лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 27 из 36

Основные принципы и формы взаимодействия и взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти

1. 
   Механизмвзаимодействияоргановгосударственнойимуниципальнойвласти
   

С чем ассоциируется у граждан России государство? На этот вопрос довольно точно дал ответ М.Е. Салтыков-Щедрин, великий русский писатель и бывший вице-губернатор. В своих «Благонамеренных речах» писал: «Одни смешивают его с отечеством, другие – с законом, третьи – с казной, четвертые – громадное большинство – с начальством» И далее следует весьма примечательное замечание: «Одним словом, из всего видно, что выражение «государство» даже в понятиях массы культурных людей не представляет ничего не определенного, а просто принадлежит к числу слов, случайно вошедших в общий разговорный язык и силою привычки укоренившихся в нем… Ежели мы, русские, вообще имеем довольно смутные понятия об идеалах, лежащих в основе нашей жизни, то особенною безалаберностью отличается наше отношение к одному из них, и самому главному – к государству».¹⁸²

Приведем еще одно замечательное высказывание о государстве русского революционера и теоретика анархизма П.А. Кропоткина. В своей работе «Современная наука и анархия» он писал: «Мы видим из всего предыдущего, как ошибочно видеть в государстве что-либо другое, кроме лестничной организации чиновников, избранных или назначенных для управления различными отраслями общественной жизни … Мы видим, как ошибочно думать, что достаточно переменить их персонал, чтобы заставить машину идти в каком угодно направлении».¹⁸³ (8)

П.А.Кропоткин довольно образно охарактеризовал один из признаков государства – наличие структурированной организации чиновников, предназначение которой состоит в управлении обществом, своими гражданами.

Какие изменения произошли в обыденном сознании россиян по сравнению с представлениями граждан о государстве времен второй половины девятнадцатого столетия? Выскажем предположение, что это замечательное высказывание великого




¹⁸² Салтыков-Щедрин М.Е. Благонамеренные речи. Собрание сочинений. Т.5. – М.: Издательство «Правда», 1988. – С.480.

¹⁸³ Цитир. по кн.: Миронов В.Б. Век образования. – М.: Педагогика, 1990. – С.79.

русского сатирика вполне можно использовать в качестве характеристики взглядов большей части наших современников на российское государство. В их представлениях государство ассоциируется прежде всего с деятельностью органов власти всех уровней и особой группы людей, которую называют начальством, чиновничеством, бюрократией и т.п.

В научных трудах понятие «бюрократия» рассматривается гораздо шире, чем отдельная социальная группа, выполняющая функции управления государством. Речь идет об определении способа и формы организации власти и управления. Это бюрократическая система создается корпорацией чиновников-управленцев для осуществления своих властных полномочий. Государство не может обойтись без бюрократии, а бюрократия – без государства. Только государство обеспечивает бюрократии самое главное средство для своего существования - власть над обществом, территориальными и местными сообществами. Бюрократия вечна до тех пор, пока существует государство.

Писатель Савва Дангулов в своем романе «Дипломаты» словами главного героя выразил одно из самых характерных свойств бюрократии – ее способность к самовыживанию и адаптации к изменениям в окружающей ее внешней среде: «Да, была всесильная русская бюрократия, воплотившая в себе немецкую изощренность и азиатскую своекорыстность. Все могло пасть – трон, армия, экономическая мощь, но бюрократия …, ее как клопа не берет ни холод, ни голод».¹⁸⁴

Нетрудно убедиться в правоте слов писателя, если вспомнить, что мы живем уже не советском государстве, а в государстве российском. Нет названия страны - СССР, нет ее государственного флага, былой экономической и политической мощи. Но бюрократия жива! Бывшая советская бюрократия в лице ее номенклатуры довольно быстро адаптировалась к новым условиям, «изменила свое лицо», возросла численно, окрепла экономически и политически, представляя собой социальную страту (социальный слой) в социальной структуре российского общества.

