Конституционный право Степанова. Тема 1 Конституционное право как отрасль права конституционное право как отрасль права
 Скачать 0.59 Mb.
|
|
Тема 10 Правительство Российской Федерации §1. Правительство Российской Федерации Место исполнительной власти в системе федеральных органов государственной власти. Взаимодействие Правительства с другими органами Принцип разделения властей предполагает организационное обособление органов, осуществляющих исполнительные и распорядительные властные полномочия (исполнительную власть), - государственную администрацию. Деятельность органов исполнительной власти направлена на реализацию государственной политики в различных сфера общественной жизни. Через деятельность органов исполнительной власти осуществляется участие государства в общественных отношениях, выполнение функций государства в порядке и в пределах, установленных правовыми нормами. При этом деятельность именно органов исполнительной власти связывается с деятельностью государства в целом. Деятельности органов исполнительной власти присущи все те негативные тенденции, которые конституционное право пытается ограничить путем установления правовых пределов осуществления государственной власти, разделения властей и т.п. Именно поэтому статус должностных лиц органов исполнительной власти не связывается ни с какими гарантиями независимости и неприкосновенности (вроде иммунитета). В отличие от коллегиального законодательного органа, принятие решений в котором связано с обсуждением и коллективным голосованием, органы исполнительной власти выстроены во властную вертикаль с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Исполнительная власть в целом базируется на единоличном управлении (в большинстве органов исполнительной власти установлено единоначалие), хотя и возглавляет систему коллегиальный орган - правительство. Именно в связи с подчиненностью и единоначалием исполнительная власть тяготеет к авторитарным методам управления и излишним пределам вмешательства в сферу свободы индивида. В отличие от судов, форма деятельности которых детально регламентирована законом, в деятельности исполнительной власти остается широкая возможность для усмотрения, а правовое установление принципов и целей такого усмотрения зачастую малоэффективно. Учитывая данные обстоятельства, конституционно-правовыми нормами устанавливаются правила взаимодействия законодательной и судебной власти за властью исполнительной. Такое взаимодействие главным образом сводится к контролю первых двух ветвей власти за деятельностью последней. Законодательная власть санкционирует финансовые полномочия исполнительной власти путем утверждения государственного бюджета и участвует в формировании кадрового состава исполнительной власти, а также может привлечь правительство к политической ответственности, вынеся вотум недоверия. При этом Правительство дает заключения о финансовой возможности принятия законопроектов, хотя эти заключения не влекут каких-либо правовых последствий. Функции Правительства и Президента обусловливают их тесное взаимодействие. Предоставленные Президенту РФ полномочия позволяют фактически руководить Правительством, а также вторгаться в сферу ответственности правительства, осуществляя руководство рядом федеральных органов исполнительной власти, хотя Правительство формально остается независимым органом, осуществляющим в полном объеме исполнительную власть. Судебная власть осуществляет контроль за исполнительной в рамках административной юстиции, более подробному изучению которой посвящен раздел курса административного права. Функции и полномочия, состав и порядок формирования Правительства Вопреки конституционной оговорке в п. «ж» ч.1 ст.114 Конституции РФ, данная часть 114 статьи регулирует функции Правительства. Эти функции сводятся к подготовке федерального бюджета - правовой основы отношений по поводу всех государственных финансов, управлению государственной собственностью, проведение государственной политики в различных областях и обеспечение безопасности, защите прав и свобод граждан. Более подробно функции Правительства раскрываются в законе «О Правительстве РФ» [Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ]. Что касается полномочий Правительства, то они прямо в тексте Конституции РФ не выделяются. Это полномочия, связанные со статусом Правительства как высшего органа исполнительной власти, полномочия по принятию обязательных для исполнения правовых актов, а также полномочия по совершению иных действий и решений, носящих властный, обязательный характер. Правительство является коллегиальным органом и состоит из председателя, заместителя председателя Правительства и федеральных министров. Иные руководители федеральных органов исполнительной власти в состав Правительства не входят. