотвращения такого манипулирования схема округов утверждается специальным законом [Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 146-ФЗ]. Столь жестких требований, как к округам, не предъявляется к участкам - территориям для организации голосования. Устанавливается лишь максимальная численность населения избирательного участка с той целью, чтобы он мог выполнять свою функцию - обеспечивать голосование для избирателей этой территории (в том числе и с точки зрения приближенности помещения голосования к жилым домам). Избирательные системы: понятие, виды, структура. В теории конституционного права обычно выделяются следующие виды избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, а также смешанная, основанная на сочетании принципов первых двух разновидностей. Вопрос о конституционности различных видов избирательных систем и их отдельных элементов неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 N 26-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 N 7-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.11.1995 N 77-О]. В правовом регулировании избирательных систем следует выделять такие элементы, как (1) характер избирательных округов (количество распределяемых мест в округе, в том числе многомандатном), (2) условия выдвижения кандидатов (партийное или индивидуальное), (3) структура избирательного бюллетеня (форма документа и те отметки, которые может сделать в нем избиратель), (4) условия допуска к распределению мандатов (заградительный пункт), (5) избирательная формула (методика, состоящая из математических операций, которые необходимо произвести для распределения мандатов по итогам голосования), (6) повторное голосование и (7) порядок замещения вакантных мест. Анализируя перечисленные нормы в законе, определяющем порядок выборов определенного органа, легко установить, какая избирательная система используется. Финансовое и информационное обеспечение выборов. Финансовое обеспечение выборов складывается из двух составляющих: финансирование подготовки и проведения выборов и финансирование избирательных кампаний кандидатов [глава VIII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Финансирование подготовки и проведения выборов осуществляется за счет средств бюджета того же уровня, что и избираемый орган. Расходование этих средств осуществляют избирательные комиссии. В случае необеспечения необходимого финансирования закон предусматривает возможность получения избирательной комиссией кредита, который приобретает статус государственного обязательства. Для обеспечения прозрачности и возможности общественного контроля финансирование избирательных кампаний кандидатов осуществляется с помощью специально создаваемых ими в обязательном порядке избирательных фондов. Фонды формируются за счет средств кандидата и добровольных пожертвований (закон ограничивает категории лиц, которые праве вносить такие пожертвования), расходуются исключительно на проведение избирательной кампании. Все денежные средства или помощь, поддающаяся материальной оценке, должны направляться на проведение избирательной кампании только после учета их в качестве средств фонда. Информационное обеспечение выборов складывается из двух составляющих - информирования избирателей (предоставление достоверных и объективных сведений на условиях равенства кандидатов), информационного обеспечения избирательного процесса с помощью ГАС Выборы [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ] и предвыборной агитации [глава VII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Информирование избирателей осуществляется свободно всеми гражданами, юридическими лицами и государственными органами. Предвыборная агитация может формально осуществляться всеми гражданами (за исключением перечисленных в законе), однако формы этой агитации сильно ограничены - по сути дела, это могут быть только устные беседы. Остальные формы доступны только кандидатам, поскольку использование любых материальных средств в избирательной кампании допускается только через их избирательные фонды [Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П]. Закон регламентирует отдельные формы предвыборной агитации, допуская свободное использование любых других. (1) Агитация осуществляется через средства массовой информации, в том числе в установленном законом количестве эфирного времени и печатных площадей и на равных условиях для всех кандидатов за счет средств бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В случае не получения установленного законом количества голосов кандидат обязан компенсировать бюджету соответствующую часть расходов. (2) При регулировании агитации, осуществляемой путем выпуска специальных печатных аудиовизуальных и иных материалов закон устанавливает необходимость указывать информацию о том, когда и кто их изготовил и кто финансировал. (3) Наконец, при проведении собраний, митингов и иных массовых мероприятий, а также встреч с избирателями законодательно обеспечивается предоставление помещений, находящихся в государственной собственности. Запрещается злоупотребление свободой агитации в форме злоупотребления свободой СМИ, подкупа избирателей, в том числе и путем осуществления благотворительной деятельности кандидатами в период избирательной кампании [статья 56, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Избирательный