Конспект. Тема Понятие и сущность государственного управления
 Скачать 267.23 Kb.
|
|
Тема 1. Понятие и сущность государственного управления Государсвенное управление связан с осуществлением властных полномочий той или иной группы лиц, социумом. 1 Государственное управление сформированое из 3-х основных наук: Юриспруденция Экономика Политология Государственное управление базируется на аппарате, на его полномочиях, которые необходимы для реализации (какой-то) собственной политики. Государственное управление состоит из 2х частей: Управление (передает содержание, действие) Государственнео (что указывает на характер самого “Государственного управления) Разница терминов Administration – системный процесс руководства организацией. Определение политик и процедур, постановка целей и задач; Management – руководство людьми и их работой для достижение общей цели с использованием ресурсов организации/государства. Создание системы для совместной работы; Governance – руководство над социальной системой (семья, общество, государство, предприятие), взаимодействие для коллективного решения проблемы, приводящее к укреплению социальных норм и институтов. Общая сущность управления Управление – руководство, реализуемое посредством принятия решений, их реализации и контроля за исполнением, направленных на достижение поставленных целей и задач. Государственное управление в развитых странах осуществляется посредством нормативно-правовых актов и опирается на принципы верховенства права. Государственно управление характерные черты Наиболее сложно организованно Многоступенчатость Регламентированость Широко масштабность У государственного управления есть онда отличительная черта, характерная только для него – это возможность легитимного применения насилия. Цель госуправления Развитие страны Выполнение стратегий политического руководства Обеспечение стабильной и эффективной работы органов госуправления Собственное воспроизводство (тоталитаризм) Определение Государственное управление – деятельность органов государственной власти и их представителей, направленную на достижение целей и задач, определяемых политическим руководством страны, осущесвляемую посредством нормативно-правового регулирования, включающую в себя функции по реализации необзодимых услуг населению. В современной науке и практике образовываются три разных подхода к пониманию государственного управления Public administration New public management Public governance Зарождение бюрократии Бюрократия – совокупность не избираемых государственных служащих, работающих в органах государственной власти Непотизм – система, основанная на предоставлении преимуществ родственникам в самых различных сферах, включая бизнес, политику, развлечения, спорт, религию и другие виды деятельности Бюрократическая система начинает формироваться еще в Китае в 500х годах до нашей эры. Это становится следствием реформирования армии, перехода ее от аристократического принципа формирования к содержанию большой пехоты. Пехота в свою очередь состоит из бедного населения в следствии чего для ее содержания требуются большие средства, следующим этапом становится формирование пула из чиновников, которые смогли бы следить за сбором налогов таким образом и формируется бюрократия Максу Вееру удалось сформулировать и систематизировать представление об основных принципах бюрократии Бюрократия Вебера Четкое разделение и распределение функций и полномочий Защита служащих при выполнении ими своих функций в силу закона Постоянный характер работы Жесткая иерархия функции госвласти и, как следствие, структурированность административной системы Наем персонала через конкурс на основе договора Фиксированная заработная плата с ранжированием в зависимости от функций и положения. Возможность выхода на пенсию Право контролировать рабоут государственных служащих Возможность продвижения по объективным критериям Полное разделение между исполняемой функцией и человеком, который ее выполняет Классическая (вертикальная) иерархия Министр ↓ Заместитель ↓ Управление ↓ Департамент ↓ Отдел Плюсы и минусы классической иерархии Плюсы: Высокая степень личной ответственности исполнителей Беспрерывный и стабильный процесс управления Постоянный контроль за исполнением Минусы: Чрезвычайно долгая процедура согласований Излишний документооборот Замедленное принятие решений Субъект - носитель деятельности, сознания и познания]; индивид, познающий внешний мир (объект) и воздействующий на него в своей практической деятельности;человекили консолидированная группа лиц (напр., научное сообщество), общество, культура или даже человечество в целом, противопоставляемые познаваемым или преобразуемым объектам. Тема 2. New Public Management и Public Governance Кристофер Худ Автор термина «New Public Management» Реализовываться начал в 1980х годах прошлого века в таких странах запада как: Британия, Канада, Америка и Австралия. NPM предполагал некую переориентацию госуправления, в частности взять лучшие практики из бизнес сфер и транспорировать в системе государственного управления. Аутсорсинг представляет собой систему, при которой вы отдаете часть полномочий в реализации той или иной практики или гос системой в частный сектор. Аутсорсинг может применятся в разных сферах, например: В здравоохранении Страховании Образовании и т.