лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления
 Скачать 393.08 Kb.
|
Организационная структура местной администрацииПринципыформированияорганизационнойструктурыместнойадминистрации Построение или устройство организационной структуры местной администрации связывается с распределением и закреплением функций муниципального управления за отдельными ее подразделениями и элементами должностными лицами местного самоуправления. В процессе проектирования структуры данной муниципальной управленческой организации необходимо учитывать следующие принципы ее построения. Принцип эффективного взаимодействия с внешней средой и адаптации к внешнейсреде. Наилучшая структура – это та, которая наилучшим образом позволяет организации эффективно взаимодействовать с внешней средой. При формировании организационной структуры местной администрации необходимо учитывать воздействие как объективных, так и субъективных факторов. К факторам первой группы относят природно-географические, социально- экономические и культурно-исторические условия, особенности муниципального образования и местного (муниципального) хозяйства. В число субъективных факторов, оказывающих воздействие на организационную структуру местной администрации, включают две подгруппы – внешние и внутренние. Подгруппу внешних факторов составляют функционирующие на территории муниципального образования организации различных организационно-правовых форм и форм собственности, в том числе в лице органов государственной власти. К подгруппе внутренних факторов относят кадровый состав управленцев, технология муниципального управления и организация труда. Принцип Чандлера: «Стратегия определяетструктуру».Это означает, что одним из важнейших правил формирования структуры местной администрации является ее направленность на достижение стратегических задач, стоящих перед местными сообществами в решении вопросов своей жизнедеятельности. Организационная структура местной администрации должна соответствовать избранной стратегии, что означает сбалансированность ее элементов и ответственность каждого из них за достижение поставленных целей и задач. Принципсаморазвитияиадаптивности.Местная администрация потенциально обладает способностью к саморазвитию и адаптации. Для этого ее организационная структура должна постоянно адаптироваться к тем изменениям, которые происходят как в окружающей внешней среде, так и внутри данной муниципальной организации. Речь идет о понимании руководством местной администрации необходимости внесения изменений в ее структуру, позволяющих эффективно решать долговременные стратегические цели и возникающие оперативные и краткосрочные задачи. Принципкомплексногоподходапри построении организационной структуры местной администрации предусматривает обеспечение всех стадий муниципальной управленческой деятельности: анализ выявленной проблемы, определение приоритетов и задач ее решения, разработка и принятие управленческого решения в виде муниципального нормативного правового акта, организация исполнения решения и контроля за его выполнением. Принципэкономичностиорганизационнойструктурыместнойадминистрации. Эффективность и рациональность построения местной администрации проявляется в ее способности достигать желаемых результатов в муниципальном управлении более экономичным путем. Особенностиорганизационныхструктурместнойадминистрации Местная администрация, как правило, представляет собой муниципальную управленческую организацию, в основу которой положен иерархический или бюрократический тип структуры управления. Он характеризуется: достаточно высокой степенью разделения труда; развитой иерархией управления, при которой нижестоящий уровень подчиняется и контролируется вышестоящим; цепью команд, когда распоряжения или поручения от руководителя доходят до исполнителя через определенные ступени иерархической пирамиды; наличием многочисленных формализованных правил и норм поведения персонала, с одной стороны, и системы формальной обезличенности, с которыми члены этой организации выполняют свои обязанности – с другой и т.п. Существенным недостатком бюрократической структуры построения местной администрации, особенно на уровне городского округа и муниципального района, является неспособность этой муниципальной организации к адаптации в изменяющихся условиях ее деятельности. В первую очередь, речь идет о консерватизме системы отношений, функционирующих между структурными подразделениями местной администрации, между ее работниками. Организационная структура остается заформализованной, т.е. подвергается, как правило, незначительным и несущественным качественным изменениям. Устойчивости этой структуры способствует также и система неформальных отношений, складывающихся между работниками данной муниципальной управленческой организации. Особенностью организационной структуры местной администрации является линейный функционально-отраслевой принцип ее построения. Данный тип организационной структуры, характеризуется, с одной стороны, выбором в качестве основного принципа формирования местной администрации - отраслевого принципа управления муниципальным (местным) хозяйством, а с другой – иерархической системой управления и отношений, выстроенной по «пирамидально-властному» принципу. При функционально-отраслевом принципе построения местной администрации определяющая роль в ее организационной структуре и системе управления муниципальным хозяйством отводится отраслевым структурным органам (подразделениям). Они как самостоятельные субъекты управленческой, экономической и хозяйственной деятельности одновременно выполняют функции организации управления отраслью (или группой отраслей) муниципального хозяйства, осуществляют хозяйственную деятельность посредством распределения муниципальной собственности, средств местного бюджета и внебюджетных средств, организуют контроль за деятельностью подведомственных учреждений и предприятий. В их деятельности значительное место занимают вопросы оперативного управления подведомственными организациями, разработка ведомственных отраслевых нормативов и показателей оценки работы этих организаций и отрасли в целом. Они могут создавать свои территориальные структурные подразделения, которым