лекции. Тема концептуальные положения организации муниципального управления

• Название: Тема концептуальные положения организации муниципального управления
• Анкор: лекции
• Дата: 19.04.2023
• Размер: 393.08 Kb.
• Имя файла: Lektsii.docx
• Тип: Документы; #1073958
• страница: 28 из 36

.

• 
  принципдостаточности. Полномочиям органов государственной и муниципальной власти должны соответствовать материальные и финансовые средства, необходимые для их выполнения. Обратим внимание на положения статьи 9.2. Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;
  
• 
  принцип солидарности связан как с обеспечением экономического и социального единства на всех территориальных уровнях федеративного государства, так и при оказании поддержки отдельным субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям, которые могут испытывать временные трудности.¹⁹⁰
  

Осущностипонятия«механизмвзаимодействияоргановгосударственнойимуниципальнойвласти» и егоосновныхэлементах.

Государственное и муниципальное управление в регионе можно рассматривать как систему, представляющую собой совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности, к числу которых относят цели, задачи, функции, механизм взаимодействия органов власти, субъекты и объекты управления.

Под механизмом взаимодействия органов государственной и муниципальной власти понимается система взаимоотношений между ними, включающая в себя принципы, виды и формы взаимосвязей органов государственного и муниципального управления всех уровней, необходимые для реализации государственной политики в области местного самоуправления.

Принципы взаимодействия - это формализованные нормы взаимоотношений органов государственного и муниципального управления в соответствии с их положением в системе власти.

Типы и виды управленческих связей, возникающих между органами государственной и муниципальной власти, определяют характер и раскрывают содержание механизма взаимодействия между ними. Речь идет о различных формах взаимосвязи и взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в следующих областях управленческой деятельности:

• 
  разделение управленческого труда органов государственной и муниципальной власти;
  
• 
  координация деятельности органов государственной и муниципальной власти по реализации государственной политики по развитию местного самоуправления;
  
• 
  государственный контроль за работой органов и должностных лиц местного самоуправления.
  

Опринципахиспособахразделенияуправленческоготрудамеждуорганизационнымиединицамигосударственнойимуниципальнойвластиврегион.О. Оффердал рассматривает четыре стандартных способа (принципа) управленческого разделения труда между организационными единицами государственной и муниципальной власти: процесс, функции, клиентура, территория.

Процессуальный принцип в управлении предусматривает разделение властей на законодательные, исполнительные, административные и судебные органы.



¹⁹⁰ Петрова Е. Шипы и розы децентрализации // Муниципальная власть. – 2001. - № 2.

– С.73-74.

Функциональный принцип в управлении связан с разделением труда в соответствии с функциями (задачами). Это означает, что управление осуществляет несколько единиц, каждая из которых отвечает за выполнение какой-либо одной функции.

Деление по принципу клиентуры предполагает, что с определенными группами клиентов работают соответствующие единицы управления.

Разделение по территориальному принципу – наличие у организации своих филиалов.

При организации местного самоуправления территориальный принцип разделения труда наиболее типичен. Но это не исключает регионального разделения власти наряду с территориальным принципом, строительства по процессуальному и функциональному принципу. Речь идет о поиске оптимального сочетания региональных и функциональных принципов.

3. 
   Организационныеформывзаимодействияоргановгосударственнойимуниципальнойвластиврегионе
   

В качестве одного из звеньев механизма взаимоотношений и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются территориальные органы администрации субъекта Российской Федерации. Речь идет о принятии органами государственной власти соответствующих нормативных правовых актов о территориальных органах государственной власти и полномочных представителях главы администрации в муниципальных образованиях, которые утверждаются главой администрации.

На нынешнем уровне зрелости местного самоуправления подобные институты вполне обоснованы, особенно в сельских районах. Во-первых, исключается возможность полной подмены государственными органами органов местного самоуправления. Во- вторых, территориальные представители органов государственной власти, тесно взаимодействуя с органами местного самоуправления, могут сыграть положительную роль в формировании на территории субъекта Российской Федерации единой системы управления на основе оптимального сочетания государственных и самоуправленческих начал с четким разграничением их предметов ведения и полномочий.¹⁹¹

Управленческиеокруга. Одной из форм практической реализации механизма взаимоотношений и взаимодействия государственной и муниципальной власти в субъекте Российской Федерации могут рассматриваться управленческие округа.