д. До внедрения NPM образование было чисто государственной структурой. С внедрением NPM начали появляться частные университеты, государство ставило некие рамки, при которых оно обговаривало, что необходимо обучить студента, дать ему необходимые компетенции для того чтобы на выходе у него сформировался полный объем знаний. NPM ориентирован на более централизованный контроль, т.е. государство не будет задействовано в каждой структуре, не в каждой модели предоставления услуг. Характеристика NPM Акцент на финансовом контроле, соотношении цены и качества, повышении эффективности государственных услуг. Командный и контрольный режим функционирования, определение и постановка целей, постоянный мониторинг эффективности. Внедрение аудита как на финансовом, так и на профессиональном уровне, установка прозрачных средств для оценки эффективности, установление контрольных показателей Большая клиентоориентированность Увеличение объема контрактов, выполняемых поставщиками из негосударственного сектора (аутсорс) Внедрение новых форм корпоративного управления, модели работы совета директоров Изначально предполагалось, что NPM станет своего рода панацеей и его можно будет инкорпорировать в любую государственную структуру, однако с течением времени стало понятно, что это не совсем так и для того чтобы NPM нормально работал в государственном управлении необходима хорошая база бизнес структур, которая уже работает, развивается. Самое главное, бюрократия в которую должен быть внедрен NPM должна быть к этому готова, располагать и принимать эти самые изменения. NPM Характеристика Управление - руководство, реализуемое посредством принятия решений, их реализации и контроля за исполнением, направленных на достижение поставленных целей. NPM возможен только в странах со сложившимися бизнес-сообществами и устоявшейся правовой системой. Там, где поставщик выполняет свои обязательства. Со временем стало понятно, что внедрение NPM в неподготовленные государства, допустим Африки, Азии, некоторых стран восточной европы, приводит к непрогнозируемым результатам в частности к появлению коррупционной составляющей и все большему развитию бюрократии. NPM предполагал универсальный характер. Приведем пример. Возьмем некую африканскую страну, в которую мы хотим внедрить систему NPM, допустим в систему здравоохранения. Если м попытаемся внедрить в системе где нет нормально развитых механизмов аутсорсинга, в которой нет механизмов бизнеса, возникает такая ситуация: Вы пытаетесь отдать это отдать в руки частных компаний, но этих частных компаний не существует как таковых – их нужно создать, они должны возникнуть, но как они могут возникнуть, если до этого их просто не существовало. Тогда возникают группы интересов, они создают некую систему, которая как правило становится приближенной к государству, потому что государство так или иначе будет оставаться заказчиком, этого самого блага, этого самого товара. У этой группы интересов возникает некий коррупционный интерес, они хотят продать государство как можно больше, а самое главное как можно дороже и таким образом создается схема, которую можно обозначить как “круговая порука”. Определение Государственное управление – это соглашение в рамках которого одна организация нанимает другую для осуществления деятельности, которая реализуется, либо могла бы реализовываться, самой организацией. В государственном управлении аутсорсинг это практика передачи оказания государственных услуг частным фирмам Медицина IT Подбор персонала образование Армяи Соц обслуживание NPM стал одной из самых распространенных систем в мире. Public governance Концентрация на реализации формальных и неформальных механизмов, которые определяют, как именно принимаются общественные решения и как осуществляется публичная политика с точки зрения сохранения конституционных ценностей страны в условиях меняющихся проблем и условий. Основными механизмами PG являются: Подотчетность Прозрачность Эффективность Результативность Верховенство закона Механизмы PG помогают обеспечить стабильность, а также управляемость, для того чтобы создать необходимые условия для привлечения инвестиций в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Механизмы реализации PG (характеристика) Рамочная реформа регулятивной политики Кросс-правительственная координация Анализ регулирующего воздействия Общественная консультация Снижение административного бремени Рамочная реформа регулятивной политики Регулятивная политика – процесс создания, обновления и внедрения правил и стандартов. Реформа предполагает обозначение четких сроков, целей и механизмов оценки ее результатов Одно из ключевых путей реализации: Внедрение новых инструментов регулирования, уменьшающих чрезмерную свободу действий регуляторов и исполнителей, в том числе благодаря широкому применению института общественных консультаций Регуляторные процессы должны создаваться, для того чтобы поощрять развитие рынка, поощрять инвестиционный климат, внедрении новаций, повышение конкурентоспособности и т.