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, выраженном в специально регламентированном порядке [Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П]. Прочие члены Правительства назначаются Президентом по представлению уже назначенного Председателя Правительства. Правовые акты Правительства Нормотворчество не входит в полномочия органов исполнительной власти. В связи с этим Правительство вправе издавать нормативные правовые акты только в тех случаях и по тем вопросам, которые отнесены к его ведению законом и только в тех пределах, в которых это необходимо для исполнения закона. Теории известны ситуации, когда законодательный орган передает правительству право в установленных случаях осуществлять правовое регулирование в полном объеме (делегированное законодательство), однако действующая Конституция РФ этого не допускает. Правительство РФ издает постановления (акты, имеющие нормативный характер) и распоряжения (акты по оперативным и иным текущим вопросам), которые обязательны к исполнению и подлежат официальному опубликованию в случаях, установленных Конституцией [ст. 15 Конституции РФ], в порядке и на условиях, установленных Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. Постановления Правительства РФ могут быть обжалованы на предмет соответствия федеральному закону - в Верховный Суд РФ и на предмет соответствия Конституции РФ - в Конституционный Суд РФ. Тема 11 Конституционные принципы организации судебной власти и конституционное правосудие в России §1. Конституционные принципы организации судебной власти и конституционное правосудие в Российской Федерации Организация судебной системы России: принципы и структура Судебная власть осуществляется посредством отправления правосудия по разным категориям дел специальными органами (судами), самостоятельность которых предполагает конституционный принцип разделения властей. Указанные органы составляют единую систему, между элементами которой распределяются все дела, связанные с защитой прав в рамках конституционного права на судебную защиту. Судебная система организована в соответствии с принципами, закрепленными в законе [Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ]: единства судебной системы, федеративность, разграничение подсудности, независимость судебных органов. Эти принципы обеспечивают эффективное выполнение функций по осуществлению судебной власти. Единство судебной системы предполагает единую правовую основу их деятельности (как в части применяемых при разрешении споров правовых норм, так и в части правил судопроизводства и организации судебной системы), единый статус судей, признание и исполнение решений на всей территории России, государственное финансирование судов [ст. 124 Конституции РФ] [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П]. При организации системы судов учитывается федеративное устройство: суды делятся на федеральные и суды субъектов (создаваемые и финансируемые субъектами РФ самостоятельно), а территория деятельности федеральных судов в свою очередь ограничивается территорией субъекта РФ (республиканские, краевые, областные суды) и административно-территориальных единиц субъекта (районные суды). Разграничение подведомственности (какие дела подлежат рассмотрению в судах) и подсудности (распределение дел между судами) осуществляется процессуальным законодательством, а споры о подсудности между судами не допускаются. Структура судебной системы состоит из судов общей юрисдикции (которые рассматривают гражданские, уголовные дела и дела об административных правонарушениях), арбитражных судов (рассматривают споры экономического характера с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также конституционных и уставных судов (осуществляют охрану конституций и уставов) [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П]. В государственную судебную систему не входят ни коммерческие третейские суды, ни суды, осуществляющие международную защиту прав. В каждом суде создается собственная организационная структура, включающая председателя и президиума суда (единоличный и коллегиальный органы, избираемые судьями этого суда), пленума (собрания всех судей), палат (в Конституционном Суде РФ) и коллегий (создаваемых в других судах и специализирующихся на рассмотрении определенных категорий дел) [Федеральный закон от 08.07.1981 N б/н]. Правосудие может осуществляться от лица всего суда единолично судьей или коллегиально. Независимость судов обеспечивается самостоятельным решением всех организационных, финансовых и кадровых вопросов. В этих целях все судьи Российской Федерации образуют профессиональное объединение - судейское сообщество. В рамках этого сообщества создаются специальные органы: съезды и конференции судей, Советы судей, квалификационные коллегии, судебный департамент при Верховном Суде [Федерации Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ]. Принципы осуществления правосудия От принципов организации судебной системы следует отличать общие правила рассмотрения дел в судах - принципы отправления правосудия. Среди этих принципов следует отметить уже упоминавшиеся выше права граждан и принципы их реализации (равенство перед законом и судом, право на судебную защиту, право на юридическую помощь, на рассмотрение уголовного дела судом присяжных, недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением закона, презумпция невиновности), а также обязательность решений судов, гласность, открытость и устный характер судебного разбирательства, государственный язык судопроизводства, состязательность сторон. Право на судебную защиту включает также и право на обжалование и пересмотр судебного решения вышестоящим судом [Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 N 4-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 N 13-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2000 N 2-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1998 N 21-П], в порядке как апелляции, так и кассации, которое, однако, не распространяется на сферу конституционной юстиции. Статус судей в Российской Федерации Статус судей обеспечивает эффективность осуществления судебной власти и включает ряд гарантий и прав, установленных законом [Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1]. Судья осуществляет свои полномочия как профессиональную деятельность, которая несовместима с иной оплачиваемой деятельностью. Независимость судебных органов обеспечивается независимостью судей, которые при рассмотрении дел должны руководствоваться только законом и своим убеждением, сложившимся в процессе рассмотрения дела. Эта независимость обеспечивается исключительно организационной подчиненностью председателю суда, несменяемостью до истечения срока, на который судья был назначен, неприкосновенность судей. Независимость обеспечивается также запретом быть членом политической партии. Судьям обеспечивается ряд социальных и трудовых гарантий, многие из которых сохраняются при определенных условиях за судьей и после прекращения исполнения им судейских полномочий (за судьей в отставке). Для назначения на должность судьи кандидат должен отвечать ряду требований, обеспечивающих необходимую квалифицированность принятия решений. Как условие назначения выступает обязанность сдать квалификационный экзамен. Судьи всех федеральных судов, на исключением высших (Верховного, Высшего Арбитражного и Конституционного) назначаются Президентом РФ. Ответственность судей ограничивается рядом условий. Лишение судей неприкосновенности для привлечения к публично-правовой ответственности, как и привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется органами судейского сообщества. Конституционный Суд РФ в системе охраны Конституции. Порядок формирования Конституционного Суда, структура и организация деятельности В качестве наиболее существенного элемента охраны конституции (обеспечения соблюдения и исполнения конституционных норм) выступает конституционная юстиция. Мировой практике известны различные её модели: осуществление охраны конституции судами общей юрисдикции (американская модель), создание несудебных или квазисудебных органов (французская модель) и создание специальных судов (австро-германская модель). Последняя была доктринально обоснована в рамках правовой теорией Г. Кельзена - австрийского ученого, выдвинувшего, помимо концепции «чистого права», идею системности правовых норм, выстроенных в иерархическую подчиненность. Для обеспечение непротиворечия частных норм основным, более общим нормам, содержащимся в документе высшей юридической силы - в конституции - создаются специальные конституционные суды. В России создание органов конституционной юстиции относится к началу 1990-х гг. Французская модель конституционной юстиции была использована в СССР в 1990 г. с созданием Комитета конституционного надзора СССР. В РСФСР сразу была закреплена германская модель: в 1991 году был принят закон о Конституционном Суде РФ (второй, уже после вступления в силу Конституции 1993 года - в 1994 году).  Конституционный Суд РФ, выполняя функцию охраны конституции, рассматривает дела о соответствии конституции законов в порядке конкретного нормоконтроля, а также о соответствии конституции законов и правовых актов органов государственной власти - в порядке абстрактного нормоконтроля. Кроме того, Конституционный Суд дает официальное и общеобязательное толкование норм Конституции РФ, разрешает вытекающие из конституционных положений споры о компетенции и дает заключение о соблюдении установленного конституцией порядка выдвижения обвинения Президента РФ в совершении государственной измены или совершении иного тяжкого преступления [ст. 3, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз].Назначает судей Конституционного Суда Совет Федерации Федерального Собрания по представлению Президента. Структура Конституционного Суда РФ включает две палаты, нормативного распределения дел между которыми нет, и пленум, чья исключительная компетенция установлена законом. Организует работу суда председатель. [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз] Правила конституционного судопроизводства. Особенности производства по отдельным категориям дел Правила конституционного судопроизводства основываются на принципах, общих для различных форм осуществления судебной власти и в то же время отличаются определенной спецификой. Среди общих принципов можно отметить непрерывность рассмотрения дела, состязательность (которая имеет определенную специфику). Особенностью является рассмотрение всех дел в Конституционном Суде коллегиально. В порядке абстрактного нормоконтроля, для толкования Конституции, разрешения спора о компетенции и получение заключения в Конституционный Суд могут обращаться перечисленные в Конституции и законе органы и должностные лица, а в порядке конкретного - физические лица и суды. Физические лица подают в Конституционный Суд жалобы, по спорам о компетенции подается ходатайство, а во всех остальных случаях - запросы. Обращения (жалобы, ходатайства и запросы) являются поводом для рассмотрения дела в Конституционном Суде, поскольку как и другие суды он связан внешней инициативой (в отличие от французской модели). Сторонами в конституционном процессе являются обратившиеся физические лица, органы или должностные лица, а также органы, издавшие нормативный акт, конституционность которого ставится под сомнение, и органы, чья компетенция оспаривается. Основанием для производства в Конституционном Суде является неопределенность в вопросах применения Конституции (вопросе о соответствии нормативных актов Конституции по форме или содержанию, вопросе о содержании её положений и т.