лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 26 из 36

Тема 12. Государство и местное самоуправление в современном российском обществе

Вопросыдлярассмотрения

1. 
   Сущность и содержание государственной политики в области местного самоуправления.
   
2. 
   Основные принципы и формы взаимодействия и взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти.
   

1. Сущность и содержание государственной политики в области местного самоуправления

На протяжении всей истории становления и развития государства и местного самоуправления между двумя этими социальными явлениями прослеживается тесная органическая взаимосвязь и взаимозависимость. Выбор местными сообществами модели организации местного самоуправления во многом зависит от государства как политической организации публичной власти в стране. Местное самоуправление в своем развитии всегда подчиняется тем нормам, которые устанавливаются государством в своем законодательстве. Вместе с тем местное самоуправление может оказывать существенное влияние на развитие социально-экономического, культурного и духовного потенциала общества, если государство гарантирует самостоятельность данному институту и обеспечивает местным сообществам право на осуществление местного самоуправления.

«Государство – насколько необходимо, местное самоуправление – насколько возможно».¹⁷⁶ Как мне представляется, в этом крылатом выражении М.С. Горбачева очень точно отражена сущность взаимоотношений и взаимодействия государства и местного самоуправления в современном российском обществе.

1. Государство и местное самоуправление: общее и особенное

Понятие«государство»как общенаучная категория отражает форму и определенный способ политической организации публичной власти, т.е. совокупность официальных органов, действующих в масштабе страны или субъекта федерации, либо пользующихся законодательной автономией территориального сообщества с местными агентами (представителями) этих органов. При этом данная организация распространяется на все общество и выступает его официальным представителем, а в необходимых случаях опирается на средства и меры принуждения.

К числу основных признаков государства относят:

• 
  наличие особой системы органов и учреждений (механизм государства), осуществляющих функции государственной власти и обладающей монополией узаконенного применения насилия;
  

¹⁷⁶ Версты. – 2000. – 1 апреля.

• 
  право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством;
  
• 
  определенную территорию, на которую распространяется юрисдикция государства, или населенную территорию, на которую распространяются юридические нормы
  

Понятие«местноесамоуправление»в отличие от категории «государство» в общественных науках не имеет точного определения. Не останавливаясь на анализе сущности и содержания искомой дефиниции, сосредоточим внимание на анализе двух концепций о природе местного самоуправления. Каждая из них в отдельности или симбиоз этих концепций может рассматриваться в качестве теоретической основы доктрины государственной политики в области местного самоуправления.

Первая концепция отражает взгляды представителей общественных наук онегосударственной природеместного самоуправления. Она восходит своими корнями к общественной теории местного самоуправления, которая рассматривает его как неотъемлемый элемент структуры гражданского общества, а местные сообщества – в качестве полноправных субъектов местного самоуправления.

В основе второй концепции лежат представления исследователей о местномсамоуправлениикакнеотъемлемомэлементегосударственногоуправлениястраной,принципе организации (децентрализации) и форму (подсистема) публичной власти в государстве.

Возможен третий подход, в котором речь идет о дуалистической (двойственной) природе местного самоуправления.

Несмотря на различие взглядов в определении исследуемого понятия, можно дать обобщенную характеристику особенностей данного социального явления. Местное самоуправление можно рассматривать как форму народовластия, т.е. вид местной публичной власти и как институт гражданского общества.

Местное самоуправление представляет собой, прежде всего, политическую,анетолькоадминистративную форму организацииуправления. Местное самоуправление – это пространство, где граждане учатся действовать политически. Политика – особая форма господства, а именно: господства граждан над такими же гражданами.¹⁷⁷ (2) В политическом плане местное самоуправление открывает возможность членам местного сообщества управлять своими делами либо осуществлять это посредством выборных и других формируемых ими же органов.

Местное самоуправление играет важную роль в обеспечении политической стабильности. Речь идет об автономизации местного уровня власти и заранее заданной социальной направленности ее деятельности, что позволяет максимально отстранить его от участия в политических конфликтах, происходящих на высших уровнях государственной власти. С другой стороны, несмотря на указанную внутреннюю "аполитичность", местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.<sup>178




177</sup> Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. – 1998. - № 1. – С.58,59.

¹⁷⁸ Герасимов А.В. О системном подходе к местному самоуправлению // Проблемы местного самоуправления. – 2004. - № 1(9). – С.9-10.

Как элемент гражданского общества местное самоуправление занимает сферу общественных отношений, которая связана как государственными структурами, так и со структурами гражданского общества.

Непосредственная связь местного самоуправления со структурами гражданского общества обусловлена природой и сущностью местного самоуправления. Любой институт власти и гражданское общество представляют две взаимосвязанных между собой равноправных составляющих, приобретающих смысл только в своем совместном существовании.