д. Кросс-правительственная организация Многоуровневая система с распределением функций между ведомствами на национальном уровне, так и выделение региональной и муниципальной власти. Муниципальная власть не входит в состав государственной, однако оказывает значительное влияние на регулирование общественных отношений. Цель обеспечить координацию между учреждениями на разных уровнях госуправления для избегания дублирования Могут быть формальными и неформальными Регулируются через упрощение и кодификацию законодательства, создания реестров и использования информ-х технологий Анализ регулирующего воздействия Изучает и оценивает возможные преимущества, недостатки и общие последствия вводимых государственной властью правил. Определение контекста вводимой политики и проблемы Описание всех возможных шагов для достижения цели, включая бездействие Определение и количественное выражение издержек и преимуществ каждого варианта Разработка обеспечительной и комплаенс стратегии для каждого варианта Разработка механизмов мониторинга для оценки успеха вводимой политики Комплаенс – часть системы управления в организации, связанная с рисками несоответствия, несоблюдения требований законодательства, нормативных документов, правил и стандартов надзорных органов, отраслевых ассоциаций и саморегулируемых организаций Отличие NPM от PG Public governance это более верхоуровневая система, если NPMболее сосредоточен на том как работают отдельные структуры внутри государства (системы здравоохранения, системы образования, промышленность и торговля и т.д.), то PG сконцентрирован на том общество реагирует на те или иные изменения происходящие в государстве. Системы общественных консультаций Активный поиск мнений групп интересов, затрагиваемых принимаемым регулированием Консультации могут нести неформальный характер, включая все формы контактов между регулирующими органами и группами интересов Устоявшейся практикой общественных консультаций являются слушания Общественные консультации это один из принципов верховенства права, при которых государство доводит до общества информацию о нормативном регулировании. Снижение административного бремени Первоочередной необходимостью является изменение не только и не сколько формы реализации тех или иных функций государственной властью, но анализ и реинжинириг всего управленческого процесса. Как правило первым этапом снижения административного бремени является сокращение требуемых государством и надзорными органами лицензий и проверок на деятельность той или иной организации/структуры. Вторым этапом - реинжинеринг. Процесс реинжиниринга основан на анализе требований к информации, предоставленной в государственные органы с целью их оптимизации сокращения их количества и нагрузки, оказываемой на бизнес и граждан. Тема 3. Политическая культура и государственное управление ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Весь 20 век прошлом под знаком идеологического разделения мира на капиталистический и коммунистический лагеря. После падения берлинской стены и развала СССР все большую популярность стал приобретать тезис о том, что в будущем любая форма глобального противостояния, будь то идеологическая либо иная форма – будут невозможны и весь мир объединится под эгидой единого развития, единой системы. Научная литература, издаваемая в Ключевыми направлениями реформ государственной бюрократии в странах исламской цивилизации на современном этапе можно считать: х годах прошлого века всеми возможными путями, пыталась выстроить линейную и хронологически понятную логику развития госуправления, наделяя ее едиными этапами, чертами и неким безальтернативным будущим. Религия как закон Либеральная политическая идеология, модель и их ценности наделили себя статусом общечеловеческих – справится с этой целью не смогли Западные и христианские ценности Необходим базис для имплементации (фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне, а также конкретный способ включения международно-правовых норм в национальную правовую систему. Главное требование имплементации — строгое следование целям и содержанию международного установления.) институтов После преодоления биполярного раздела человечества, мир столкнулся с другой проблемой – разделом цивилизационным. Западные модели не смогли стать универсальными, по то причине, что являлись по факту христианскими. Попытка построения европы на так называемом “Светском гуманизме” вместо христианско-цивилизационного наследия сегодня находятся в острой стадии кризиса. Примером тому может служить кризис эмигрантов в европе и их адаптации к европейским ценностям, а также размывание института семьи, образования и т.