лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 24 из 36

Местное сообщество в общественных науках

1. 
   Оботношениикпонятию«местноесообщество»вместномсамоуправлении
   

Вопрос о местном сообществе как социальной основы муниципальной организации местного самоуправления в общественных науках является предметом научных дискуссий.

В социологии понятие «местное сообщество» рассматривается как социальное явление и как элемент социальной структуры российского общества, а как субъект и объект местного самоуправления, т.е. в качестве его социальной основы.

В то же время многие представители конституционного и муниципального права не признают искомого понятия, предпочитая использовать вместо него такие термины, как «муниципальное образование», «население», «территориальный коллектив» и др. Местные сообщества не вписываются в современную концепцию российского законодательства о местном самоуправлении. К примеру, в двух редакциях федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» искомое понятие отсутствует.

Как представляется, понятие «местное сообщество» в теории и практики муниципального управления является одним из ключевых. Местные сообщества занимают в местном самоуправлении свое неповторимое место. Они играют важную роль в социально-экономическом развитии территории, в использовании социального и духовного потенциала местных жителей в решении вопросов их жизнедеятельности, в инициировании и поддержке гражданской инициативы как отдельных граждан, так и их объединений. Недооценка местных сообществ как субъектов местного самоуправления в современной практике муниципального управления оказывает негативное влияние на формирование социальной активности граждан, в понимании ими необходимости внедрения самоуправленческих начал по месту их жительства.

Целью предлагаемой лекции является рассмотрение вопроса о местных сообществах как социальной основе местного самоуправления. Для ее реализации необходимо проанализировать сущность и содержание искомого понятия, отражающего роль местных сообществ как объекта и субъекта местного самоуправления, как социальной основы формируемой ими муниципальной организации местного самоуправления.

2. 
   Осущностипонятия«местноесообщество»
   

Местное (городское, сельское) сообщество – это социально-территориальная общность жителей, объединенных общими целями, интересами и общественными потребностями, самостоятельностью и ответственностью в решении вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

Местные сообщества в отличие от других организаций и институтов, сознательно создаваемых людьми, возникают естественно историческим путем и умирают независимо от воли и сознания людей под влиянием объективных и субъективных факторов, в том числе связанных с деятельностью государства и его органов.

Местное сообщество характеризуется исторически сложившимися устойчивыми связями и отношениями. Ему присущи общие признаки (свойства), объединенные нами в следующие группы.

Первая группа признаков характеризует местное сообщество как социально- территориальную общность жителей.

Как нам представляется, если речь идет о местном сообществе, проживающем в границах городского или сельского поселения в зависимости от занимаемой этим сообществом территории, то более логичным является использование понятия «общность жителей» (историческая, культурная, социальная, экономическая, территориальная, и т.п.).

Изучение местного сообщества как общности жителей предполагает ее демографическую, социальную, экономическую характеристики, исследование образа жизни, ее культурно-исторических и национальных особенностей и традиций.

Вторая группа признаков связана с характеристикой территориальной основы и границ местного сообщества (географических, административных, экономических, информационных и т.п.).

Третья группа признаков связана с характеристикой одного из определяющих признаков местного сообщества - психологическое чувство сообщества или чувствосообщества.

Речь идет:

во-первых, об осознании каждым жителем чувства принадлежности и эмоциональной безопасности в своем местном сообществе. Это чувство предполагает признание определенных границ, которые полагают отличить «своего» от «чужака»;

во-вторых, о возможности каждого члена сообщества ощущать себя свободным, испытывая при этом чувство слитности с сообществом и приверженности его ценностям и интересам;

в-третьих, о сформировавшемся чувстве единения с другими членами сообщества, возможности осуществления личных желаний человека. Оно основывается на ценностях, которые соответствуют интересам сообщества и индивида, что связано с позитивной поддержкой поведения человека, статусом его как члена сообщества и оценкой его успехов, способностей;

в-четвертых, об уровне развитости эмоциональных связей. Его можно определить самым простым образом – по количеству людей, которые могут назвать имена своих соседей.

