Лекции по конституционному праву РФ. Тема Конституционное право ведущая отрасль Российского права
 Скачать 0.9 Mb.
|
|
Тема 8. Государственное устройство России 1. Понятие и формы государственного устройства Государственное устройство – это политико – территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Различают две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное государство – это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно – территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. Большинство государств мира приняли именно эту форму государственного устройства. Федеративное государство – это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права. Теоретически представляют еще одну форму государственного устройства – конфедерацию, которая предполагает объединение нескольких суверенных государств. Но такое объединение носит уже не государственно – правовой, а международно – правовой характер. В прошлом конфедерациями были: США, Швейцария, Германский Союз. Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Речь идет не о людях разных национальностей, а об исторически сложившихся национальных группах населения, компактно проживающих на различных частях территории государства. Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев этих национальных групп. Каждая нация обладает своеобразным суверенитетом, который предполагает и решение вопроса о национальной государственности. Другая функция государственного устройства состоит в создании необходимых политико – правовых условий для эффективного социально – экономического развития всех частей государства. Этому может мешать как чрезмерная централизация, так и децентрализация. Унитарное государство – централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых распространяются на все части территории. Это не исключает существование в административно – территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности. Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет не подлежит разделу с какими – либо частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. В таком государстве гражданство является единым. Унитарное государство может быть многонациональным, например, Великобритания, в которой компактно проживают англичане, шотландцы, иранцы и валлийцы. В таких случаях унитарное государство приобретает децентрализованный характер, т.к. некоторые органы имеют собственные органы управления. Однако подавляющая часть унитарных государств не знает каких – либо национальных административных образований. Группы граждан некоторых национальностей, организуя свои общины, не претендуют на автономию или собственную государственность. Федеративное государство – это только общая форма государственного устройства, а ее конкретной содержание – политическое и правовое – неоднородно. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, поэтому они во многом неодинаковы. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривается как форма разрешения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия), т.к. демократическое правовое государство перекрывает цели национальной государственности. Государства, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия). Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта из состава федерации. Распад федераций обычно происходил в ходе революций, т.е. в неправовых формах. В спокойной обстановке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты являются унитарными, хотя внутри их могут создаваться автономные образования. Одной их труднейших проблем федеративного устройства является разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Субъекты федерации порой признают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченными суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов определяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. 2. Конституционный статус Российской Федерации Федерализм в России обусловлен рядом причин:
Статус Российской Федерации определяется Конституцией, которая закрепляет следующие характерные черты Российской Федерации: 1. Российская Федерация является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории. 2. Территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними (ст. 67). 3. Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации 4. Гражданство Российской Федерации является единым, на территории Российской Федерации ее граждане обладают всеми правами и свободами и несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ст. 6). 5. На всей территории Российской Федерации действуют общие органы государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, федеральные суды. 6. В Российской Федерации создана особая палата парламента, которая является органом представительства субъектов федерации – Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Российская Федерация является асимметричной, потому, что ее субъекты обладают различным конституционным статусом. Особое правовое положение занимают российские республики. В Российской Федерации существуют единое экономическое пространство, федеральная государственная собственность, единая денежная и кредитная системы. Государственным языком, согласно Конституции, является русский язык — средство межнационального общения народов Российской Федерации. Россия как суверенное государство может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Конституция РФ 1993г. выделяет основные принципы российского федерализма:
Современная Российская Федерация имеет конституционную природу, поскольку именно Конституция РФ явилась актом, учредившим федерацию. Поэтому только в рамках конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения объема границ или полномочий субъектов. Хотя необходимо помнить, что процесс формирования действующей конституционной модели российского федерализма начался с Федеративного договора 1992 г., закрепившего систему федеративных отношений в России. Затем основная часть договора органически вошла в ныне действующую Конституцию, которая закрепила приоритет федеральной Конституции над положениями Федеративного договора. Конституция устанавливает российскую государственную символику: Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральными конституционными законами. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы установлен Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. 3. Компетенция Российской Федерации. Конституционные принципы разграничения компетенции в РФ Конституция РФ установила исключительную компетенцию РФ, совместную компетенцию РФ и ее субъектов, а также компетенцию субъектов Федерации. Под компетенцией понимаются закрепленные конституцией предметы ведения. Предметы ведения Российской Федерации (ст. 71). 1)В области государственного строительства: 1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; 2) федеративное устройство и территория Российской Федерации; 3) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; 4) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного и национального развития РФ; 5) федеральная государственная служба. 2) В области прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств: 1) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; 2) гражданство в РФ; 3) регулирование и защита прав национальных меньшинств 3) В области экономического и социально-культурного развития: 1) федеральная государственная собственность и управление ею; 2) определение основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального и культурного развития РФ; 3) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; 4) федеральные экономические службы, включая федеральные банки; 5) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; 6) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; 7) федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе. 4) В области внешней политики и обороны: 1) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; 2) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; 3) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; 4) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. 5) В области правового развития и правоохранительных органов: 1) судоустройство, прокуратура; 2) уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; 3) амнистия и помилование; 4) гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; 5) федеральное коллизионное право. 6) В области метеорологии, статистики и учета: 1) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография; наименования географических объектов; 2) официальный статистический и бухгалтерский учет. Кроме того, Российская Федерация устанавливает государственные награды и почетные звания РФ. В пределах ведения Российской Федерации федеральные органы государственной власти не вправе передавать, делегировать осуществление части своих полномочий органам государственной власти субъектов Федерации. Это, по существу, исключительные полномочия Российской Федерации. По предметам исключительного ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76). Помимо положений ст. 71 в Конституции содержатся и другие прямые или косвенные указания на предметы ведения Российской Федерации. Это регулирование вопросов, связанных с запретом установления препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74), регламентация вопросов денежной эмиссии и денежного обращения, налоговой политики (ст. 75), участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях (ст. 79). Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплены в ст. 72, их можно разделить на несколько сфер: 1) в области государственного строительства - обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; 2) в области защиты прав и свобод, законности и правопорядка - защита прав и свобод человека и гражданина; - защита прав национальных меньшинств; - обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; - режим пограничных зон; - защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 3) в области экономического, социального и культурного развития - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; - разграничение государственной собственности; - природопользование; - охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; - особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; - общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; - координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; - осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; - установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; 4) в области правового развития и правоохранительных органов - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; - кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; 5) в области международных и внешнеэкономических связей - координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; - выполнение международных договоров Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. Раскрывая полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, Федеральный закон от 6.10.99 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливает общие принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти: 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации: - по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и иными нормативно - правовыми актами субъекта Федерации. - по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, ФЗ, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. - по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, нормативно - правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. 2) ФЗ, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным Федеральным законом. Эти требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. 3) полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения субъектов РФ и по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации. Осуществление полномочий по предметам совместного ведения может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. 4) Статья 26.4. ФЗ об общих принципах… раскрывает порядок участия органов государственной власти субъекта Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения 5) Статья 26.5. ФЗ об общих принципах… раскрывает порядок возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. 6) Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. 7) Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам. 8) Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях: - чрезвычайной ситуации, когда органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с ФЗ (решение принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации); - возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов власти субъекта РФ просроченной задолженности субъекта Федерации по исполнению долговых или бюджетных обязательств (по ходатайству Правительства РФ решением ВАС РФ вводится временная финансовая администрация); - если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (такое нарушение устанавливается соответствующим судом, а решение принимается Правительством РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций). Решения федеральных органов государственной власти, принимаемые могут быть обжалованы в судебном порядке. |