д. Все это является проявлением кризиса идентичности, вызванного секуляризацией (отделение одного от другого) Якобинского (движение великой французской революции) образца. Идею о светском государстве это движение воспринимало включением необходимости полного уничтожения христианского наследия и церковных структур. Очевидным становится то, что для реализации механизма консультации, необходимо предусмотреть сотни законных актов, необходимо предоставить группам интересов возможность влиять на принимаемые решения, вовлечь их в процедуру разработки и нормативного регулирования. Однако в условиях, когда этой самой группы интересов, сформировавшихся, состоятельных общественных объединений не существует – все последующие шаги лишены смысла. Что же является тем самым водоразделом, ключевым фактором, который будет определять ход социально экономического развития государств в разных частях света. Культура ! «Исторически передаваемую картину значений, воплощенных в символах, как систему унаследованных концепций, выраженную в символических формах, посредством которой люди общаются, увековечивают и развивают свои знания и свое отношение к жизни.» - К. Гирц «Интерпретация культур» Значимость политической культуры, как базиса формирования некой социально-экономической и политической системы, в современном научном дискурсе, как правило, не подвергается сомнению. Все большей степени политическая культура ложится в основу исследований о принципах формирования государственной власти в той или иной стране. В 1973 году американский социолог Клиффорд Гирц, оценил и определил культуру, как (читать “!”) Одним из наиболее популярных определений, который дал - Луиджи Гвизо, Паоло Сапиенца и Луиджи Зингалес: Политическая культура представляет собой убеждения и ценности, обладающие статусом обычая, которые этнические, религиозные и социальные группы передают из поколения в поколение. Важной вехой в развитии политической культуры стала работа Гбриеля Алмонда, в которой он определил политическую культуру, как “Определенный шаблон ориентаций по отношению к политическому действию, присущий каждой политической системе”. В более поздней своей работа “Гражданская культура” Алмонд вместе с Сидней Верба, предложил первый в своем роде систематизированный анализ политической культуры. Одной из характеристик работы является то, что эти два ученных представляют культуру общества и рассматривают общество в целом, как совокупность индивидов и совокупность ценностей, которые эти индивиды представляют. Однако эта концепция не является единственной в своем роде, ей противопоставляется другая, которая говорит о том, что общество является не совокупностью индивидов, а общество способно вести себя как некая единая структура, поведение которой будет кардинально отличаться от индивидуальных подходов. И если первый подход, в котором мы говорим об обществе, как совокупности индивидов можно обозначит как социологический индивидуализм, то подход инфантина можно назвать Социологическим реализмом. Одним из ярчайших сторонников социологического реализма является французский социолог Эмиль Дюркгейм, отмечающий, что общество представляет собой независимую от индивидов реальность. Западная наука рассматривает происхождение политических и государственных институтов в первую очередь в парадигме либерального идеализма и правового позитивизма, сводя дискурс к совершенности законодательного регулирования, к совершенности механизмов и гарантий конституционного статуса, упуская при этом ключевое значение политической культуры, которое привело к их формированию. Ключевое значение имеет происхождение социальных институтов на которых базируются институты политические и в последствии выстраивается система госуправления. Если попытаться построить систему госуправления, не имея социально-политического базиса, характерного для либеральной модели демократии, то в конечном итоге это приведет к возвращению к более традиционным той или иной культуре механизма госуправления Объекты воздействия политической культуры Механизм формирования политической власти Персонифицированность, либо институтоанализированность политической власти Функциональное разделение власти Территориальное распределение власти Действенная подотчетность власти Возможность обеспечение сменяемости власти, при сохранении политической системы Функционирование негосударственных институтов общества, оказывающих воздействие на политический процесс Верховенство права Все выше перечисленные принципы характерны для западной модели демократии, но не являются универсальными. Таким образом под политической культурой можно понимать систему ценностей, которая присуща тому или иному социуму, которая этот самый социум передает из поколения в поколения и формирует отношения к политическим институтам, процессам, механизмам осуществления власти. Именно ценности являются тем базисом, который формирует отношения социума к тем или иным вопросам, составляющим вопросы политической культуры. В политической культуре сложилась так называемая концепция альтруистического голосования, которая противопоставляется электоральному эгоизму. В ее основе лежит представление о том, что избиратели, отдают предпочтение некому социальному благу перед крайне низкой вероятностью эгоистического голосования. Любая система, которая не имеет в своей основе неких религиозных ценностей, представляет собой продукт человеческой деятельности. Трансцендентность – выходящее за пределы. (в данном случае за пределы человеческого сознания) Секулярное общество – отделенное от церкви, от участия религии. Декларация прав человека стала естественным следствием развития политической культуры. География, история этническая принадлежность Этническая принадлежность ≠ культура (евреи и арабы, сербы и хорваты) Историческое формирование особенностей политической культуры должно иметь глубокий процесс