Она создала организацию государственной и муниципальной власти, удовлетворяющую интересы бюрократической корпорации, но далеко не соответствующую потребностям граждан и общества в целом. В структуре этой организации свое определенное место занимают органы муниципальной власти. По закону они не входят в систему органов государственной власти. Однако по неписанным законам бюрократии, в том числе и российской, любая местная власть в лице ее органов и должностных лиц является неотъемлемым элементом бюрократической организационной структуры. Взаимосвязь двух элементов и уровней этой структуры очевидна, так как в основе ее построения и функционирования лежит основополагающий принципединствабюрократии, т.е. принцип создания и функционирования единой организации государственной власти на всех территориальных уровнях управления, включая местный. Вместе с тем подчеркнем, что в странах, где эффективно функционируют институты гражданского общества, в том числе и институт местного самоуправления, государство и созданная им бюрократическая корпорация управленцев осуществляют свою деятельность в правовом поле и под жестким контролем своих граждан и созданных ими общественных
¹⁸⁴ Дангулов С.А. Дипломаты. Собрание сочинений. Т.1. – М.: Художественная литература, 1982. – С.193.

институтов. Отношения, которые складываются между уровнями власти, также являются предметом пристального внимания гражданского общества. Гражданам далеко не безразлична эффективность взаимодействия органов власти в решении вопросов их жизнедеятельности и защиты их конституционных прав и свобод.

Практика государственного и муниципального управления в странах с развитой демократией позволяет выявить так называемые общие (публичные) принципы организацииидеятельностиоргановгосударственнойвластииоргановместногосамоуправления. К их числу относят:

• 
  принцип народовластия: источником государственной и местной власти является народ;
  
• 
  принцип законности означает, что, организационное устройство и функционирование всех ветвей власти осуществляется в правовом поле;
  
• 
  принцип выборности представительных (законодательных) органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от органов исполнительной власти;
  

принцип гласности и открытости органов государственной и органов местного самоуправления, учета общественного мнения;

• 
  принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации в государственном и муниципальном управлении;
  
• 
  принцип функционального разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти.
  

Остановимся подробнее на анализе двух последних принципов, раскрывающих наиболее полно содержание отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Принципоптимальногосочетанияцентрализацииидецентрализациивгосударственноми муниципальном управлении.

В политологии рассматривают два способа организации власти и взаимоотношений между органами власти – централизация и децентрализация.

Принцип концентрации лежит в основе такого способа организации власти какцентрализация. Если данный принцип положен в основу построения первого типа власти - правительственной (политической) власти, то это означает сосредоточение всей власти в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами). При втором типе устройства власти

• 
  административной централизации - подобная концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных действий и начинаний общины.
  

Как справедливо заметил А.Токвиль, централизация оправдывает себя лишь тогда, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению.¹⁸⁵

Принципдеконцентрациипредусматривает передачу полномочий местным чиновникам, назначаемым из центра, что предполагает дробление властей одного уровня. Реформы по деконцентрации носят «управленческий» характер, но не политический смысл. В географическом и территориальном отношении аппарат управления




¹⁸⁵ Токвиль А. Демократия в Америке. – М, 1992. – С.83,86.

приближается к гражданам, но они сами никакой властью не наделяются. Можно сказать, что деконцентрация представляет внутригосударственную централизацию.

Принцип децентрализации.Его сущность заключается в передаче центром ряда властных полномочий отдельным органам местной публичной власти, в нашем случае органам местного самоуправления.

Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления можно определить как децентрализацию в собственном смысле этого понятия.¹⁸⁶ Это предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную связь по всей вертикали от федерального центра до органов местного самоуправления.

Обоснование необходимости существования автономно действующих местных органов власти с экономической точки зрения возможно лишь тогда, если будет доказано, что предоставление определенных общественных благ на местном уровне выгоднее, чем на уровне центрального правительства.

В любом обществе в любое время существует неограниченное количество потребностей при ограниченных возможностях их удовлетворения. Государство предстоит установить:

какие потребности должны быть реализованы в первую очередь и соответственно, какие должны быть в первую очередь произведены общественные блага;

• 
  как в процессе производства будет происходить трансформация ресурсов (труда, капитала, земли и др.) в общественные блага (товары и услуги).
  

