лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 15 из 36

Организация работы представительного органа местного самоуправления

1. 
   Планированиеработыпредставительногооргана
   

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в соответствии с перспективным планом (на один год, реже – на весь срок своих полномочий) и текущим планом (на квартал, месяц).

При разработке перспективногопланированиясвоейдеятельностипредставительный орган местного самоуправления учитывает положения стратегического (комплексного) плана социально-экономического развития муниципального образования, комплексных программ развития отдельных отраслей муниципального (местного) хозяйства, перспективных планов работы других органов местного самоуправления.

Перспективный план работы представительного органа, как правило, состоит из следующих основных разделов:

1. 
   Основные задачи (определение задач, которые необходимо решить представительному органу в планируемый период).
   
2. 
   Нормативно-правовое обеспечение работы органов местного самоуправления.
   
3. 
   Вопросы, выносимые на сессии представительного органа.
   
4. 
   Вопросы, выносимые на заседания постоянных депутатских комиссий.
   
5. 
   Организационное и информационное обеспечение деятельности представительного органа. В него можно включить следующие подразделы:
   

основные направления по организационному и правовому обеспечению работы органов территориального общественного самоуправления, развитию других форм непосредственной демократии на территории муниципального образования;

основные мероприятия, планируемые к проведению в текущем году (отчеты представительного органа, его руководителей, проведение депутатских слушаний,

«круглых столов», семинаров и др.);

межмуниципальное сотрудничество и развитие связей с органами местного самоуправления дальнего и ближнего зарубежья, укрепление взаимоотношений с органами государственной власти;

мероприятия, связанные с информационным обеспечением работы представительного органа, включая социологическое сопровождение процессов, происходящих в местном сообществе;

организация работы с общественными организациями, функционирующими на территории муниципального образования;

мероприятия, связанные с осуществлением представительным органом своей контрольной функции;

организация учебы депутатов, членов органов общественного самоуправления и т.п.

В перспективном плане могут быть и другие разделы, отражающие различные направления деятельности представительного органа местного самоуправления.

Текущие планы(квартальный, месячный). В структуру, к примеру, плана работы представительного органа включаются, в первую очередь, следующие разделы:

1. 
   Проведение заседания (сессии) и вопросы, выносимые на его рассмотрение.
   
2. 
   Заседания постоянных депутатских комиссий и вопросы, планируемые к рассмотрению.
   
3. 
   Мероприятия, проводимые представительным органом или в которых он будет принимать участие (депутатские слушания, совещания, семинары и др.).
   
4. 
   Организация работы с населением (прием граждан, работа депутатов в своих избирательных округах, оказание практической помощи органам территориального общественного самоуправления и т.п.).
   

Порядок разработки и утверждения перспективного и текущего планов работы представительного органа местного самоуправления устанавливается его регламентом.

Как правило, перспективный план утверждается на сессии, а текущий план на месяц – руководителем представительного органа.

2. 
   Основныеорганизационныеформыработыпредставительногооргана
   

Сессия представительного органа.Основной формой работы представительного органа является сессия, т.е. заседание депутатов, на котором обсуждаются вопросы муниципального управления и жизнедеятельности местного сообщества с принятием нормативных правовых актов в виде решений, постановлений, резолюций.

Сроки проведения сессий устанавливаются регламентом работы представительного органа. К примеру, в Архангельске сессия проводится не реже одного раза в месяц, в Новосибирске – два раза в месяц.

Проекты решений, выносимые на сессию представительного органа, предварительно обсуждаются на заседаниях постоянных комиссий, могут быть вынесены на депутатские слушания, предварительно рассматриваться в органах территориального общественного самоуправления. Это позволяет более тщательно изучить проекты нормативно-правовых актов, внести в них соответствующие изменения и коррективы.

Принятие решения как муниципального нормативно-правового акта осуществляется представительным органом коллегиально. После его принятия представительным органом решение в соответствии с уставом муниципального образования подписывается или отклоняется главой муниципального образования.

Порядок подготовки и проведения сессии представительного органа, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов определяется регламентом работы представительного органа местного самоуправления.