трансформации Географически близкие государства могут иметь разную политическую культуру Религия как закон Латинское religio понималось как индивидуальное поклонение, не как доктрина, не индивидуальный источник знания Концепция “религии” сформирована в XVI и XVII веках. В библии, Коране, и других древних текстах такого понятия нет. В современных переводах Корана арабское слово din часто переводится как религия, но до середины 1600х гг более распространенной была версия со словом “закон” Санскритское слово дхарма, иногда переводимое как религия, также означает закон. Само по себе понятие “религия” является порождением, результатом западной научной мысли. В южной азии изучение права включало в себя, в том числе, покаяние, благочестие и сакральный церемониал. Религия может не только определять убеждения, мораль и ценности отдельного индивида, соотносящего себя с данным течением, но и формировать более обширную общественную систему ценностей, вплоть до правовых норм/ Религия глубоко и детально регулирует институты брака, институты семьи, вопросы собственности и все это как правило является неотъемлемой частью религиозного учения. В центре стоит вопрос власти ее организации, взаимоотношения с обществом и выдвигаемым к этому обществу требованиям, все это находится в большой зависимости от роли религиозных структур в обществе. Церковь и право Церковь является носителем номократической концепции государства и права – государственного строя, при котором правящая элита в своей политической деятельности руководствуется верховенством закона Номократическая концепция государства – концепция при которой правящая государственная элита со всей ее верхушкой и во всей своей политической деятельности руководствуется верховенством закона. Сама концепция номократизма восходит к христианскому учению, особенно посланием Павла, чья теория божественного права предполагает всеобщее господство закона установленного богом. Такого рода концепция, создает чрезвычайно благоприятную почву, для возникновения того, что сегодня принято называть верховенством закона или правовым государством Установление закона не со стороны власти, но высшей силой, в данном случае – Богом, создает невосприимчивость к возможности внесения изменений Цивилизации Данное понятие принято рассматривать с двух совершенно разных сторон и двух совершенно разных смыслов: В первом случае речь идет о рассмотрении цивилизации как этапа человеческого развития, развития социума. Переход от варварства к цивилизационному обществу. Данный подход подразумевает традиционное деление всеобщей истории на этапы и рассмотрение каждого этапа в отдельности. Дж. Арнольд Тойнби Общества, которые представляют собой род, являющийся особым видом 21 общество - цивилизация Один из основоположников цивилизационной теории Арнольд Тойнби выделял общество, являющееся: “ умопосягаемыми полями исследования, которые представляют собой род, являющейся особым индивидом”. Тойнби выделял 21 общество называя их цивилизациями. Делал он это для того чтобы противопоставить варварское общество – обществу развитому. Питирим Сорокин Цивилизации Тойнби – это не цельный объект, а совокупность различных цивилизационных объектов и феноменов, объединённых исключительно пространственным соседством, но не причинными и смысловыми связями В связи с этим Питирим Сорокин, также один из основоположников цивилизационной теории, в некотором смысле критиковал подходы Тойнби, говоря о том, что цивилизации в понятии британского ученного не являются цельными объектами, а представляют собой совокупность различных объектов и феноменов, объединенных исключительно пространственным соседством, но не причинными и смысловыми связями. Термин цивилизация Сэмюэль Хантингтон Крупная целостная социокультурная система, включающая комплекс политических, экономических, духовных и социальных подсистем, основанная в первую очередь на религиозно-культурном наследии общности людей Наиболее известным исследователем цивилизационного подхода, один из его основателей является Сэмюэль Хантингтон Хантингтон выдвинул теорию столкновения цивилизаций. Основным посылом работы ученного стало то, что в мире все в большей степени в дальнейшем, место будут иметь не конфликты между идеологиями, а конфликты между цивилизациями. Цивилизации по хантингтону Православие Западная Исламская Индуистская Синская (конфуцианство) Японская Латиноамериканская Африканская (формирующееся ) Буддистская Причины столкновения Фундаментальные различия между цивилизациями Уменьшение мира Отделение от идентичности и замещение «пустот» религией Расцвет Запада и возвращение других цивилизаций к корням Культурные характеристики и различия менее изменчивы, их тяжелее скомпрометировать и решить, чем политические и экономические Рост экономического регионализма и укрепление через него цивилизационного сознания Цель воздействия Религия → Ценности → Культура → Политическая культура * в условиях отсутствия … институтов особого типа функционирование западной модели системы государственного управления либо оказывается формальным, либо вскоре перестает действовать вовсе, уступая более традиционным для социума механизмам распределения власти и ее реализации. Ответ социальных |