Общиепризнакигосударстваиместногосамоуправления.Можно выделить следующие основные общие признаки государства и местного самоуправления. К ним можно отнести: общий единый источник власти в лице народа, наличие самостоятельной организации власти, территории ее деятельности, общих полномочий, связанных с правовым регулированием и обеспечением общественной безопасности, и т.п.

Обратим внимание на общие социально-экономические, духовные и политико- правовые основы, на которых строятся государство и местное самоуправление в гражданском обществе. Речь идет о его демократическом, правовом характере, признании человека, его прав и свобод высшей ценностью; равенстве прав, свобод и обязанностей граждан на территории государства. Государство и местное самоуправления функционируют в условиях, обеспечивающих единое экономическое пространство и финансовую самостоятельность, признание и защиту всех форм собственности, политическое и идеологическое многообразие и т.д.

2. Самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип взаимоотношений государства и местного самоуправления

Как же соотносятся между собой государство и местное самоуправление? На каких принципах формируются и развиваются отношения между ними? Как государство определяет статус местного самоуправления, гарантирует и обеспечивает его самостоятельность? Может ли государство осуществлять контроль за местным самоуправлением и в каких формах?

При изучении данного аспекта отношений между государством и местным самоуправлением возникает немало вопросов. Не меньше проблем встает перед исследователями при их изучении, так как по некоторым из них в общественных науках нет единого мнения.

Основополагающимпринципомвзаимоотношенийгосударства и местного самоуправления является принципсамостоятельностиместногосамоуправления.

В современном российском обществе он нашел свое закрепление в статье 12 Конституции Российской Федерации. Государство признает и гарантирует местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принцип самостоятельности не провозглашает независимость местного самоуправления от государства. Речь идет о формировании такой системы отношений между ними, которая обеспечивала самостоятельность местного самоуправления в осуществлении возложенных на него функций по решению вопросов жизнедеятельности




местных сообществ в рамках законодательства и муниципальных нормативных правовых актов.

С другой стороны, данная система отношений предусматривает обязательное и непосредственное участие государства в регулировании местного самоуправления как вида местной публичной власти и элемента конституционного устройства страны. К примеру, государство может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулировать правовой статус местного самоуправления, осуществлять контроль за соблюдением и исполнением органами местного самоуправления законов и решений органов государственной власти и т.п.

Современное федеральное законодательство в области местного самоуправления позволяет говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства.

Принцип самостоятельности является одновременно конституционной гарантией государства в осуществлении местными сообществами, гражданами своего права на местное самоуправление, выступающего в качестве неотъемлемого элемента гражданского общества. Эта система призвана гарантировать, с одной стороны, не вмешательство государства в деятельность муниципальной власти, если она не противоречит федеральным и региональным законам, местным нормативным правовым актам.

Самостоятельность местного самоуправления ограничена пределами его полномо- чий. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя на утверждение этих органов. Они свободны в выборе вариантов своих решений, путей достижения намечаемых целей.

Важнейшим условием реализации принципа самостоятельности местного самоуправления является обеспечение государством гарантий этой самостоятельности. Речь идет, прежде всего, о законодательном обеспечении гарантий финансово- экономической, функциональной и организационной самостоятельности местного самоуправления и их реальном воплощении в практике государственного и муниципального управления.

Финансово-экономическаясамостоятельностьместногосамоуправления. Во- первых, она гарантируется государством его равным отношением к муниципальной (земской, коммунальной, общинной) собственности наряду с другими видами собственности. Муниципальная (земская, коммунальная, общинная) собственность рассматривается как основа экономической самостоятельности местного самоуправления. Владение, пользование и управление муниципальной собственностью – это неотъемлемое и гарантированное законодательством право местных сообществ, общин, коммун, муниципалитетов, муниципальных образований. Государство не может вмешиваться в этот процесс за исключением случаев, связанных с отчуждением муниципального имущества.

Во-вторых, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством, если оно обеспечивает бюджетно-финансовую автономиюместногосамоуправления.На каждом уровне местного самоуправления, в каждом муниципальном образовании, муниципалитете, коммуне, общине предусматривается наличие своего бюджета. Пределы реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется наличием финансовых ресурсов соразмерных его

компетенции. Задача государства состоит в создании условий, позволяющих местному самоуправлению осуществлять возложенные на функции по обеспечению жизнедеятельности местных сообществ.

В-третьих, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления связана с созданием полноценного механизма регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающего право муниципальных образований, муниципалитетов право самостоятельного установления и сбора местных налогов и сборов в пределах, установленных законом. Между тем способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Наличие собственных налоговых поступлений позволяет органам местного самоуправления рассчитывать свои финансовые ресурсы на долгосрочную перспективу.