процесс В избирательном процессе можно выделить следующие стадии: назначение выборов, создание необходимой инфраструктуры, кампании кандидатов (выдвижение, регистрация кандидатов, предвыборная агитация), голосование и подведение итогов (подсчет голосов, определение итогов голосования и результатов выборов). Временные рамки избирательного процесса определяются законом и уточняются специальным решением избирательной комиссии, проводящей выборы - календарным планом. Правовым механизмом, обеспечивающим своевременное начало избирательного процесса, является назначение выборов уполномоченным органом. Формально оно выражается в определении даты голосования, а с точки зрения правовой природы это правоприменительный акт, который влечет возникновение избирательных правоотношений. Одновременно его юридическая конструкция обеспечивает необходимую для защиты избирательных прав определенность в намерении государственных органов проводить выборы в конкретный день [статья 10, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Под созданием инфраструктуры следует понимать определение территорий (избирательных участков), формирование органов, обеспечивающих подготовку - назначение избирательных комиссий, создаваемых ad hoc, и обеспечение начала ими свой деятельности. К обеспечительным мерам можно отнести также и составление списков избирателей (по правовому значению это установление круга лиц, обладающих активным избирательным правом). Кампанию кандидатов следует отличать от избирательной кампании. Под кампанией кандидата понимается выдвижение кандидатов, представляющее собой намерение выставить кандидатуру [глава V, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. В настоящее время возможны такие способы выдвижения, как самовыдвижение и выдвижение избирательными объединениями и блоками (до недавнего времени была возможность выдвижения непосредственно избирателями). От выдвижения отличается регистрация - приобретение статуса кандидата в результате выдвижения (для кандидатов от политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, этого достаточно), а также выполнения необходимых требований - либо сбора необходимого количества подписей избирателей, либо внесение избирательного залога. Регистрации в качестве кандидата невозможна в случае неизбираемости (в отличие от несовместимости, которая в случае невыполнения необходимых действий влечет аннулирование результатов выборов) [глава V, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Регистрация в качестве кандидата влечет приобретение специального статуса, с которым связаны как права (например, право назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса), так и ограничения (например, обязанность для государственных служащих быть освобожденными от исполнения служебных обязанностей) [глава VI, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Кампания кандидата включает в себя также ведение предвыборной агитации, которая может начинаться с момента выдвижения кандидата (за исключением агитации в СМИ). Правовое регулирование голосования включает установление всей процедуры, включая правила предварительного голосования, организации голосования в отведенном для этого помещении и вне его в день выборов, форму бюллетеня и открепительного удостоверения [глава IX, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Следует различать (1) установление итогов голосования - фиксацию количества поданных бюллетеней и их содержания - и (2) установление результатов выборов - принятия решения окружными избирательными комиссиями и избирательной комиссией, организующей выборы, о юридических последствиях проведенного голосования (признание выборов действительными, состоявшимися и распределение мест между кандидатами, либо назначение повторных выборов) [глава IX, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Особенности выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Особенности правового регулирования состоят в нормативной основе их проведения, субъекте их назначения, системы организующих выборы избирательных комиссий, особенностей финансового обеспечения кампании кандидатов и всех элементов избирательной системы. Выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проводятся на основе специальных федеральных законов [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ], [Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ], а выборы органов государственной власти субъектов и выборы органов местного самоуправления - на основе законов субъектов РФ. На выборах Президента РФ используется мажоритарная система в два тура: абсолютного большинства в первом и относительного большинства во втором (с вытекающими отсюда единым одномандатным округом, системой избирательных комиссий во главе с ЦИК и отсутствием окружных комиссий и т.