передаются функции оперативного управления и осуществления контроля за работой подведомственных организаций. Вместе с тем в этом типе организационной структуры местной администрации недооценивается роль структурных подразделений, призванных обеспечивать решение вопросов стратегического развития муниципального хозяйства, эффективного использования материальных и финансов муниципального образования. Функциональным органам местной администрации отводится «вспомогательная» роль. Они призваны обеспечивать управленческую деятельность руководителей муниципальной организации, координировать работу структурных органов местной администрации, организовать взаимодействие с другими органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. На территориальные структурные подразделения местной администрации возлагаются полномочия по организации выполнения решений органов местного самоуправления и главы местной администрации, решению вопросов обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, осуществлению контроля за работой муниципальных предприятий и учреждений, развитию территориального общественного самоуправления и взаимодействия с общественными организациями граждан, функционирующими на территории поселения. Анализ организационных структур местных администраций как муниципальных управленческих организаций осуществлять по следующим основным направлениям: типологизация организационных структур администраций муниципальных образований; количество уровней управления в администрации; соблюдение норм управляемости, оптимизация количества должностных лиц и структурных под разделении, непосредственно подчиненных главе администрации и его заместителям; роль и функции главы администрации, его заместителей; формирование в структуре администрации крупных административно-управленческих блоков профильного характера (экономика и финансы, недвижимость, городское хозяйство, социальная сфера и др.); наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. Особенности организационных структурадминистраций муниципальных районов игородскихокругов.В настоящее время организационные структуры управления администраций муниципальных образований со статусом муниципального района или городского округа, а также крупных городских поселений строятся по линейно- функциональной схеме. В их основе лежит сочетание линейных (отраслевых) подразде- лений, осуществляющих основные внешние функции организации (в данном случае - муниципальные услуги), и функциональных подразделений, действующих внутри организации и обеспечивающих ее работу. Основными элементами организационной структуры администраций данных муниципальных образований являются: Глава администрации и его заместители. Отраслевые структурные подразделения - ответственные за определенную отрасль городского хозяйства или социальной сферы и непосредственно обеспечивающие оказание населению муниципального образования той или иной муниципальной услуги или группы однородных услуг. Функциональные подразделения или подразделения общей компетенции. Они выполняют общие для всей администрации штабные функции: планово- экономические, финансовые, юридические, по управлению имуществом, кадровые, информационные и другие. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к отраслевым подразделениям и друг к другу в пределах за- крепленных за ними функций. Осуществление ряда действий отраслевых подразделений требует согласования с функциональными. Территориальные подразделения, характерные для крупных городов (внутригородские районы и округа). Схема управления такими подразделениями является достаточно сложной. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Отделы внутри данных подразделений чаще всего имеют двойное подчинение — первому руководителю соответствующей территории и профильному структурному подразделению администрации города. Аппарат администрации, ответственный за организационное, материально- техническое и хозяйственно-бытовое обеспечение деятельности администрации. Часто в состав аппарата включаются некоторые из функциональных подразделений (кадровые, юридические, информационные). Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Коренным недостатком этих структур является то, что они могут эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся однотипных функций. В современных быстро меняющихся условиях и нестабильной социально- экономической ситуации необходимы (наряду с линейно-функциональными) также структуры, специально ориентированные на инновации. Чаще всего появление программно-целевых структурных подразделений связано с организацией системного мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в городе, разработкой концепции и стратегического плана развития города, коренным реформированием системы управления (например, ЖКХ) или другими задачами подобного рода. Программно-целевые структуры могут создаваться как на постоянной основе, так и в качестве временных, подлежащих ликвидации после достижения поставленной цели. Уровни управления в городских администрациях. Организационные структуры администраций характеризуются разным количеством уровней управления: низовое звено - отдел или территориальное подразделение администрации. Как правило, отдел администрации включает 2-7 работников, что находится в пределах нормы управляемости его руководителя; управление или комитет, состоящий из нескольких отделов; департамент, состоящий из нескольких управлений и комитетов; данная структура характерна только для крупных городов, часто директор департамента является одновременно заместителем главы администрации; заместитель главы администрации, в прямом подчинении которого может находиться несколько отделов, комитетов и департаментов; первый заместитель главы администрации (вице-мэр); он может рассматриваться как отдельный уровень управления лишь в том случае, если ему напрямую подчинены некоторые другие заместители; глава администрации (мэр). При построении организационных структур местных администраций возможны разные сочетания перечисленных уровней управления: трехуровневая (глава администрации, его заместители, отделы); четырехуровневая (глава администрации, его заместители, управления и комитеты, отделы); пятиуровневая (глава администрации, его заместители, департаменты, управления и комитеты, отделы); шестиуровневая (глава администрации, его заместители, департаменты, управления и комитеты, отделы, территориальные администрации). Количество уровней управления зависит от основных характеристик города (численность населения, размер занимаемой территории, характер расселения на территории, ресурсный потенциал города, основные виды деятельности и направления предпринимательской активности в городе) и личностных факторов (квалификация и профессионализм персонала, организационная культура, имидж руководителя, стиль руководства). Нормыуправляемостиизагруженностьглавыадминистрации. При оценке загруженности главы администрации (без учета собственного аппарата: помощ- ников, советников, референтов, секретарей и др.) необходимо учитывать количество и перечень структурных подразделений и должностных лиц администрации, находящихся в прямом подчинении главы администрации. Нередко норма управляемости для главы администрации существенно превышается, что является серьезным недостатком в построении организационной структуры администрации. При этом у главы не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления. Такое превышение не связано с чис- ленностью населения города и масштабом решаемых в администрации задач. Его можно отнести к чисто субъективному фактору. По основным направлениям, курируемым главой муниципального образования и его заместителями можно говорить о комплексности структур управления недвижимостью, экономическими процессами, городским хозяйством, социальной сферой и аппаратом управления. Представляется целесообразным формирование в структуре администрации городских округов и муниципальных районов следующих крупных административно-управленческих блоков, возглавляемых одним из заместителей главы: Блок экономики и финансов, ответственный за прогнозирование и планирование социально-экономического развития территории, формирование и исполнение бюджета, взаимодействие с хозяйствующими субъектами, определяющими налоговую базу бюджета и занятость населения территории (промышленная политика), с финансовыми структурами города, формирование и размещение в рамках расходной части бюджета сводного муниципального заказа города, формирование инвестиционной политики города. В крупном городе руководство составными частями этого блока может быть распределено между несколькими заместителями, но тогда координацию работы блока в целом должен обеспечивать первый заместитель главы либо сам глава администрации. Блокуправлениянедвижимостью, ответственный за эффективное использование муниципальной собственности, включая собственность на землю и природные ресурсы, и за формирование имущественной части доходов бюджета. Блок управления городским хозяйством, ответственный за жизнеобеспечение города (ЖКХ, коммунальная энергетика, транспорт, дороги, содержание территории города). И здесь в крупном городе руководство данным блоком может быть распределено между несколькими заместителями, при условии назначения единого координатора в. ранге не ниже первого заместителя главы. Управление строительством в крупных городах может быть выделено в отдельный блок, возглавляемый заместителем главы, а в других городах входить в состав блока управления городским хозяйством. Социальный блок, ответственный за все составные части социальной политики, за поддержание и наращивание человеческого потенциала (человеческого капитала) города. В крупном городе данный блок может быть разделен на два: блок, обеспечивающий физиологические функции человека (здравоохранение, социальная защита, физическая культура и спорт) и гуманитарный блок (образование, наука, культура, молодежная политика). Административныйблок, в состав которого может входить не только руководство аппаратом администрации, но и вопросы общественной безопасности, организация взаимодействия администрации с представительным органом местного самоуправления, организация взаимодействия с населением и общественными организациями, организация контрольной работы. В крупном городе в отдельный блок могут быть выделены вопросы общественной безопасности. Важную роль в администрации может играть программно-функциональная структура, нацеленная на решение стратегических задач развития города. В настоящее время комплексность в управлении практически отсутствует. Наибольшей комплекс- ностью обладает управление социальной сферой. В ведении разных заместителей (или главы и заместителя) оказываются вопросы управления экономикой, финансами, имуществом и земельными ресурсами, городского транспорта и дорог. И, наоборот, в одном блоке управления могут оказаться вопросы инвестиционной политики (чисто экономическая функция) и капитального строительства (преимущественно технологическая функция), строительства жилья (технологическая функция) и его распределения (социальная функция), управления жилищно-коммунальным хозяйством (жизнеобеспечивающая функция) и распределения жилищных субсидий (социальная функция). 7. Структурные подразделения со статусом юридического лица. Наделение некоторых структурных подразделений администрации статусом юридического лица играет важную роль в общей системе муниципального управления. Для таких функциональных подразделений, как финансовый орган и орган по управлению муни- ципальной собственностью, статус юридического лица является практически обязательным. Кроме того, эти органы должны иметь право и возможность представлять и защищать финансовые и имущественные интересы города в судебных инстанциях. Вместо заключения. Разработка статуса местной администрации, ее полномочий, выбор организационной структуры, – все это определяется не столько внешними обстоятельствами, сколько пониманием ее руководителями роли и места данной муниципальной управленческой организации в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, в управлении местным хозяйством и муниципальным образованием в целом. ТЕМА 8. РУКОВОДИТЕЛИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ Вопросыдлярассмотрения Глава муниципального образования. Глава местной администрации (управляющий муниципальным хозяйством). Руководитель представительного органа местного самоуправления. |