Постоянные депутатскиекомиссии можно рассматривать одновременно и какэлемент организационной структуры представительного органа и как одну из основныхорганизационных форм участия депутатов в работе данного выборного органа местногосамоуправления.

Число и персональный состав постоянных комиссий устанавливается решением представительного органа. Председатели постоянных депутатских комиссий избираются из состава депутатов на сессии представительного органа или на заседаниях постоянных комиссий с последующим утверждением на сессии.

К основным функциям постоянной депутатской комиссии можно отнести:

• 
  предварительное рассмотрение проектов нормативно-правовых актов, вносимых на сессию представительного органа;
  
• 
  подготовка проектов нормативно-правовых актов на сессию представительного органа по вопросам, находящимся в ее ведении;
  
• 
  осуществление контроля за выполнением собственных постановлений и решений, принятых представительным органом местного самоуправления;
  
• 
  осуществление в соответствии со своими полномочиями контроля за работой структурных подразделений местной администрации (заслушивание отчетов руководителей, анализ хода выполнения программ и планов, принятых представительным органом и т.п.).
  

Постоянные комиссии организуют свою деятельность на основе с перспективного плана работы представительного органа местного самоуправления. Проекты решений,

выносимые на сессии представительного органа, другие вопросы обсуждаются на заседаниях постоянных комиссий, которые принимают по ним соответствующие заключения. Для подготовки вопросов депутаты вправе привлекать специалистов в качестве консультантов на платной и бесплатной основе с согласия руководителей представительного органа или по решению последнего.

По инициативе постоянной комиссии представительный орган местного самоуправления проводит депутатские слушания, «круглые столы» по обсуждению вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

Депутатскиегруппыорганизуют свою работу в соответствии с положениями, утвержденными представительным органом. По решению представительного органа или его руководителя для изучения отдельных проблем местного значения и подготовки вопросов на сессию могут быть созданы временные (рабочие) группы. В их состав входят депутаты и другие специалисты в той или иной области муниципального управления. Деятельность временной группы прекращается с выполнением возложенной на нее задач.

Кчислудругихорганизационныхформработыпредставительногоорганаотносятсясобраниянаселениясотчетами его руководителей, председателей постоянных депутатских комиссий и отдельных депутатов перед избирателями; организация приемов граждан, встречи с избирателями, работа с обращениями граждан и др.

3. 
   Осуществлениепредставительныморганомконтрольныхфункций
   

Представительный орган местного самоуправления осуществляет свои контрольные функции в пределах своей компетенции в соответствии с уставом муниципального образования. Контроль может осуществляться непосредственно представительным органом (заслушивание на сессии отчетов по исполнению местного бюджета, осуществлению программ и планов, о работе местной администрации и т.п.), а также постоянными депутатскими комиссиями, руководителем представительного органа.

Представительный орган осуществляет контроль:

• 
  по выполнению всеми организациями, функционирующими на территории муниципального образования, решений, принятых в соответствии с его компетенцией;
  
• 
  по исполнению местного бюджета (отчеты поквартально и за год);
  
• 
  по реализации программ и планов социально-экономического развития муниципального образования, отдельных отраслей муниципального хозяйства;
  
• 
  за деятельностью местной администрации, других органов и должностных лиц местного самоуправления.
  

4. 
   Организаторскаяфункцияпредставительногооргана
   

Как показывает практика муниципального управления, данная функция сводится в основном к организации работы данного выборного органа. Вместе с тем совершенно недооценивается роль и место представительного органа в становлении, развитии и эффективном функционировании муниципальной организации местного самоуправления, т.е. системы местного самоуправления в муниципальном образовании.

На наш взгляд, содержание этой функции представительного органа более емкое, так как она включает в себя не только разработку, но и внедрение системы местного самоуправления, соответствующей ресурсам муниципального образования и потенциалу местного сообщества. Реализация данной функции предполагает целенаправленную деятельность представительного органа по привлечению всех групп местного населения, общественных и иных организаций по развитию всех форм непосредственной демократии в развивающемся социальном механизме местного самоуправления. Речь идет о создании на территории муниципального образования условий для самоорганизации граждан, т.е. формирования института территориального общественного самоуправления и других форм общественных организаций граждан.