Четвертая группа признаков характеризует целостность местного сообщества; сложившиеся в нем исторически устойчивые связи и отношения, достаточно развитое общение (взаимодействие) друг с другом.

Пятая группа раскрывает признаки и свойства местного сообщества как совокупности общественных отношений.

2. Местное сообщество как объект местного самоуправления

1. 
   Означениипонятия«объектыместногосамоуправления»
   

Местные сообщества, а не территория их проживания, в любом обществе всегда выступали в качестве основного объекта управления со стороны государства и формируемых им органов власти. Государство могло предоставлять местным сообществам отдельные полномочия на решение вопросов их жизнедеятельности, оставляя за собой функцию контроля за их выполнением. В случае необходимости оно могло отобрать эти полномочия и передать их местным органам государственной власти.

Становление, развитие и функционирование местного самоуправления как института местной публичной власти и института гражданского общества создает все предпосылки для перехода местных сообществ из состояния объекта управления в самостоятельный субъект самоуправления. На местном уровне это означает, что местное сообщество одновременно выступает в качестве объекта и субъекта местного самоуправления.

Правда, изменения, которые происходят в социальном статусе местного сообщества, не всегда осознаются его членами. Поэтому переходный процесс может занимать довольно длительный промежуток времени. Как показывает опыт современной России, в условиях переходного общества органы государственной власти не рассматривают местные сообщества в качестве объектов муниципального управления и самостоятельных субъектов местного самоуправления.

Данная позиция нашла свое отражение в современном российском федеральном законодательстве. В нем термин «местное сообщество» отсутствует. Он, как правило, ассоциируется с понятием «население». Поэтому объектами муниципального управления рассматриваются муниципальные образования, вопросы местного значения, местное население, но не местные сообщества.

В муниципальной науке нет единого мнения в вопросе о местном сообществе как объекте и субъекте местного самоуправления.

Прежде чем, изложить свою собственную позицию по данному вопросу, необходимо уточнить сущность понятия «объекты местного самоуправления» и «объекты муниципального управления».

Можно ли эти категории муниципальной науки считать синонимами? Думается, что нельзя. И вот почему.

Обратим еще раз на различие подходов, которые имеют место в общественных науках в понимании категории «муниципальное управление».

Напомним, что понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» часть исследователей и специалистов рассматривают как однопорядковые, что связывается с формой управления местной (муниципальной) собственностью и управлением региональными социально-экономическими системами.

В качестве объектов муниципального управления (местного самоуправления) предлагается рассматривать:

• 
  муниципальное образование как сложную социально-экономическую систему;
  
• 
  хозяйственные системы, расположенные на территории муниципального образования, представляющие собой коллективы совместно работающих людей;
  
• 
  отдельные функции, характеризующие виды деятельности, иногда даже организационно не обособленные, но играющие важную роль в развитии муниципального образования;
  
• 
  систему деятельности людей, выделенной из общественно-экономической среды организационно-обособленным комплексом элементов, имеющим единую цель и систему управления.¹⁶³
  

Нетрудно заметить, что среди вышеперечисленных объектов муниципального управления (местного самоуправления) местное сообщество не выделено в качестве самостоятельного объекта управления. И это вполне естественно, так как в понимании авторов местное сообщество представляет собой совокупность жителей муниципального образования.¹⁶⁴ Вряд ли эта «совокупность» может рассматриваться в качестве самостоятельного объекта муниципального управления.

Понятие«объектыместногосамоуправления»по своему содержанию представляется более емким, чем термин «объекты муниципального управления».

Как было показано выше, использование понятия «объекты муниципального управления» связывается с управлением муниципальной собственностью и региональными социально-экономическими системами в виде муниципальных образований.

Отличие категории «объекты местного самоуправления» как раз и состоит в том, что она включает в качестве основного объекта местного самоуправления местные сообщества, являющиеся одновременно и субъектами местного самоуправления. Данный подход соответствует основополагающему принципу организации местного самоуправления – совпадения объекта и субъекта самоуправления.

