Конституционный право Степанова. Тема 1 Конституционное право как отрасль права конституционное право как отрасль права
 Скачать 0.59 Mb.
|
|
Тема 4 Основы конституционного строя Российской Федерации §1. Понятие конституционного строя и основ конституционного строя Под конституционным строем в современной науке понимают такую систему организации власти в обществе, при которой государственная власть ограничена правом, в интересах общества и отдельной личности (Румянцев О.Г. Конституционный строй. М., 1994). Понятие это было сформулировано при разработке новой Конституции 1993 г. По сути дела, это понятие производно от определенного понимания Конституции. В зависимости от того, включается ли в предмет конституционного регулирования только государственный строй, независимо от его содержания, или государственный строй особого рода, а также общественный строй, можно соответствующим образом рассматривать и конституционный строй. Под основами конституционного строя следует понимать основные принципы устройства государства и механизма его функционирования. Основы конституционного строя, как правовые принципы, имеют нормативное содержание, а не являются пожеланиями, целями или морально-нравственными императивами. Не следует анализировать основы конституционного строя, как философские идеи. Будучи закрепленными в Конституции, высказанные политическими мыслителями идеи (например, разделение властей), становятся правовыми предписаниями, пусть и очень абстрактными, но все равно имеющими определенные сферу и содержание правового регулирования. В некоторых случаях содержание принципа из числа основ конституционного строя сводят к субъективным правам (например, принцип светского государства - к свободе вероисповедания). Отличие основ конституционного строя от субъективных прав состоит не только в месте расположения нормы и в её формулировке, а в адресате регулирования и его содержании. Принципы устанавливают правила деятельности государства, а субъективные права - правомочия индивида. Структура и классификация основ конституционного строя в работах разных авторов различна. Однако в любом случае их нужно рассматривать как систему взаимосвязанных принципов. §2. Основы правового статуса личности и взаимоотношения личности и государства Человек, его права и свободы как высшая ценность (ст.2 Конституции РФ). В мировой культуре можно выделить два принципиально различных подхода к роли личности в обществе. При первом, коллективистском подходе (характерен для некоторых государств Востока) личность имеет ценность только в качестве частички коллектива. Коллектив в целом, большинство всегда доминирует над личностью, ради блага всех можно пожертвовать интересами отдельного человека. Второй подход, индивидуалистический, главным образом характерен для западноевропейской и американской культуры. Его суть состоит в самостоятельной ценности отдельной личности, отдельного индивида. Признается, что нельзя требовать ограничения прав в интересах абстрактного общества, а единственным возможным ограничением может быть защита прав и интересов других граждан. Именно второй подход и следует рассматривать как содержание конституционного принципа, закрепленного в ст.2. Конституции РФ. Конституция РФ регулирует ограничение прав следующим образом. 1) Видами ограничения являются: «отрицание» и «умаление» (ч.1 ст.55) - урезание объема правомочий, включаемых в содержание права или запрет на реализацию права вообще; собственно «ограничение» (ч.2 ст.19, ч.2 ст.23, ч.3 ст.55, чч.1 и 3 ст. 56) - установление пределов права по формам его реализации или по перечню субъектов права; «регулирование» (п. «в» ст.71) - установление порядка реализации права; и «затрагивание» (ч.3 ст.15) - регулирование либо ограничение. 2) Права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ч.3 ст.55) и (или) на основании судебного решения (стст. 23, 25). Подобные требования (норма федерального закона и (или) судебное решение) применяется в случаях привлечения граждан к ответственности, если санкция предусматривает вторжение в права собственности или личной неприкосновенности. В законодательстве об административных правонарушениях федеральный закон устанавливает процедуру назначения и виды наказаний, в том числе наказания, налагаемые только судом, в уголовном законодательстве федеральным законом регулируются все вопросы привлечения к ответственности. 3) Пределами ограничения прав является то, что ограничения не должны посягать на основное содержание права (абз.5 п.6 м.ч. Постановление КС РФ от 02.02.1996 N 4-П), быть обоснованными, необходимыми и соразмерными тем целям, ради которых они устанавливаются. 