Обратимся к опыту их функционирования в Свердловской области. Всего было образовано 6 управленческих округов. Они не являются административно- территориальными единицами, поэтому в округах не создавалась самостоятельная система органов государственной власти. При определении территориального состава




¹⁹¹ Бондарь Н. Ростовская область: конституционная модель организации и политическая практика развития // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1997. - № 2. – С.96.

округа учитывался целый комплекс факторов - демографического, социально- экономического, административного, исторического и электорального.¹⁹²

Управленческий округ призван:

- координировать деятельность исполнительных органов государственной власти, действующих на территории округа;

• 
  обеспечивать анализ и прогноз социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав округа;
  
• 
  осуществлять первичную информационно-аналитическую подготовку проектов решений исполнительных органов государственной власти области по вопросам комплексного социально-экономического развития округов;
  
• 
  организовывать выполнение областных программ на территории округов.
  

Органы управления округами не вправе совершать действия, которые ограничивают права органов местного самоуправления. Для взаимодействия с ними при администрациях округов могут создаваться общественные советы руководителей муниципальных образований.¹⁹³

Управляющий округом назначается Губернатором по представлению председателя областного правительства, ежегодно отчитывается перед Губернатором и своей деятельности, входит по должности в состав правительства области.

Управляющий округом осуществляет руководство работой территориальных органов государственной власти в пределах своих полномочий. Он представляет органы государственной власти региона, проводит в жизнь политику правительства области по вопросам социально-экономического развития подведомственных территорий, исполняет в соответствии с законом, областной бюджет. Управляющий округом содействует исполнению федеральных и областных нормативных правовых актов, осуществляет контроль за их исполнением и выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с областным законодательством. В его функции входит пользование на правах оперативного управления объектами государственной собственности области, расположенной на территории округа, организация системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи и их финансирования, осуществление мероприятий по развитию энергетики, транспорта и связи, создание условий для реализации жилищной политики. На него возлагается координация расположенных на территории округа деятельности территориальных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти области, своевременное рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, их индивидуальных и коллективных обращений, осуществление контроля за состоянием этой работы в территориальных органах государственной власти области и т.п.<sup>194




192</sup> Горфинкель И. Свердловская область: становление политической системы и правовых институтов // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1997. - № 1. – С.69-70.

¹⁹³ Горфинкель И. Правовая ситуация и развитие политических процессов в Свердловской области // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1997. - № 3-4. – С.82-83.

¹⁹⁴ Горфинкель И. Свердловская область: становление политической системы и правовых институтов // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1997. - № 1. – С.69; Горфинкель И. Правовая ситуация и развитие политических процессов

СозданиеоргановгосударственнойвластисубъектаРоссийскойФедерациивмуниципальныхобразованиях.Уставом Новосибирской области и законом «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» предусматривалось образование выборных территориальныхорганов государственнойвласти -территориальные Советы депутатов. По определению эти органы являются лишь представительными органами, в то же время они не относятся к выборным органам местного самоуправления и не являются законодательными органами государственной власти.

Территориальные Советы избирались населением сроком на 4 года в районах области, городах областного значения. Они имели принимать решения в форме нормативных правовых актов. Если эти решения противоречили законодательству, то они могли быть отменены не только органами, их принявшими, но и вышестоящим представительным органом – областным Советом, главой администрации, либо отменены в судебном порядке.¹⁹⁵

Администрация Ставропольского края на территории Минераловодского муниципального образования с его органами местного самоуправления создала государственную территориальную администрацию. К полномочиям территориального органа государственной власти администрации края отнесены вопросы управления здравоохранением, образованием, социальной защиты и пенсионного обеспечения и другие, включая правоохранительные органы.

В ходе эксперимента предполагается отработать взаимодействие двух уровней власти на одной территории. При этом администрация муниципального образования оказывается, по существу, в подчинении государственной территориальной администрации, так как в основу отношений положен принцип руководящей и направляющей роли КПСС в советском государстве. Роль райкома партии будет исполнять государственная территориальная администрация, а исполкома местного Совета депутатов – администрация муниципального образования.¹⁹⁶

Другие организационные формы взаимодействия органов государственной власти иоргановместногосамоуправления.

К примеру, в Красноярском крае на территории муниципальных образований, созданных в границах бывших сельских районов, функционировал определенное время институт государственных управляющих. Он осуществлял функции государственного управления на территории муниципальных образований, призван был обеспечивать взаимодействие администрации края с органами местного самоуправления, а также контроль за исполнением органами муниципальной власти Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Красноярского края, других нормативных правовых актов.¹⁹⁷




в Свердловской области // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1997. - № 3-4. – С.83.