Поэтому, по нашему глубокому мнению, территория проживания и жизнедеятельности местного сообщества, как бы она не называлась (муниципальное образование, муниципалитет, муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение, коммуна, община и т.п.), не может рассматриваться в качестве объекта и субъекта местного самоуправления. Вряд ли можно определять субъектом и объектом местного самоуправления муниципальную собственность, муниципальное или местное хозяйство, территориальную социально-экономическую систему. Все они, как отмечалось ранее, относятся к объектам муниципального или местного управления, которые могут быть переданы в управление либо местным сообществам либо местным органам государственной власти.

2. 
   Характеристикаместногосообществакакобъектаместногосамоуправления
   

¹⁶³ Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.55,56.

¹⁶⁴ Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.57.

Что представляет собой местное сообщество как объект местного самоуправления? Для того, чтобы дать на него исчерпывающий ответ, органы местного самоуправления должны обладать информацией, получение которой обеспечивается не только с помощью статистических данных, но и посредством использования методов социально- экономического и социально-психологического исследования местных сообществ.

Остановимся на некоторых аспектах характеристики местных сообществ как социально-территориальных общностей людей.

1. 
   Социально-экономическаяхарактеристика.Демографический образ местного сообщества определяется его возрастным составом, соотношением трудоспособного и нетрудоспособного населения, удельным весом пенсионеров, качественным составом семей и т.п.
   

Местное сообщество можно определить как социальную общность жителей, которая выступает в качестве объекта социального управления. Для органов местного самоуправления несомненный интерес могут представлять исследования, позволяющие получить объективную социологическую информацию о социально-профессиональном составе местного сообщества, о группах его жителей, их интересах, потребностях и ценностных ориентациях.

Местное сообщество можно рассматривать и как совокупность «домохозяйств», расположенных в границах территории его проживания.Для органов местного самоуправления получение достоверной информации об экономическом состоянии домохозяйств является необходимым условием для разработки и проведения экономической и социальной политики на территории муниципального образования.

2. 
   Характеристикатерриториальнойосновыиграницместногосообщества
   

(географических, административных)

Вопрос об определении границ местного сообщества имеет, как правило, несколько альтернативных подходов к его изучению.

Географическиеграницыопределяются характером расселения населения, сформировавшейся территориально-поселенческой структурой, административныеграницы– административно-территориальным делением территории, на которой функционирует местное сообщество.

«Местное сообщество» можно рассматривать как территориальную общность жителей (людей). Как правило, местное сообщество довольно жестко ограничено границами территории, на которой оно проживает.

Выделяют два вида местного сообщества – городское и сельское. Речь идет о местном сообществе, которое располагается в границах территории городского или сельского поселения.

Не каждое городское сообщество можно назвать местным сообществом в полном смысле этого понятия. Следует иметь в виду, что не всегда границы территории городского поселения совпадают с границами территории города как административно- территориальной единицы или как муниципального образования.

Городское (местное) сообщество крупных городских поселений в силу особенностей их географического положения и сложившейся территориально-поселенческой структуры можно рассматривать как совокупность местных (поселковых, островных, пригородных и т.п.) сообществ жителей, каждому из которых присущи свои социально-экономические и культурно-исторические особенности становления и развития.

В сельской местности границы проживания местных сообществ, как правило, ограничиваются территорией сельского поселения (село, деревня, поселок, станция) или нескольких близ лежащих друг к другу сельских поселений. Вместе с тем в границах искусственно созданных для управления территорий (сельский совет, район, волость, уезд и т.п.) говорить о местном сообществе (к примеру, районном местном сообществе) вряд ли правомерно. В данном случае можно говорить о территориальном сообществе жителей, которое состоит из местных сообществ.

3. 
   Характеристика психологического чувства и социальной целостности местногосообщества. Уровень развитости психологического чувства сообщества решающим образом влияет на его интегрированность и жизнеспособность, возможность местного сообщества решать важные для людей проблемы.
   

