лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 25 из 36

Тема 11. Местные сообщества и органы муниципальной власти: опыт и практика взаимоотношений и взаимодействия

Вопросыдлярассмотрения

1. 
   Оценка органами муниципальной власти возможностей местных сообществ как субъектов местного самоуправления в муниципальных образованиях.
   
2. 
   Становление механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ.
   

1. Оценка органами муниципальной власти возможностей местных сообществ как субъектов местного самоуправления в муниципальных образованиях

1. 
   Оботношении населенияквыбору основныхконституционныхправгражданинаи человекавРоссийской Федерации
   

Для оценки органами муниципальной власти возможностей и перспективы участия местного населения в социальном партнерстве на территории муниципальных образований немаловажное значение приобретает анализ отношения граждан к основным конституционным правам человека и гражданина. Интересные результаты получены социологами в рамках проведенного исследования «Мониторинг гражданского общества». Респондентам предлагалось, в частности, выбрать пять наиболее важных для них прав среди тех, что гарантированы российской Конституцией. Наибольшее число респондентов выбрали права:

• 
  на труд (53%),
  
• 
  на бесплатные медицинскую помощь (52%)
  
• 
  на образование (44%),
  
• 
  на социальное обеспечение в старости (42%),
  
• 
  а также на владение собственностью (37%),
  
• 
  и на жизнь (35%).
  

Обратим внимание на довольно низкую оценку респондентами возможностей реализации конституционных прав граждан на свободу собраний, манифестаций, митингов, демонстраций (1%), свободу распространения информации (2%), право на участие в управлении обществом и государством (3%), право избирать своих представителей в органы власти (4%). Среди "аутсайдеров" — и право на создание обществ, союзов, объединений, представляющих и отстаивающих права своих членов и других людей (3%).¹⁶⁷

Полученные данные позволяют сделать предварительный вывод, согласно которому участие местных сообществ как полноправных субъектов социального партнерства в развитии местного самоуправления на территории муниципальных образований скорее носит гипотетический характер. Члены местных сообществ как граждане воспринимают в первую очередь ценность тех конституционных прав, которые гарантируют им решение их жизненно важных социальных проблем. Что же касается реализации остальных



¹⁶⁷ Источник: http://www.fondsozidanie.ru/news/?action=show&id=273. Обращение: 19.11.2015.

конституционных прав и свобод человека и гражданина, то они не рассматриваются как обязательное условие улучшения своей жизнедеятельности. Поэтому и местное самоуправление рассматривается большинством российских граждан как составная часть властной структуры, созданной государством, а не как условие реализации местными сообществами своего права на самоуправление.

2. 
   О степени вовлечения населения вделах МСУ на территории муниципальногообразования
   

Обратимся к оценкам экспертов, характеризующим отношение граждан к участию в местном самоуправлении. В качестве экспертов выступали представители исполнительной и законодательной власти органов местного самоуправления, а также руководители местных общественных движений и политических партий.

Одним из показателей социальной активности граждан является степень участия населения в политических процессах, в управлении и принятии решений на местном уровне. По мнению 56,7% экспертов в опросах 1995-1996 годов и 44,5% в опросах 1998- 2000 годов, степень вовлеченности населения в дела местного самоуправления оценивалась как низкая. Только 13,2 и 21,6%, соответственно, заявили о ее увеличении.

Возможности общественных организаций, политических партий на муниципальном уровне оцениваются наиболее низко. В опросе 1995-1996 гг. это признали 14,8% экспертов по каждой позиции, 15,5% также оценивают и роль профсоюзов; во втором опросе 1998-2000 гг. мнение несколько изменилось, что связано, вероятно, с наступлением электоральных событий (соответственно 28,7, 17,3 и 23,2%).

Эксперты также выразили свое отношение к формам и методам влияния граждан на органы власти. При обоих замерах каждый второй указал в качестве наиболее влиятельных:

1. 
   электоральное голосование;
   
2. 
   референдум;
   
3. 
   средства массовой информации;
   
4. 
   органы местного самоуправления;
   
5. 
   специальные комиссии по устранению возникающих разногласий.¹⁶⁸
   

Низкой признается и степень влияния митингов и публичных дискуссий (соответственно 17,5 и 19,9%).

Мнение экспертов заметно разошлось по вопросу участия населения в делах местного самоуправления. В опросе 1995-1996 гг. почти половина, а в опросе 1998-2000 гг. - 36,0% респондентов предлагали ввестисерьезныеограничениядляучастиянаселенияв решенииместных проблем.

1. 
   15,5 и 12,3%, соответственно, - сторонники обсуждения с населением лишь самых простых вопросов. Частично это мнение поддержали 30,5 и 22%. Полностью согласен с утверждением, что участие людей в принятии решений необязательно, если они принимаются коллективом доверенных и компетентных лиц, в первый раз был практически каждый четвертый, а во второй - каждый третий эксперт.
   