3. Депутат как выборное лицо местного самоуправления (статус, полномочия)

1. 
   Определениепонятия«депутат»вмуниципальнойнауке
   

В.И. Даль в своем «Толковом словаре живого великорусского языка» слово

«депутат» трактует следующим образом – это выборный поверенный от правительства или общества для наблюдения за ходом дела или для принесения просьбы, поздравления, благодарности.¹⁵²

В «Словаре русского языка» (1981г.) С.И. Ожегова приводятся два значения слова

«депутат»: 1) выборный представитель, член выборного государственного учреждения; 2) выборное лицо, уполномоченное для выполнения каких-нибудь поручений.¹⁵³

Обратим внимание на следующий весьма существенный момент. В системе местного (общественного) управления Российской империи понятие «депутат» как выборное лицо не использовалось. Если какое-то лицо избиралось в думу или магистрат, то этого представителя городского сообщества называли «гласным». Он заседал в данном выборном органе с правом голоса.¹⁵⁴ После введения в действия Положений о земских учреждениях в России гласные – это лица, избранные в представительные органы губернии, уезда, города (земское собрание, городская Дума).

Понятие «депутат» стало обозначать выборное лицо, избранное в Государственную Думу – законодательный (представительный) орган в России начала двадцатого века.

С формированием и развитием советской системы государственного управления под депутатом понималось лицо, избранное членом представительного органа власти (депутатом Совета - сельского, поселкового и т.д., включая Верховный Совет СССР).<sup>155




152</sup> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х томах. Т.1. – М.: Русский язык, 1989. С.428.

¹⁵³ Ожегов С.И. Словарь русского языка. Изд. 13-е, доп. – М.: Русский язык, 1981.

С.143.

¹⁵⁴ Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х томах. Т.1. – М.: Русский язык, 1989. С.355.

¹⁵⁵ Советский энциклопедический словарь. – М.: Изд-во «Советская энциклопедия», 1980. С.381.

После реформирования системы Советов в Российской Федерации данный термин сохранил свое основное значение.

2. 
   Оправовомстатуседепутатапредставительногоорганаместногосамоуправления
   

В статье 1 закона Архангельской области от 4 июня 1997 года № 31-9-ОЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» правовой статус определен следующим образом.

Депутат – это представитель населения, проживающий, как правило, на территории муниципального образований, избранный населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он уполномочен осуществлять народовластие в выборном органе местного самоуправления в пределах полномочий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, настоящим законом, уставом муниципального образования.

Как отмечается в областном законе, при осуществлении своих полномочий депутат руководствуется государственнымиинтересами(выделено нами – А.К.), интересами муниципального образования, своей предвыборной программой и убеждениями.¹⁵⁶

Обратим внимание на следующие особенности статуса депутата представительного органа местного самоуправления, которые закреплены в областном законе.

1. 
   Депутат представительного органа местного самоуправления – это лицо, избранное население. При этом необязательно, чтобы это лицо проживало на территории муниципального образования. Слово «как правило», позволяет избирать гражданина России, даже если он не проживает в данном муниципальном образовании.
   
2. 
   Депутат – это лицо, уполномоченное (очевидно населением) осуществлять народовластие в выборном органе местного самоуправления в пределах полномочий.
   
3. 
   В своей деятельности депутат должен руководствоваться, в первую очередь, государственными интересами, а затем интересами муниципального образования, своей предвыборной программой и убеждениями. Правда, в законе ни слова не говорится об интересах местного сообщества, о выражении и защите интересов жителей той территории, от которой он избран и уполномочен представлять в выборном органе местного самоуправлении.
   

Вместе с тем закон не разрешает противоречия, которое имеет место в деятельности депутата представительного органа в связи с двойственностью его статуса как выборного лица и члена представительного органа. С одной стороны, как выборное лицо он представляет интересы местного сообщества в целом и населения отдельной территории муниципального образования в частности. В то же время как член представительного органа местного самоуправления вынужден выражать и защищать его интересы как муниципальной управленческой организации, представляющей собой в некотором роде

«депутатскую корпорацию» со своими взглядами и потребностями, ресурсами и возможностями. Интересы этой «корпорации» могут далеко не всегда совпадать с



¹⁵⁶ Закон Архангельской области от 4 июня 1997 года № 31-9-ОЗ «О статусе депутат представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» // Волна. 1997. 8 июля.