Офункциональнойсамостоятельностиместногосамоуправления.Под функциональной самостоятельностью местного самоуправления понимается правовое признание и реальное обеспечение государством сферу компетенции муниципальной власти, что предполагает разграничение функций государственной власти и местного самоуправления.

Опыт практической реализации рассматриваемого вопроса в Российской Федерации на начальной стадии становления местного самоуправления оказался не совсем удачным. В предложенной концепции разграничения сфер муниципальной и государственной власти в федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общая компетенция органов местного самоуправления рассматривалась сквозь призму предметов ведения или воп- росов местного значения.

Это привело к тому, что компетенция местного самоуправления была сведена к компетенции ее органов. Вряд ли можно согласиться с таким подходом в позиции законодателей, так как первое понятие более широкое и емкое по своему содержанию, чем второе. Это - во-первых. И, во-вторых, содержание предметов ведения, сформулированных в законе, не разграничивали сферу деятельности органов муниципальной и органов государственной власти, ибо оказались по своему содержанию совместными.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены существенные изменения. Сохранен подход к рассмотрению функциональной характеристике местного самоуправления. В целях решения вопросов местного значения конкретизированы отдельные права и обязанности органов местного самоуправления. Рассмотрены возможности установления других полномочий согласно положениям настоящего федерального закона и уставами муниципальных образований.

Присутствие государства в местном самоуправлении осуществляется:

• 
  через возможность прямого наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
  
• 
  органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления.
  

Организационнаясамостоятельностьместногосамоуправлениявыражается в создании местными сообществами муниципальной (земской) организации местного самоуправления. С одной стороны, данная организация призвана решать вопросы местного значения и выполнять переданные отдельные государственные полномочия, а с другой – создавать для реализации каждым гражданином и местными сообществом в целом своего права на осуществление местного самоуправления.

Одним из условий гарантированной государством организационнойсамостоятельностиместного самоуправления является непосредственное участие населения в определении структуры муниципальной организации местного самоуправления, и, прежде всего, структуры органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации 1993 года норма о субъекте права определения структуры органов местного самоуправления получила свое закрепление.

Однако государство оставило за собой право регулировать данный вопрос. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу конституционности ряда положений Устава — основного закона Читинской области установлены возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. В нем записано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель определил обязательные основные элементы структуры органов местного самоуправления. Население от определения важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Оно вправе определять в этой структуре только контрольные и иные органы.

В качестве еще одной конституционной гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации выступает положение статьи 12 Конституции Российской Федерации оневхожденииоргановместногосамоуправлениявсистемуоргановгосударственной власти.

Это означает, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.

Вместе с тем в новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.4 статья 34) содержатся нормы, расширяющие возможности органов государственной власти участия в этом процессе. Принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Возможность такого участия предусмотрена порядком назначения конкурсной комиссии, в обязанности которой должен входить подбор кан- дидатов на должность главы местной администрации. Согласно закону при формировании комиссии в муниципальном районе (городском округе) одна треть комиссии назначается

законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации.

3. Подходы к разработке основных направлений государственной политики по развитию местного самоуправления

На начальном этапе становления местного самоуправления в российском обществе государство ориентировалось наконцепциюнегосударственнойприродыместногосамоуправления, восходящей своими корнями к «общественной» теории местного самоуправления. Речь идет о создании системы местного самоуправления как самостоятельного общественного института, независимого от государства объединения граждан, наряду с товариществами, акционерными обществами и т.п. Местная власть создается гражданами снизу, когда они самостоятельно формируют ее органы, решали вопросы жизнедеятельности местного сообщества в границах территории его расселения. Единственная функция государства по отношению к муниципалитетам в этой модели – гарантия прав граждан на местное самоуправление, в том числе гарантия финансовой самостоятельности.

Идеи «естественных прав общины» нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации. В ней государство закрепило принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Достаточно привести в качестве примера конституционную норму о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Однако в дальнейшем государство скорректировало свою позицию в вопросе о сущности местного самоуправления и его природе. В основу его официальной доктрины положена континентальная или государственная концепция местного самоуправления. Понятие «местное самоуправление» рассматривается как принцип организации (децентрализации) и форму (подсистема) публичной власти в государстве. Ее отличительная особенность состоит в том, что местное самоуправление рассматривается как часть государственной машины, продолжение государства на местах; самоуправление строится властью в интересах власти. Муниципалитеты получают свои полномочия сверху, от государства. Иногда власть сама отдавала свои полномочия, когда не могла с ними справиться. Принцип передачи полномочий в настоящее время называется субсидиарностью.