¹⁶⁸ Цветкова Г.П. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социс.

2002. № 2. С.40.

2. 
   В то же время при первом опросе каждый шестой эксперт безоговорочно и треть опрошенных частично поддерживали право каждой личности или организации подавать в суд на местную власть, обжаловать неправомерность их действий. При втором – эти позиции выглядели соответственно как 51% и 31%.
   
3. 
   Утверждение "решение по общественным делам должно приниматься с учетом согласия общественности" в первый раз полностью признавали 45,2% экспертов и 48,7% - "скорее согласны", во второй - соответственно 56,7 и 33,6%.
   
4. 
   Отношение местных властей к правам людей характеризует и мнение экспертов по вопросу, имеют ли жители право требовать от официальных лиц объяснение мотивировки их действий, решений. При первом замере полностью согласились с этим правом 48,6% экспертов и частично - 43,8%; при втором - 56 и 34 соответственно. Утверждение "деятель обязан поступать в соответствии с пожеланиями населения, даже если он не согласен с ними" признали в первом опросе полностью 20% опрошенных и 23% его отвергли при 52% выразивших скорее согласие, чем несогласие; во втором - соответственно 25, 22,8 и 36,9% опрошенных.
   
5. 
   Взаимодействие местных властей и населения в принципе предполагает обязанность первых открыто информировать общественность не только об успехах, но и неудачах своей деятельности. В обоих замерах с этим полностью согласились по 80% экспертов. В то же время более 60% экспертов считали, что власти не должны обнародовать некоторые факты во избежание недоразумений.¹⁶⁹
   

2. Становление механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ

1. 
   Отипах(способах)взаимоотношенийместнойвластисместнымисообществамивроссийском местном самоуправлении
   

Стиль управления органов местной власти в настоящее время практически повсеместно носит авторитарный характер. Авторитаризм проявляется по-разному, что позволяет на его основе определенным образом классифицировать типы (способы) взаимоотношений властей с местными сообществами.¹⁷⁰

Первыйтип–этоподчинениеместногосообществаместнойвласти. Проявляющееся доминирование власти бывает практически безграничным. Это, конечно, не означает, что администрация не соблюдает требуемых или принятых в современном российском обществе процедур. Однако они жестко контролируются главой администрации. Более того, почти полному контролю подлежат и местные СМИ, учредителем которых является все та же администрация.

Правда, и в этих условиях продолжают действовать и возникать новые общественные (некоммерческие) организации. Они, как правило, не создаются органами местной власти и не подотчетны ей. Среди них есть организации, протестующие при




¹⁶⁹ Цветкова Г.П. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социс.

2002. № 2. С.41.

¹⁷⁰ Халий И.А. Местные сообщества: взаимодействия социальных акторов // http://www.isras.ru/abstract_bank/1211796489.pdf. Обращение: 19.11.2015.

необходимости на действия муниципальной власти. Есть организации, которые стараются, так или иначе, участвовать в принятии решений. Понимая силу властной стороны, происходит постепенное объединение усилий различных общественных организаций. В отдельных случаях они могут создавать собственную газету для выражения и придания публичности альтернативного мнения, ассоциации для организации совместной деятельности.

К этому же типу можно отнести и некоторым образом отличные отношения авторитарной власти и местного сообщества. В местах, где есть устойчивые риски (например, районы со сложной экологической обстановкой), местные власти, которым невозможно справиться в одиночку со всем тем, что требуется делать для выживания местного сообщества, вынуждены идти на сотрудничество с неправительственными организациями.

Второй тип представляет собой попытку реализации демократических отношений и взаимодействия между местной властью и местным сообществом. Выделяют две модели данного типа. Наиболее распространенным является такой стиль управления, при котором органы муниципальной власти, не имея опыта работы в демократических условиях, реализуют лишь внешние признаки демократии. Они при использовании соответствующей риторики стремятся максимально не вмешиваться в происходящее. Это отражается и в местных СМИ. В них практически невозможно найти материалов от лица представителей администрации, вплоть до публикации официальных документов. Но есть и реальные попытки демократизации, когда муниципальная власть допускает дозированное участие общественности в разработке и принятии управленческих решений. Довольно редко такое взаимодействие доходит до заключения официальных договоров между администрацией и общественными организациями, представляющими отдельные социальные группы местного сообщества.