Местное сообщество характеризуется наличием среди его членов общих целей, интересов и потребностей, что обуславливает необходимость решения вопросов жизнедеятельности данного сообщества. Причем это может реализовываться им либо посредством создания собственной организации местной публичной власти, оказывающей жителям общественные услуги через свои или другим организации, либо органами местной государственной власти.

4. 
   Характеристикаместногосообществакаксовокупностиобщественныхотношений. Они возникают при осуществлении местным сообществом своих прав на местное самоуправление и требуют соответствующего правового регулирования. Эти отношения, связаны с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, с удовлетворением жизненно важных потребностей населения посредством создания и функционирования муниципальной организации местной публичной власти.
   

Местное сообщество реализует заложенный в нем социальный потенциал через создание собственной муниципальной (или земской) организации местного самоуправления, которая наделяется местным населением соответствующими полномочиями для решения вопросов его жизнедеятельности. Местное сообщество самостоятельно определяет и формирует структуру этой организации, наделяет ее органы собственными полномочиями.

3. Местное сообщество как субъект местного самоуправления

   1. 
      Субъектыместногосамоуправления
      

Понятие «субъект местного самоуправления» необходимо рассматривать в двух аспектах. В первом случае речь идет об его трактовке в нормативных правовых актах, во втором – о подходах представителей общественных наук в определении исследуемого понятия.

Действующее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации позволяет назвать в качестве субъектов местного самоуправления:

• 
  муниципальное образование;
  
• 
  население муниципального образования;
  
• 
  государство (в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти;
  
• 
  органы местного самоуправления (представительные и иные органы);
  
• 
  выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, депутаты представительного органа, члены иных выборных органов местного самоуправления);
  
• 
  органы территориального общественного самоуправления.
  

Населениекаксубъектместногосамоуправления.Большинство исследователей рассматривает местное население в качестве основного субъекта местного самоуправления. При этом синонимом термина «население» предлагается понятие

«местное сообщество».

На наш взгляд, вряд данные категории в муниципальной науке можно считать синонимами. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население определяется как совокупность граждан, т.е. лиц, имеющих гражданство, а не жителей, проживающих в границах определенной территории. В результате произошло размывание между статусом гражданина и статусом жителя.¹⁶⁵

Местное сообщество и муниципальное образование. Следует сразу оговориться, что категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» не рассматриваются нами как синонимы. Первая отражает объективное существование социально- территориальной общности местных жителей, а вторая используется для обозначения населенной территории с организацией на ней местного самоуправления.

С позиции отдельных представителей муниципального права понятие «местное сообщество» не является приемлемым с юридической точки зрения и не имеет какой-либо ценности ни для юридической науки, ни для решения задач правотворческой практики. Поэтому предлагается отказаться от использования данного термина.

Поэтому был предложен в оборот новый юридический термин – «муниципальное образование», не имеющий аналогов в муниципальном праве зарубежных стран.

Как уже отмечалось выше, по мнению отдельных представителей современного российского муниципального права, категория «местное сообщество» неприемлема, ибо ее нельзя использовать для обозначения некоего территориального образования.

Искомое понятие, как считает часть исследователей, отражает объективное существование в границах определенного территории сообщества местных жителей, реализующих свое право на формирование муниципальной организации местного самоуправления. Не территория, а именно местное сообщество является источником местной публичной власти и одновременно выступает в качестве субъекта местного самоуправления. Только местному сообществу принадлежит право выбора организационной формы местного самоуправления как местной публичной власти, определения структуры ее органов и т.п. Наконец, именно местное сообщество или группа местных сообществ может формировать единые органы местного самоуправления, использовать свои финансовые, материальные ресурсы, научный, образовательный и культурный потенциал для решения вопросов местного значения и возложенных на них полномочий со стороны органов государственной власти.




¹⁶⁵ Генисаретский О.И., Глазычев В.Л. Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России // Муниципальные технологии. Сб. статей. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. С.3.