¹⁹⁵ Кравец И. Конституционное строительство в Новосибирской области // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1998. - № 3-4 (29). – С.125- 143.

¹⁹⁶ Гритчин Н. Двухглавый район. Муниципалитеты отстраняют от власти // Известия. – 2001. – 5 сентября.

¹⁹⁷ Красников В. Красноярские хроники (май-август 1999г.) // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1999. - № 4 (29). – С.194-195.

В Вологодской области создан институт помощников главы администрации поработестерриториямиместногосамоуправления(Вологодская область), в Свердловской области - институтпредставителейправительствавмуниципальныхобразованиях.

В Архангельской области учрежден институтобщественныхпредставителейглавы администрации в муниципальных образованиях. На общественных представителей в муниципальных образованиях, в частности, возлагается организация работы среди населения муниципальных образований по разъяснению и реализации основных направлений политики администрации области по социально-экономическому развитию региона. Они призваны оказывать содействие эффективному взаимодействию структурных подразделений администрации области с органами местного самоуправления по решению вопросов социально-экономического развития муниципальных образований. В функции общественных представителей также входило организация в муниципальных образованиях работы по приему граждан, рассмотрение их писем, жалоб и обращений, взаимодействие с отделениями политических партий, иных общественных и религиозных объединений, действующих на территории муниципальных образований, а также с трудовыми коллективами. Особое внимание в их деятельности обращалось на соблюдение на территории муниципальных образований прав и свобод граждан и их объединений. Общественные представители должны были информировать главу администрации области о социальном и экономическом положении муниципальных образований, о состоянии дел в сфере соблюдения прав и свобод граждан.

В субъектах Российской Федерации получили развитие такие формы взаимодействия и отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, как советыруководителейоргановместногосамоуправлениямуниципальныхобразований,советыглавмуниципальныхобразований,советыруководителейпредставительныхоргановместногосамоуправленияи т. п.

Совет руководителей органов местного самоуправления Архангельской области осуществляет координацию действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по важнейшим вопросам стратегии развития области, обеспечивает сбалансированный подход и учет интересов муниципальных образований при подготовке важнейших социально-экономических решений главы администрации области и проектов областных законов, затрагивающих интересы муниципальных образований. В его функции также входит содействие развитию местного самоуправления, защита прав и интересов населения муниципальных образований, выработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных отношений, подготовка предложений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установления границ территорий муниципальных образований и т.п.

• 
  выработки предложения для принятия региональных программ развития местного самоуправления;
  

Совет создан при главе администрации области, проводится не реже одного раза в квартал. Организационное, правовое и информационно обеспечение Совета осуществляет администрация области.¹⁹⁸ (23)




¹⁹⁸ Волна. – 1998. – 14 апреля. № 15.

3. 
   Формыкоординациииосуществлениягосударственногоконтролязадеятельностью органовмуниципальной власти
   

Координациярассматривается и как форма и как метод взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединений усилий тех, чья деятельность координируется. Координация имеет взаимный характер. Это не только прямая, но и обратная связь, когда обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Координационные отношения, возникающими между органами управления, могут быть рассмотрены как сотрудничество между ними.

Развитие координационных связей осуществляется посредством информационного обмена и консультаций между органами государственной и муниципальной власти по различным вопросам их совместной деятельности. Среди других форм взаимодействия выделим практику согласований нормативно-правовых актов, назначения отдельных государственных должностных лиц на территории муниципального образования, заключение договоров (соглашений) между органами местного самоуправления и органов государственной власти, создание совместных комиссий, комитетов и т.п.

Органы местного самоуправления имеют право законодательной и правотворческой инициативы, а также могут обращаться в органы государственной власти

Контрольоргановгосударственнойвластиза органамиместногосамоуправления.

В содержание государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления входит:

• 
  контроль за соблюдением федерального законодательства органами местного самоуправления;
  
• 
  прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
  
• 
  судебный контроль;
  
• 
  контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами. К примеру, уставные палаты - несудебные органы по государственной защите уставов (конституций) и т.п.
  

Административный контроль включает в себя контроль со стороны исполнительных органов государственной власти как общей, так и специальной компетенции. Этот контроль имеет в первую очередь правовойхарактери представляет собой проверку исполнения органами местного самоуправления законов и других нормативных актов. Одним из видов административного контроля является отраслевой (предметный) контроль. Речь идет, к примеру, о контроле за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий. В процессе осуществления контроля выявляется и оценивается как законность, так и эффективность деятельности органов местного самоуправления.