Третий тип отношений - полное отсутствие исполнения органами местной власти своих функций. Он также содержит в себе, как минимум, две модели. В рамках одной из них полное безвластие приводит к диалогу всех остальных акторов в попытке повлиять друг на друга. Пространством такого диалога становятся местные СМИ. Однако все усилия оказываются напрасными, поскольку некому принимать окончательные решения. При реализации другой модели в экономически весьма благоприятных условиях местное сообщество вообще никак не реагирует на отсутствие власти, хотя в интервью выражают озабоченность многими местными проблемами.

2. 
   Механизмы привлеченияместныхсообществигражданк участию вмуниципальномуправлении
   

Наиболее распространенными формами взаимодействия местных сообществ и властей являются:

• 
  участие общественных организаций жителей в обсуждении планов социального развития и местного бюджета;
  
• 
  общественная экспертиза законодательных документов и распоряжений местной власти;
  
• 
  привлечение органов территориального общественного самоуправления к решению проблем локальных территорий, делегирование полномочий организациям ТОС;
  
• 
  привлечение предпринимательских и финансовых кругов к развитию территории;
  
• 
  привлечение некоммерческих организаций к участию в отдельных акциях;
  
• 
  традиционное информирование граждан о работе органов власти;
  
  • 
    использование различных форм механизма социального партнерства посредством проведения конкурсов социальных проектов, организации социального муниципального заказа и др.¹⁷¹
    

1. 
   Механизмывзаимодействияоргановместногосамоуправлениясорганамитерриториальногообщественного самоуправления
   

Основными направлениями взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления могут быть:

• 
  вопросы развития территории: составление планов, программ совместной деятельности;
  
• 
  вопросы эффективного использования местных ресурсов: разработка и согласование механизмов выполнения программ совместной деятельности по комплексному развитию территории;
  
• 
  координация деятельности по работе с детьми, подростками, социально незащищенными слоями и т.п.;
  
• 
  контроль за содержанием жилищного и нежилищного фонда, работой предприятий социальной и бытовой инфраструктуры;
  
• 
  проведение разъяснительной работы среди населения, информирование население о проводимых мероприятиях.¹⁷²
  

2. 
   Взаимодействиеместнойвластиигражданвградостроительнойдеятельности
   

Граждане и их объединения имеют возможность активного участия в градостроительной деятельности и осуществления общественного контроля за работой органов муниципальной власти данной сфере.

В соответствии с конституционными положениями местные сообщества, отдельные граждане имеют право:

• 
  на получение достоверной, полной и своевременной информации от органов местного самоуправления о принятых ими решениях в области градостроительной деятельности и связанных с воздействием на состояние среды обитания;
  
• 
  обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), общественных слушаний и т.п.;
  
• 
  проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств, которые могут использоваться для обжалования в суд или
  

¹⁷¹ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. С.158; Местное сообщество: содержание, опыт деятельности: Учебное пособие для студентов вузов, работников МСУ, населения / Под ред. И.Е. Кокарева. – Улан-Удэ: Издательство Бурятского госуниверситета, 2005. С.27.

¹⁷² Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. С.157

арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений по ним органов государственной экспертизы;

• 
  компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.¹⁷³
  

3. 
   Моделиинформационноговзаимодействияоргановместногосамоуправленияиместныхсообществ
   

Можно выделить несколько моделей механизма информационного взаимодействия местной власти с местными сообществами.

1. 
   Манипулятивнаямодель- манипуляция общественным мнением, его однонаправленная обработка для достижения целей органов местной власти. В условиях становления местного самоуправления такой подход к информированию местного населения со стороны муниципальной власти имеет место. Однако в процессе формирования механизма взаимодействия между местными сообществами и местной властью модель манипуляции общественным мнением ущербна для органов муниципальной власти. Она в конечном итоге может привести к недоверию населения к их деятельности.
   
2. 
   Модель информирования. Этой модели характерен переход от пропагандистского с элементами рекламы воздействия к информированию местного населения в целях разъяснения намерений органов местного самоуправления, главы муниципального образования и реализации поставленных целей и задач в социально-экономическом развитии муниципального образования. Это необходимо для того, чтобы местные сообщества правильно воспринимали действия местной власти, адекватно реагировали на них, положительно относилась к ее деятельности. Правда, нельзя не заметить, что органы местного самоуправления используют для достижения поставленных целей пропагандистско-рекламные элементы в информационном взаимодействии с местными сообществами.
   
3. 
   Модель взаимопонимания. В этом случае речь уже идет не только о стремлении быть правильно понятыми, но и понять других, их интересы.
   
4. 
   Модель социального партнерства. Наиболее зрелая модель, ориентированная на изучение, анализ и осмысление общественного мнения и социальной среды в целом, установление взаимно-ответственных партнерских отношений органов местной власти с местными сообществами, СМИ, общественными организациями, неорганизованной общественностью.
   