4) Правомерными целями ограничения прав являются следующие (ст.55 ч.3). - Защита основ конституционного строя. Возможно установление таких ограничений, которые препятствовали бы насильственному свержению или пропаганде, которая имеет целью насильственное свержение конституционного строя. - Защита нравственности и здоровья других граждан. В этих целях могу ограничиваться только определенные права (право на частную жизнь, свобода совести, свобода выражения мнений, свобода собраний, право на осуществление предпринимательской деятельности) - Обеспечение обороны страны и безопасности государства. При установлении ограничений в этих целях важна граница между защитой государства в целом или защитой прав отдельных лиц или органов, олицетворяющих себя с государством. В любом случае невозможно ограничение прав в целях воспрепятствования противозаконной деятельности государства. - Защита прав и законных интересов других лиц. Эта цель связана с самой сущностью субъективных прав (ч.3 ст.19). Принципы гражданства (ст. 6 Конституции РФ) Институт гражданства, который более подробно будет рассматриваться в рамках следующей темы, имеет существенно значение в рамках взаимоотношений личности и государства. Гражданство служит способом определения субъектного состава государства, определяя: а) круг управомоченных лиц, перед которыми государство связано положительными обязательствами, в том числе и по защите перед другими государствами; б) субъект политической власти, от имени и в интересах которого действует государство и в) сферу юрисдикции государства. Именно поэтому основные принципы гражданства закреплены в основах конституционного строя. §3. Принципы взаимодействия государства и других общественных институтов Демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ) Демократию часто путают с республикой как формой правления, противопоставляемой монархии или аристократии. Это позволяет некоторым ученым даже говорить об идентичности этих понятий, произошедших из разных языков. В большинстве учебников по конституционному праву «демократия» употребляется скорее в социологическом, а не юридическом смысле - как вид политического режима (наряду с авторитарным и тоталитарным). Однако политический режим практически не регулируется правом, а в принципе демократического государства необходимо находить правовое содержание. В качестве конституционного принципа демократию следует рассматривать такое устройство государства, в котором источником власти является народ. В демократическом государстве органы получают свою власть от народа, действуют от его имени и в его интересах. При этом неважно, какая устанавливается форма правления. Может быть и демократическая монархия. Составная часть принципа демократии - народный суверенитет. В понятие народного суверенитета входит формирование органов государственной власти в соответствии с установленной процедурой учитывая мнение каждого гражданина при голосовании на основе принципа формального равенства [Кабышев В.Т. Конституционное обеспечение народного суверенитета в СССР]. Народное представительство обеспечивается особым механизмом парламента, встроенным в систему разделения властей. Именно парламент - это орган представительства, поскольку он отражает интересы различных социальных групп и представляет их на государственном уровне при принятии государственных решений. Значение народного представительства как организационной формы государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок [Постановление КС РФ от 30.04.1997 N 7-П]. Принципы участия государства в экономике (стст. 8 и 9 Конституции РФ) Как основной принцип провозглашается равенство форм собственности: частная и публичная (муниципальная и государственная - федеральная и субъектов РФ). Ограничения по объектам собственности конституция не содержит, хотя земля и природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, живущих на соответствующей территории. Государство в рамках экономических отношений ставит себя в положение одного из хозяйствующих субъектов, сохраняя монополию только на объекты обороны, ядерные и прочие объекты, связанные с безопасностью. Кроме того, путем административных процедур государство осуществляет контроль за экономической деятельностью, обеспечивая безопасность этой деятельности. При этом осуществление публично-властных функций государства должно быть организационно обособленно от хозяйственной деятельности. Свобода экономической деятельности ограничивается в части поддержки конкуренции и ограничения на монополистическую деятельность. Вместе с тем фискальная политика государства не должна создавать правовых препятствий свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также свободы экономической деятельности в любом субъекте РФ. Социальное государство (ст. 7 Конституции РФ) Государство может руководствоваться в области социальной политики двумя альтернативными принципами - либо при минимальном вмешательстве в экономику создавать условия для свободной экономической деятельности на свой риск и страховой модели социального обеспечения (либеральное государство), либо при условии увеличения государственного сектора экономики осуществлять социальное обеспечение за счет государственных средств (социальное государство). Социальное государство - это стремление равномерного содействия благу всех граждан и равномерное распределение тягот, создание преимуществ для более слабых (уравнивание и позитивная дискриминация). Практика следования этому принципу демонстрирует его негативные аспекты. Излишняя государственная опека ослабляет