Государство в соответствии с заданными аллокационными целями призвано решать вопросы распределения продукции и производственных мощностей в пространстве рынка. Осуществление этих целей связано с размещением ограниченных ресурсов в народном хозяйстве с учетом временных и пространственных факторов. Их реализация возможно при выполнении двух условий. Первое - результат соответствует предпочтениям потребителей, т.е. предложение общественныхблагсоответствует предпочтениям их потребителей. Второе условие – товары и услуги предоставляются с минимальными затратами.

Когда речь идет о предоставлении конкретных общественных благ, то подразумевается необходимость участия государства, так как рынок не может обеспечить соблюдения принципа аллокации ресурсов. Их предоставление при федеративном устройстве государства должно осуществляться на разных уровнях.

Как известно, центральным пунктом экономической теории рынка составляет принциппотребительскогосуверенитета. При этом на первый план выходят предпочтения конкретного гражданина (потребителя общественного блага). Если же существует несколько возможностей реализации потребителей, то должны быть выбраны те, при которых предпочтения потребителей буду реализованы наиболее полно. Необходимо также учитывать, что предпочтения граждан относительно общественных благ различаются по регионам.

Децентрализованная форма государственного устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень власти, в наиболее полной степени

¹⁸⁶ Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Н.Радько. – М.ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. – С.25.

соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу суверенитета потребителей).

Словом, формирование местного уровня власти обуславливается о существовании общественных благ с различным ареалом доступности потребителям.¹⁸⁷

Мелкие территориальные образования предоставляют блага с малым (ограниченным) ареалом доступности. С функциональной точки зрения муниципальное образование является территориальным объединением для осуществления целого комплекса задач, связанных с предоставлением определенных услуг ограниченному кругу потребителей.

Принцип"территориальногосоответствия", т.е. соответствия "зоне обслуживания". Его сущность заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.¹⁸⁸

Определенная общественная задача передана в компетенцию органов муниципальной власти. Каждое муниципальное образование как территориальная единица, принадлежащая к этому уровню, должна в соответствии с принципом "Кто платит, тот и заказывает музыку" - принимать решения:

• 
  об осуществлении расходов, что всегда желательно воспринимается населением;
  
• 
  и одновременно о мобилизации доходов, что всегда нежелательно и вызывает недовольство у налогоплательщиков.
  

Следовательно, ареал доступности общественного блага (услуг) и территория проживания лиц, финансирующих его предоставление, должны по возможности совпадать. И если муниципалитет, с одной стороны, является сообществом потребителей локальных благ, а с другой - объединяет налогоплательщиков, финансирующих их предоставление, то в процессе принятия решения муниципальные власти должны найти компромисс. И в экономическом смысле решение должно быть эффективным, так как требование равенства предельных расходов и предельных доходов приводит к реализации принципа эффективной аллокации ресурсов.¹⁸⁹

Принцип функционального разграничения предметов ведения и полномочий органовгосударственнойимуниципальнойвласти.Механизм его реализации связан с формированием и функционированием отношений между органами государственной и муниципальной власти, в основе которых лежит целая группа принципов. К ним относят:

- принципсубсидиарностиопределяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет экономить средства и ресурсы. Его реализация позволяет органам власти всех уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, обладая необходимой самостоятельностью в принятии решений в соответствии принятыми нормативными правовыми актами;




¹⁸⁷ Циммерман Х. Почему необходимо наличие самостоятельного местного уровня власти? // Муниципальная экономика. – 2004. - № 4. – С.3,8.

¹⁸⁸ Игудин А. Один налог – один бюджет. Это принцип может быть реализован только в сочетании с принципом сбалансированности бюджетов // Муниципальная власть.

– 2001. - № 1. – С.84.

¹⁸⁹ Циммерман Х. Почему необходимо наличие самостоятельного местного уровня власти? // Муниципальная экономика. – 2004. - № 4. – С.9