3. 
   Основные тенденции в развития форм взаимодействия органовгосударственнойи муниципальной власти
   

Заменаоргановместногосамоуправлениянаорганыгосударственнойвласти.Наиболее простой, «механический» вариант замещения органов местного самоуправления органами местного самоуправления состоит в понижении территориального уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, и в создании органов государственной власти общей компетенции на территориальном уровне, ранее занимаемом органами местного самоуправления.

По мнению М.М. Пруссака, предложенная в редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новая территориальная организация местного самоуправления в совокупности с имеющимися организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления объективно не обеспечивает концентрации сил и средств. Она будет способствовать развитию центробежных, а не центростремительных тенденций.

Поэтому в целях укрепления вертикали государственной власти, усиления влияния государственных органов на формирование и деятельность органов местной власти необходимо исключить муниципальные районы и городские округа из состава территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Следует, как считает М.М. Пруссак, закрепить за органами государственной власти субъекта Российской Федерации право определять территориальные основы местного самоуправления с учетом сложившегося административно-территориального деления и финансово-экономических ресурсов, а также соблюдением двухуровневого местного самоуправления с разграничением полномочий между муниципалитетами без подчиненности одного территориального уровня другому.¹⁹⁹

Итак, предлагается вновь вернуться к советской организации местной власти. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации будут по образу и подобию своему формировать региональную модель местного самоуправления, назначать своих представителей в органы местного самоуправления, не считаясь при этом с мнением местных сообществ.

На мой взгляд, наиболее оптимальный вариант решения поднятой проблемы видится в укрупнении муниципальных образований с передачей им соответствующих материальных и финансовых ресурсов.

Усилениеролиоргановгосударственнойвластивопределенииорганизационнойструктуры муниципальной власти.Можно согласиться с предложением М.М. Пруссака об устранении в федеральном законодательстве нормы о детализации регулирования структуры органов местного самоуправления. Речь, в частности, идет о наделении муниципальных образований компетенцией по определению численности депутатов представительного органа поселения.

Вместе с тем наблюдается негативная тенденция прямого участия органов государственной власти в назначении должностных лиц местного самоуправления.




¹⁹⁹ Пруссак М.М. Региональная экономика: факторы экономического роста // Управление собственностью. – 2004. - № 4. – С.6-8.

Обусилениигосударственныхфункцийместногосамоуправления.Во многих государствах с развитым местным самоуправлением наблюдается тенденция снижения удельного веса коммунальных дел, и одновременного возрастания доли государственных полномочий. При превышении доли отдельных государственных полномочий свыше 50% от общего объема вопросов местного значения возникает противоречие между муниципальным статусом местных органов власти и государственным характером их полномочий. Выход из данного положения видится в отнесении переданных государственных полномочий в случае их эффективного выполнения органами местного самоуправления к вопросам местного значения.²⁰⁰

Совершенствование государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Речь идет, с одной стороны, о выборе оптимального объекта контроля, а с другой – выбора наиболее его эффективных форм.

Вместо заключения

Государство и местное самоуправление представляют собой социальные явления, взаимосвязь между которыми очевидна. Вместе с тем отношения между ними носит характер внутреннего противоречия, обусловленного воздействием на них объективных и субъективных факторов политического, экономического и социального свойства.

Государство проявляет заинтересованность в местном самоуправлении в условиях социально-экономического и политического кризиса в обществе, когда наглядно ощущается неспособность государственной власти к управлению страной. Поэтому оно

«делится» своей властью и полномочиями, «скидывает» на местные сообщества решение вопросов их жизнедеятельности, развивает местное самоуправление как демократический институт гражданского общества.

В условиях экономической и социально-политической стабильности государство стремится вернуть местное самоуправление в лоно государственности, поставив органы муниципальной власти под свой жесткий надзор и контроль. Одновременно происходит

«реформирование» местного самоуправления как института самоорганизации, самостоятельности и самодеятельности местных сообществ и граждан. Конституционные права и свободы гражданина и человека, в том числе право на осуществление местного самоуправления, ограничиваются законодательными актами. Гарантированная Конституцией страны самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип в отношениях между государством и местным самоуправлением превращается в пустую формальность. Государственная бюрократия, частью которой является местная номенклатура, живет по своим неписаным законам и принципам, которые никак не вписываются в демократические ценности гражданского общества, одной из самых существенной из них является местное самоуправление.



²⁰⁰ Берг О.В. Совершенствование взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. // Государственная власть и местное самоуправление. – 2003. - № 5. – С.18.