3.2Становлениеместногосообществакаксубъектаместногосамоуправления

Местное самоуправление является основным и очень эффективным механизмом взаимодействия между местным сообществом и государством. Становление местного сообщества как полноценного субъекта управления своими делами возможно лишь при создании государством условий для осуществления местным сообществом права на местное самоуправление. Причем процессы эти самым тесным образом взаимосвязаны между собой. Как показывает исторический опыт, становление местного самоуправления невозможно без осознания местным сообществом своего права на решение вопросов его жизнедеятельности.

Становление местного сообщества как субъекта местного самоуправления - это довольно длительный и противоречивый процесс. В каждой стране он имел свои специфические особенности и занимал, как правило, продолжительный период. Обратимся к опыту современной России.

Процесс становления местного самоуправления означает прежде всего процесс гражданского самоопределения местного сообщества, в результате которого возникает новыйсубъектместнойпубличнойвласти. Это субъект, который создает свою муниципальную организацию местного самоуправления, в известном смысле противостоит государственной власти, является ее антитезисом и выполняет функцию сдерживания и компенсации государственной власти.

Местное сообщество обладает потенциальной способностью к самоорганизации, т.е. объединения жителей для решения вопросов его жизнедеятельности. Как отмечал А.И.Солженицын, если мы сами не готовы к самоорганизации, то не на кого нам жаловаться. Поэтому необходимо, прежде всего сплачиваться, объединяться для терпеливого решения местных проблем.¹⁶⁶

В процессе своего становления местное сообщество как субъект местного самоуправления должно выстраивать систему управления территорией и общественных отношений на основе интересы всех его членов в целом, а не отдельных его социально- профессиональных или других групп жителей. На территории проживания местного сообщества местный интерес предстает перед органами местного самоуправления во всем своем многообразии.

Процесс становления местного сообщества как субъекта местного самоуправления в Российской Федерации идет весьма непросто и принимает различные формы. В одном случае можно говорить о становлении местного сообщества как легитимного субъекта местного самоуправления, в других – с некоторыми вариантами отклонений.

Впервомвариантеместная выборная власть в лице представительного органа местного самоуправления отождествляет себя с местным сообществом, с самоуправлением. При этом наблюдается тенденция к сохранению унаследованной от советской организации государственной власти традиции закрытости информации и принятия решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консультации. В результате местная публичная власть лишается в своей




¹⁶⁶ Река начинается с ручейков. Интервью с А.И. Солженицыным // Общая газета. 1998. 28 мая.

деятельности поддержки местного сообщества, так как его интеллектуальный потенциал оказывается невостребованным.

Вовторомвариантеместное сообщество как субъект местного самоуправления избирает главу муниципального образования. Последний, являясь субъектом местного самоуправления при поддержке своей «команды» по существу «подменяет» местное сообщество, одновременно прикрываясь его интересами и выступая от его имени. В данном случае местное сообщество рассматривается как объект муниципального управления.

Втретьемвариантеречь идет о представлении в качестве главного субъекта местного самоуправления местных органов государственной власти, которые осуществляют управление местным сообществом и лишают его права на местное самоуправление.

Вчетвертомвариантеместное сообщество как основной субъект местного самоуправления ассоциируется с определенной социальной группой местного сообщества. И поскольку заявляемый этими группами статус не является легитимным, то они выступают в качестве «теневых» групп.

Пятый, основополагающий вариант. Становление легитимного субъекта местного самоуправления как целостного структурированного местного гражданского сообщества, которое приобрело внутренние структуры и процедуры, позволяющие ему активно воздействовать на все процессы, происходящие в жизнедеятельности местного сообщества.

Вместо заключения

Местное сообщество рассматривается не только как объект муниципального управления, но и как основной и полноправный субъект местного самоуправления. Именно местное сообщество или группа местных сообществ в границах территории проживания формирует муниципальную организацию местного самоуправления; определяет структуру органов местного самоуправления; владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью; имеет право на создание межмуниципальных образований и т.п. Именно местное сообщество призвано использовать все имеющиеся в своем распоряжении ресурсы для защиты прав и свобод своих членов, которые предоставлены им Конституцией страны. Государство со своей стороны призвано создать максимально благоприятные условия для реализации местными сообществами своих прав на местное самоуправление.