личную ответственность гражданина, опека в экономической сфере постепенно распространяется и на политическую область, что означает тенденцию к авторитаризму или даже тоталитаризму. Идеологическое многообразие (ст. 13 Конституции РФ) Нормативным содержанием этого принципа является формальное равенство идей, а также запрет на вмешательство государства в регулирование сферы взглядов и убеждений. Однако сама идеология прав человека и демократии в качестве таковой не рассматривается. Более того, идеологии, опасные для неё, запрещаются на том основании, что толерантность имеет смысл до тех пор, пока не столкнется с силой, стремящейся уничтожить саму толерантность. Светское государство (ст. 14 Конституции РФ) Если в Средние века государственная власть находила опору в религии (считалось, что монарх получает власть от Бога), то в настоящее время государство получило другую опору в обществе - народный суверенитет. Это позволило отделить право и государство от религии. Церковь получила положение одного из общественных институтов, что означает запрет на использование государственных ресурсов для пропаганды религии или религиозного воспитания, светский характер государственного образования, запрет возложения на религиозные объединения публичных функций, формальное равенство всех религий без выделения традиционных, заслуженных, уважаемых и проч. Признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ) Местное управление может осуществляться государственными или общественными органами (во втором случае он именуется местным самоуправлением). В России до революции пытались ввести общественное самоуправление (в 1864), но потом в связи с неразвитостью гражданского общества перешли к государственной системе местного управления (1890 г.). Новая попытка вернуться к идее общественного самоуправления сделана в действующей конституции. Местное самоуправление предполагает активность граждан, которые активно желают решать непосредственные проблемы, например, благоустройства. Государство обязуется воздерживаться от вторжения в эту область (определяя её границы нормативными актами), и гарантирует возможность самостоятельности граждан в вопросах, не требующих государственно-властного управления. §4. Принципы организации и осуществления государственной власти Государственный суверенитет (ст. 4 Конституции РФ) Под государственным суверенитетом понимается такое свойство власти, которое состоит в абсолютном верховенстве её на определенной территории (территории государства). Суверенитет обладает признаками единства, неделимости и неотчуждаемости. Проблемы суверенитета главным образом связаны с признанием связанности государства международными обязательствами и с распределением суверенитета в федерации. На конституционном уровне закрепляется государственная независимость (государственный суверенитет) Российской Федерации, который принадлежит только федерации в целом [Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П]. Государственная целостность (стст. 4 и 5 Конституции РФ) Содержанием принципа государственной целостности является запрет на создание внутри государства других суверенных государств (вывод части территории в пределах государственных границ из-под юрисдикции России), а также неотчуждаемость территории иначе как в порядке, установленном федеральным законодательством. Запрет на создание суверенных государств на территории России может вступать в противоречие с правом наций на самоопределение, но как на международно-правовом, так и на конституционном уровне принцип целостности имеет приоритет и самоопределение должно осуществляется без его нарушения. Федеративное государственное устройство (стст. 1 и 5 Конституции РФ) Принцип федеративного устройства состоит в том, что государство составляют территориальные образования, имеющие самостоятельно формируемые органы власти, собственную территорию и население. Эти территориальные образования (субъекты федерации) обладают свойства самостоятельного субъекта права, сфера полномочий их органов определяется в нормативных актах, однако их существование не ставит под сомнение суверенитет и целостность федерации в целом [Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П]. В числе особенностей федеративного устройства России можно выделить национально-территориальный характер, асимметричность (неравенство прав субъектов) и наличие различных видов субъектов. Республиканская форма правления (ст. 1 Конституции РФ) В отличие от монархии, республиканская форма правления предполагает: (а) формальная конституционная законность в деятельности всех государственных органов, (б) определение компетенции органов законом, (в) формирование высших органов власти в результате выборов. Относительно определения России как парламентской или президентской республики(1) в литературе единого мнения нет. В парламентской республике (1)правительство несет политическую ответственность перед парламентом, назначается и отправляется им в отставку, (2) глава государства может избираться парламентом, (3) со стороны правительства существует контроль за решениями главы государства, который