интересами отдельных групп населения или местного сообщества в целом. И при этом избиратели не имеет правового механизма воздействия на депутата, деятельность которого их не удовлетворяет. Что касается положения об отзыве депутата, то его реализация в настоящее время практически невозможна.

Обратимся к рассмотрению вопроса о некоторых других аспектах правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.

Дискуссионным в практике муниципального управления в современной России остается вопрос о выполнении депутатами своих полномочий. В настоящее время пунктом 4 статьи 18 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность работы депутатов в представительном органе местного самоуправления напостояннойоснове, если это предусматривается уставом муниципального образования. В новой редакции вышеупомянутого нами закона предлагается положение, согласно которому, в представительном органе на освобожденной основе могут работать не более 10 процентов человек из числа избранных депутатов.

Срок полномочий депутат не может быть менее двух лет и более пяти лет. При этом возможно досрочное прекращение депутатом своих полномочий в представительном органе местного самоуправления.

Предусматривается право избирателей на отзыв депутата. Основания и процедура отзыва выборного лица местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования.

Федеральным законодательством устанавливаются гарантии прав депутатов при привлечении к уголовной, административной ответственности, задержании, обыске, допросе, совершении иных уголовно-процессуальных и административно- процессуальных действий.

Устанавливаются ограничения, которые вводятся для депутатов представительных органов местного самоуправления, в части избрания в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, в Федеральное Собрание Российской Федерации, на выборные государственные должности, работы государственными и муниципальными служащими.

3. 
   Основныеформыдеятельностидепутатапредставительногооргана
   

Основные формы деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, как правило, определяются законодательством и уставом муниципального образования. К ним относятся:

• 
  участие в подготовке вопросов, выносимых на рассмотрение сессии представительного органа местного самоуправления, включая разработку проектов его решений;
  
• 
  участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;
  
• 
  участие в работе структурных подразделений представительного органа (постоянные депутатские комиссии, депутатские группы, фракции и т.п.);
  
• 
  участие в депутатских слушаниях, совещаний, семинаров, конференций и в других мероприятиях, проводимых представительным органом местного самоуправления;
  
• 
  выполнение отдельных поручений руководителей представительного органа, других депутатских структурных подразделений;
  
• 
  обращение с депутатскими запросами по различным аспектам своей депутатской деятельности;
  
• 
  работа с представителями общественных организаций, органов территориального общественного самоуправления;
  
• 
  организация работы с избирателями и др.
  

Обратимся к вопросу о работе депутата в своем избирательном округе. Ее характер и содержание строится на основе таких принципов, как ответственность и подотчетность депутата перед своими избирателями, обеспечения права граждан на местное самоуправление в границах избирательного округа и т.д.

Депутатская деятельность осуществляется в различных формах, в том числе:

• 
  встречи с избирателями, прием граждан в общественной приемной депутата;
  
• 
  организация изучения общественного мнения, нужд и запросов населения, информирование его о работе представительного органа местного самоуправления;
  
• 
  участие в организации контроля за исполнением решений представительного органа местного самоуправления, затрагивающих интересы избирателей округа;
  
• 
  оказание практической помощи в становлении и развитии общественного территориального самоуправления в границах избирательного округа;
  
• 
  установление и развитие тесного сотрудничества с общественными организациями, функционирующими на территории избирательного округа и т.п.
  

Как нам представляется, деятельность депутата не может «замыкаться» только в границах своего избирательного округа, так как она охватывает различные аспекты его работы в самом представительном органе местного самоуправления. Противоречивость ситуации заключается в следующем. Отсутствие в крупных городских муниципальных образованиях двухуровневой системы управления объективно вынуждает депутатов представительных органов основное внимание обращать на решение вопросов местного значения городского значения. В то же время у них не хватает ни времени, ни сил на организацию своей депутатской деятельности в избирательных округах. Она, как правило, носит характер эпизодических контактов с населением.