д.) [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ]. Половина состава депутатов Государственной Думы (225) избираются в одномандатных округах с использованием мажоритарной системы относительного большинства, а половина (225) - по единому избирательному округу по пропорциальной избирательной системе закрытых списков с 7%-м заградительным барьером [Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ]. Как уже отмечалось выше федеральное законодательство требует избрания не менее половины состава законодательного органа власти субъекта РФ по пропорциальной избирательной системе. Обжалование нарушений избирательного законодательства и ответственность за его нарушение. Обжалование действий и решений, нарушающих избирательное законодательство, осуществляется в суд или, если речь идет о действиях и решениях избирательной комиссии - в вышестоящую избирательную комиссию. Правила защиты избирательных прав в суде регламентированы, помимо избирательного законодательства [глава X, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], Гражданским процессуальным кодексом [глава 26, ГПК РФ].  Избирательным законодательством предусматривается ряд мер административного пресечения (например, аннулирование вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата), специальных мер ответственности , которые обычно относят к конституционно-правовой ответственности по избирательному законодательству (отмена регистрации кандидата), а также правообеспечительных мер (признание выборов недействительными). В избирательном законодательстве регламентированы также порядок и условия применения указанных мер [глава X, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].Кроме того, возможна административная ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях [глава 5, КоАП РФ] и законом о СМИ [статья 16_1, Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации»], а также уголовная ответственность [ст. 141-142_2, УК РФ]. Судебной практике известны также случаи привлечения к гражданско-правовой ответственности за причинившую вред деятельность в рамках избирательной кампании. Понятие и виды референдумов. Референдум представляет собой способ принятия какого-то важного решения или закона. Процедура его проведения строится на тех же принципах, что и проведение выборов (всеобщее, равное и прямое право на участие в референдуме и т.д.). В теории выделяют виды референдумов в зависимости от (1) необходимости его проведения в соответствии с законом (обязательный и факультативный); (2) правовых последствий принятия решения (императивный и консультативный, который действующим законодательством не предусматривается); (3) характера принимаемого решения (р. по принятию политического решения, законодательный, в том числе конституционный, и плебисцит); (4) от уровня проведения (федеральный р., р. субъекта и местный р.). Правовое регулирование референдума осуществляется рамочным избирательным законом [Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], а также законами, регулирующими отдельно каждый вид референдума в зависимости от уровня его проведения, причем на федеральном уровне действует Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ». Новейшей политической истории России известно проведение всероссийских референдумов 17 марта 1991 года и 25 апреля 1993 года. Вопросы референдума. Законодательством устанавливаются ограничения содержания вопросов, выносимых на референдум. Эти ограничения связаны с тем, что референдум выражает волю населения государственно-территориального или муниципального образования, а потому (а) не должен противопоставляться другой форме выражения мнения населения - выборам органов государственной власти и органов местного самоуправления [Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П], (б) не может выходить за пределы предметов ведения самого государственно-территориального или муниципального образования [Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П], (в) не может создавать препятствий для принятия срочных мер по защите, а также не может ограничивать права человека и гражданина, которые имеют приоритет перед решениями государственной власти, даже реализуемой народом непосредственно и (г) не может предоставлять приоритет личным интересам голосующих в ущерб интересам общества в целом Кроме того, вопросы референдума должны быть сформулированы так, чтобы по ответу можно было однозначно определить волю голосовавших [Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.1993 N 8-П]. Порядок инициирования, назначения и проведения кампании референдума. Определение итогов референдума. Существуют обстоятельства, которые делают невозможным обеспечение свободного выражения воли народа и наличие которых делает проведение референдуме невозможным [Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П]. Запрещается инициирование пересмотра решения референдума путем инициативы нового референдума по тому же вопросу в течение 1 года. Инициативу проведения референдума Российской Федерации действующая Конституция РФ и законодательство предоставляют не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, и Конституционному Собранию (в порядке пересмотра Конституции РФ). Процедура проведения референдума состоит из стадий выражения инициативы (создание инициативной группы, её регистрация, сбор подписей, проверка соответствия формулировок вопроса Конституции и законодательству), назначения референдума, кампании референдума, голосования, подсчета голосов и определения результатов [Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ»]. Для принятия решения на референдуме за определенный вариант из числа предложенных должны проголосовать более половины участвующих в голосовании при условии участия не менее 1/2 граждан, имеющих право на участие в референдуме. |