связан с неответственностью последнего (контрассигнация), (4) глава государства не имеет права вето в отношении законов, принимаемых парламентом, (5) глава государства представляет страну, но определяет внутреннюю и внешнюю политику правительство, (6) для решения кризисов отношений парламента и правительства глава государства может распустить парламент. Некоторые из перечисленных признаков (1) и (6) обнаруживаются и в России, что позволяет говорить о формальном закреплении смешанной формы правления. Разделение властей (ст. 10 Конституции РФ) Государственная власть осуществляется на основе разделения на на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение состоит в институциональной независимости органов, разделении их функций. Одни и те же люди не могут занимать должности в разных органах, один орган не может контролировать или вмешиваться в работу других ([Постановление КС РФ от 22.11.2001 N 15-П]; [Постановление КС Российской Федерации от 27 января 2004 г. N 1-П] ), отменять или изменять их решения, один орган не может выполнять функции других органов, каждый орган обладает организационной самостоятельностью. Главной проблемой в России является положение в системе разделения властей Президента РФ. По этому поводу в российском государствоведении сложилась теория особой президентской власти, координирующей деятельность других властей. Правовое государство (ст. 1 Конституции РФ) Содержание этого принципа состоит в ограничении деятельности государствами правовыми нормами. Раскрывая его содержание более детально, что выделить такие составляющие, как (а) нормативное закрепление компетенции органов государственной власти, (б) преобладание права над произволом, (в) равенство в правах - формальное равенство, (г) судебный (независимый) механизм применения правовых норм, (д) ограничение власти правами отдельной личности. Свобода усмотрения у государственных органов остается, хотя и она должна регулироваться правом в виде установления целей и принципов деятельности. В «формальном» смысле принцип правового государства предполагает также (е) следование иерархии правовых норм. §5. Принципы функционирования правовой системы (ст. 15 Конституции РФ) Верховенство и прямое действие Конституции. Этот принцип был раскрыт выше как одно из юридических свойств конституции (см. Тему 2), и применительно к Конституции РФ он не имеет каких-либо существенных особенностей, хотя в теории и на практике существует различное понимание этих принципов ([Постановление КС РФ от 16.06.1998 N 19-П], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8]) Действие международного права Конституция различает действие общепризнанных принципов и норм международного права (декларации, пакты и т.п., принятые, как правило, в рамках авторитетных международных организаций), а также международные договоры Российской Федерации. Для международных договоров предусмотрена процедура ратифицикации как условие вступления их в силу [Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ] и имплементации в российскую правовую систему. Вступившие в силу международные договоры Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем законы, но меньшей чем конституция. Место общепризнанных принципов и норм международного права в правовой системе России не определено. Констатируется лишь, что они являются частью правовой системы, а следовательно, должны применяться как дополнительный источник правового регулирования, не имеющий приоритета над внутригосударственным законодательством. Законность и обязательное опубликование правовых актов Принцип законности состоит в обязанности не только граждан, но и всех органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы. Законы, таким образом, являются обязательными в том числе и для органов, их издавших, а соблюдение формальной законности не должно приносится в жертву целесообразности либо оправдываться необходимостью. Обязательное опубликование всех правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, а также их обязанности влечет невозможность привлечения к ответственности на основании неопубликованных нормативных актов [Постановление КС РФ от 20.12.1995 N 17-П]. §6. Правовое значение основ конституционного строя (ст. 16 Конституции РФ) Конституция устанавливает определенную иерархию собственных норм: глава 1 имеет приоритет по отношению к другим главам конституции. Принципы, составляющие основы конституционного строя, должны использоваться при толковании других положений и применяться в случае их отсутствия, обеспечивая абсолютную непробельность конституции. Применение основ конституционного строя для толкования более частных положений позволяет говорить о внутренней непротиворечивости конституции и необходимости толковать все её положения в соответствии с основами конституционного строя, тем более что механизма проверки соответствия глав 2-9 положениям главы 1 положениями самой конституции не предусмотрено. В то же время говорить о разной юридической силе различных частей конституции не следует, так как свойства верховенства и прямого действия присущи конституции в целом. |