д.). Закон [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз] устанавливает процедуру рассмотрения дела в Конституционном Суде, включающую ряд стадий (предварительное рассмотрение обращения, подготовка дела к слушанию, слушание дела и вынесение решения). Решения Конституционного Суда: значение, юридическая сила, порядок исполнения По поводу места решений Конституционного Суда в правовой системе и их природы в литературе не сложилось единого мнения. В большинстве работ за этими решениями признается роль источников правовых норм: Конституционный Суд, признавая нормативный акт не соответствующим Конституции выступает «негативным законодателем». Кроме того, многие считают, что Конституционный Суд создает новые нормы при толковании Конституции. Однако если оценивать природу этого органа, следует придти к выводу, что решения Конституционного Суда, как и решения других судов, по своему характеру являются актами правоприменительными. Конституционный Суд лишь делает вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта конституции. Суд при этом не обладает свободой усмотрения и не может применить какие-либо последствия по своему усмотрению. Последствия решения суда установлены в законе и вытекают из юридической силы акта и его места в системе других нормативных актов. Следовательно, новых норм права в них формулироваться не может. То же самое можно сказать и по отношению к решениям о толковании конституции. Ничего нового Конституционный Суд в содержание норм конституции не должен вносить, он только раскрывает это содержание. Толкование норм осуществляется Конституционным Судом и в процессе рассмотрения дел других категорий. Судебная и иная правоприменительная деятельность в любом случае предполагает уяснение содержания той нормы права, которая применяется. Решения Конституционного Суда, как и решения других судов, состоят из четырех частей: вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной. В практике Конституционного Суда были развиты положения закона о том, что обязательной является не только резолютивная часть решения, но и правовая позиция суда (определенное содержание или вариант применения нормы либо правового принципа), выраженная в мотивировочной части решения. Решения Конституционного Суда - постановления, определения и заключения принимаются большинством голосов судей на закрытом совещании. Решения вступают в силу с момента провозглашения, постановления и заключения подлежат обязательному официальному опубликованию. В отличие от решений других судов, акты органов конституционной юстиции не подлежат обжалованию и пересмотру, за исключением изменения правовой позиции самим Конституционным Судом при рассмотрении другого дела, что, однако, не влечет отмену первоначального решения. В результате принятия решения Конституционного Суда акты (или их части), признанные неконституционными, не подлежат применению. Правоприменительные решения, ранее вынесенные на основании этого акта, подлежат пересмотру в порядке производства по вновь открывшимся обстоятельствам (так как в силу упоминавшейся презумпции конституционности правовых актов правоприменитель не знал и не мог знать о его неконституционности). Кроме указанного порядка исполнения решений Конституционного Суда, законом [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз] предусматривается специальная процедура совершения необходимых действий по изменению акта в части, признанной неконституционной. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ Система органов конституционной юстиции включает, помимо федерального Конституционного Суда, также конституционные и уставные суды субъектов (соответственно в республиках и других субъектах РФ). Эти органы образуются субъектами РФ самостоятельно и могут наделяться полномочиями по проверке нормативных актов субъекта на соответствие конституции или уставу субъекта, по толкованию конституции или устава, а также иными полномочиями, соответствующими природе органов конституционной юстиции [Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О]. Вопросы организации деятельности этих судов - порядок назначения и сроки полномочий судей, процессуальные правила судопроизводства, указанный выше перечень полномочий определяется субъектом РФ в специальном законе. Все приведенные выше рассуждения относительно правовой природы конституционных судов, природы их решений и невозможности их обжалования, правил судопроизводства и т.д. относятся в равной мере к конституционным и уставным судам субъектов РФ. |