Инструментами для организации социального взаимодействия являются: систематическая работа с новостной информацией (взаимодействие со СМИ); издание муниципальной газеты; проведение мероприятий, акций; использование интернет- технологий в интерактивной работе с населением; личные встречи руководителей органов муниципальной власти с населением; информационные и рекламные стенды;




¹⁷³ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. С.157 С.367.

справочно-информационные материалы; «горячие линии»; справочно-информационные службы; средства массовой информации; библиотеки.

К основным формам обратной связи в социальном взаимодействии, т.е. выражения населением своего мнения о работе муниципальной власти относятся: опросы граждан; письменные и устные обращения граждан; встречи населения с руководителями органов муниципальной власти; «горячая линия», работа с общественными организациями; прием населения.

4. 
   Общественныйконтрольвмуниципальномобразовании
   

Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, в судебные и другие органы.

В федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Нет статей об общественном контроле в уставах муниципальных образований.

Обращения, гласность, публичные слушания – важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в ряде федеральных законов (Об экологической экспертизе, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ) содержатся прямые нормы, которые предусматривают участие общественности в принятии соответствующих решений.

Общественный контроль предполагает полную прозрачность и открытость органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и представительного органа.
2.3.Основныенаправленияповышенияэффективностивзаимодействияместнойвластии местногосообществ
При стратегическом подходе происходит изменение технологии муниципального управления. В сфере взаимодействия власти и населения реализация стратегического подхода к муниципальному управлению предусматривает переход:

• 
  от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;
  
• 
  от поры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;
  
• 
  от подчинения к пониманию;
  
• 
  от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;
  
• 
  от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;
  
• 
  от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.¹⁷⁴
  

Чтоспособствуетконсолидацииместнойвласти,бизнесаиместногосообщества? Прежде всего, это наличие общей цели, которая являлась бы основой




¹⁷⁴ Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. С.163.

конструктивного взаимодействия всех сторон социального партнерства. Как правило, такой целью совместной деятельности провозглашается повышение уровня и качества жизни местного населения. Она одновременно может рассматриваться и как целевая установка стратегического развития муниципального образования.

В связи с отсутствием эффективно работающих механизмов включения населения в процессы самоорганизации, проблемами участия граждан на уровне МСУ необходима разработка поэтапных моделей социального взаимодействия органов МСУ с населением МО. Целью подготовительных этапов является повышение уровня доверия населения к органам МСУ. Переходными (подготовительными) моделями для построения партнерских отношений на уровне МСУ являются: асимметричная двусторонняя модель (модель информирования) и диалоговая модель социального взаимодействия.¹⁷⁵ В реализации стратегической цели социального партнерства в муниципальном образовании можно выделить следующие основные направления по повышению эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества, которое может быть представлено как в целом, так и в лице общественных объединений и организаций, групп по интересам.

Первое направление посвящено вопросам обследования территории, на которой проживают либо одно местное сообщество, либо несколько местных сообществ. Целью обследования является диагностика тенденций и анализ сложившегося на ней положения во всех сферах жизнедеятельности местного населения. На данном этапе осуществляется учет общественных объединений и организаций граждан, групп интересов, изучаются их позиции по основным вопросам участия граждан в местном самоуправлении, проблемам социально-экономического развития территории и обобщаются их предложения и идеи.

Второе направление предусматривает организацию коммуникаций администраций с местным сообществом. Его реализация обуславливает необходимость решения таких задач, как организация среды для коммуникаций, установление контактов, выявление лидеров и активистов, нахождение через публичные обсуждения и дискуссии общего вектора интересов, создание рабочей группы, включающей заинтересованные стороны, разработка и реализация образовательных программ и консультаций.

Ещеоднонаправлениесвязано с социальным проектированием. Речь идет об определении форм участия местных сообществ в процессах развития территории; создании обобщенного образа будущего и согласовании приоритетных направлений развития; проведении фестивалей, конкурсов и тендеров проектов; разработке и реализации образовательных программ; обучении экспертизе и оценке проектов.

Четвертоенаправлениепредусматривает активизацию местных сообществ в осуществлении местного самоуправления. Его содержание составляют формирование чувства принадлежности к месту, создание механизмов социального партнерства, организация системы социального проектирования, разработка и реализация общественных и муниципальных программ.

В процессе взаимодействия органов местного самоуправления и местного населения решаются задачи превращения местных сообществ в субъекты развития




¹⁷⁵ Дюк А.В Организация социального взаимодействия органов МСУ с населением // http://www.isras.ru/abstract_bank/1208456713.pdf. Обращение: 19.11.2015.

территории, делегирование органами муниципальной власти некоторых полномочий и функций субъектам социального партнерства, привлечения общественности к обследованию, диагностике, анализу и прогнозированию ситуации в местных сообществах.