Словом, речь идет о становлении и развитии властного института как элемента конституционного и государственного устройства, об укреплении вертикали власти в стране, об установлении более жесткой зависимости муниципальной власти от государственной власти.

В концепции недооценивается значение местного самоуправления как неотъемлемого элемента структуры гражданского общества, роль местных сообществ в развитии местного самоуправления как социального института, представляющего собой систему ценностей, традиций, установок, неписанных правил, которые формируются в сознании граждан и побуждают граждан к участию в общественной жизни и жизни местных сообществ.

С учетом вышеизложенных подходов возможны следующие способы влияния государства на местное самоуправление.

Первый способ определяют как «дистанционный». Государство определяет общую политику в различных сферах муниципальной деятельности, устанавливая ее основные параметры в законах.

Второй способ связан с прямым содействием государства органам местного самоуправления.¹⁷⁹ Он и характеризуется жесткой высокоцентрализованной вертикальной системой взаимоотношений между центральной властью и местным уровнем публичной власти. Это предполагает одновременное сосуществование разнонаправленных формальных и неформальных, горизонтальных и вертикальных связей. К примеру, создаются национальные ассоциации глав местной власти, посредством которых развиваются и укрепляются горизонтальные связи. Одновременно они являются проводниками правительственной политики. Государство получает возможность контроля, а зачастую и право прямого вмешательства в дела местного значения. В то же время следует иметь в виду, «стремление дотянуть управленческую вертикаль до муниципий принесет великое множество средних и мелких неприятностей и на годы замедлит все процессы реформирования в стране».¹⁸⁰

В условиях становления российской государственности и формирования гражданского общества стратегической задачей государства является разработка и осуществление долговременной политики по развитию местного самоуправления в стране. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Программа направлена на экономический подъем России через экономическое развитие муниципалитетов и регионов, укрепление всех институтов публичной власти в государстве с постепенным формированием гражданского общества – залога территориальной целостности государства.

Программа должна осуществляться в два этапа: первый - 2000-2002 гг., второй – 2003-2010 гг. В ходе первого этапа предусматривалось осуществить создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. На втором этапе предполагается реализовать мероприятия, направленные на кодификацию законодательства о местном самоуправлении и решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Реализация государственной программы развития местного самоуправления в стране должна способствовать:

• 
  улучшению условий жизнедеятельности населения в каждом муниципальном образовании;
  
• 
  повышению политической стабильности в государстве;
  

¹⁷⁹ Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. – 2004. – №3. – С. 18.

• 
  обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими властными органами и общественного контроля за эффективностью их деятельностью;
  
• 
  разработке единых принципов взаимодействия государства и муниципальных образований, в том числе обеспечить реализацию отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, и установление минимальных государственных социальных стандартов.
  

4. Механизм реализации государственной политики в области развития местного самоуправления

Эффективность государственной политики развития местного самоуправления во многом определяется механизмом ее реализации. Речь идет об участии государства совместно с органами местного самоуправления, местными сообществами в регулировании основных сфер деятельности местного самоуправления. К формам государственного регулирования местного самоуправления относят механизмы правового, экономического, функционального регулирования, административного обеспечения и государственной поддержки местного самоуправления.

Механизмправовогорегулированиянаправлен на создание законодательного обеспечения гарантий самостоятельности местного самоуправления не только как элемента государственного и конституционного устройства страны, но и как неотъемлемого института гражданского общества. Государство должно способствовать созданию условий, обеспечивающий развитие местного самоуправления в различных формах (моделях) его организации. На разнообразие муниципий, конечно же, можно натянуть один нормативно-правовой намордник, но прогнозируемый эффект явно не совпадет с намерениями власти.¹⁸¹(6)

Механизмэкономическогорегулированияпризван обеспечивать экономическую самостоятельность местного самоуправления посредством, передачи в муниципальную собственность объектов, находящихся в государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения, сбалансированности местных бюджетов, оптимизации налоговой базы муниципальных образований.

Механизмфункциональногорегулированияпредусматривает разграничение полномочий органов муниципальной и государственной власти по вопросам местного самоуправления, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулирования межбюджетных отношений.

Механизмадминистративногообеспечениявыражается в наделении соответствующей компетенцией государственных органов и учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, по осуществлению государственного надзора и контроля за работой органов и должностных лиц местного самоуправления, предназначенных для обеспечения законности и конституционных принципов функционирования местного самоуправления и его органов. Административный контроль



призван обеспечивать надлежащее выполнение органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Механизмгосударственнойподдержкиместного самоуправления предусматривает:

• 
  создание условий для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и формирования эффективной системы взаимодействия муниципальной власти с населением;
  
• 
  оказание помощи органам местного самоуправления в формировании и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований;
  
• 
  обеспечение научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления;
  
• 
  формирование эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.