ЮЭНПА1-2. Тема понятие и виды нпа понятие и виды нпа
 Скачать 191.59 Kb.
|
|
Что такое правила юридической техники С каждым годом качество работы субъектов муниципального нормотворчества снижается. Часто причина в том, что разработка муниципальных актов происходит без базового шаблона — модельного муниципального правового акта. В муниципалитетах поселенческого уровня к этой проблеме добавляется отсутствие квалифицированных специалистов. В результате разработчики нарушают правила юридической техники. Появляются некорректные муниципальные правовые акты, которые становятся предметом прокурорского реагирования. Органы прокуратуры могут опротестовать противоречащие закону муниципальные акты, внести представление об устранении нарушений закона (ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1). Правила юридической техники — конкретные требования, предъявляемые юридической наукой и практикой к процессу разработки нормативно-правовых актов. Правила основаны на методах юридической техники — общих требованиях к процессу разработки. На федеральном уровне сегодня отсутствует правовое регулирование вопросов, связанных с юридической техникой, требованиями к содержанию, оформлению, стилистике нормативного правового акта. В этой статье мы рассмотрим методы, средства и приемы, которые основаны на правоприменительной практике и помогут в подготовке понятных и эффективных нормативно-правовых актов. Соблюдайте четыре основных принципа при подготовке муниципальных правовых актов. 1. Наименование проекта муниципально-правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. 2. Излагайте содержание муниципального нормативно- правового акта последовательно, юридически точно. Исключите возможность двусмысленного толкования. 3. Задачи, поставленные в муниципальном нормативно-правовом акте, должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами и не должны противоречить действующему законодательству. 4. Текст муниципального нормативно-правового акта не должен содержать грамматических и лексических ошибок. Рассмотрим типичные нарушения правил юридической техники, которые допускают разработчики и наиболее часто выявляют органы прокуратуры. НА ЗАМЕТКУ: Три группы правил юридической техники
1. В тексте проекта есть устаревшие формулировки, даны не законодательные определения Нередко при подготовке проектов муниципальных нормативно-правовых актов их разработчики используют понятия (термины), которых действующее законодательство уже не содержит. ПРИМЕР 1. В некоторых муниципальных нормативных правовых актах встречаются формулировки из конца 90-х годов прошлого века: «граждане поселения», «граждане района», «граждане городского округа». Вместе с тем Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗсодержит формулировки не о гражданах, а о жителях муниципального образования. Термин «гражданин» — производное от термина «гражданство». Поэтому употреблять его можно только с указанием страны гражданства. Например, «гражданин Российской Федерации». Но если речь идет о жителях муниципального образования, используйте термин «житель поселения (района, городского округа)». Не используйте устаревшие термины и понятия. Понятия, термины, определения терминов, которые вы даете в муниципальном нормативном правовом акте, не должны отличаться от понятий, используемых в действующем федеральном и региональном законодательстве. 2. Новый акт не отменяет устаревшие нормативные акты Когда муниципальный правовой акт утрачивает юридическую силу, то же самое происходит с актами (отдельными их положениями), которыми в него были внесены изменения. Между тем иногда при подготовке нового проекта разработчики забывают о том, что положения прежнего муниципального правового акта несколько раз менялись. ПРИМЕР 2. В период с 2006 по 2010 год муниципальный комитет Приморского края три раза вносил изменения в свой регламент, утвержденный решением от 02.03.2005 № 34. В проекте нового регламента разработчики указали, что со вступлением его в силу утратившим силу признается только решение от 2005 года. В 2011 году в поселении вступил в силу новый регламент муниципального комитета. При этом сохранили юридическую силу все три решения, которыми вносились изменения в прежний регламент. Прокуратура потребовала устранить нарушения закона. При принятии нового нормативно-правового акта отмените (признайте утратившим силу) не только старый акт, но и акты, которыми вносились изменения в отмененный акт. 3. В проекте есть ссылки на недействующие нормативные правовые акты Ссылки в нормативном акте на недействующие нормативные акты — грубое нарушение, которое прокуратура выявит при первой же проверке. ПРИМЕР 3. Глава сельского поселения (сумона) представил на государственную регистрацию устав со ссылками на закон Республики Тыва от 10.07.2003 № 325 ВХ-I, который признан утратившим силу. Ссылайтесь в тексте муниципального акта только на действующие нормативные документы. 4. Отсутствуют, не полностью или неверно указаны реквизиты акта Если реквизиты неверные или отсутствуют, у правоприменителей возникнут трудности в поиске нормативного правового акта. Поэтому не забывайте указывать обязательные реквизиты: наименование нормативно-правового акта (форму акта); название акта (заголовок); наименование органа, принявшего акт; дату и номер акта; дату и срок вступления акта в силу; место принятия (подписания); фамилию и должность лица, подписавшего акт. Не сокращайте в проекте акта реквизиты документов, названия министерств и ведомств Не рекомендуем сокращать в проекте акта реквизиты документов, названия ведомств и т. д. Указывайте их полностью. ПРИМЕР 4. Не используйте сокращение «ФЗ-131» вместо «Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Неверно указывать «РТ» вместо «Республика Татарстан», «Минюст РФ» вместо «Министерство юстиции Российской Федерации». 5. Названия органов и учреждений не соответствуют их официальным наименованиям Сегодня часто одни министерства упраздняются, другие меняют свои официальные наименования. Поэтому ссылки на реорганизованные или уже несуществующие органы государственной власти нередко встречаются в муниципальных нормативных правовых актах и их проектах. Пример 5. Во многих муниципальных нормативно-правовых актах при ссылке на акты Минтруда его до сих пор обозначают как «Министерство труда и социального развития». Между тем это министерство сегодня носит название «Министерство труда и социальной защиты РФ» (Указ Президента от 21.05.2012 № 636). Не забывайте сверять названия органов, министерств, ведомств, учреждений, которые используете в проекте муниципального нормативного правового акта, с их официальными наименованиями. 6. Нарушена структура текста муниципального акта Муниципальный нормативный правовой акт может включать разделы, части, статьи. Нарушение структуры текста муниципального акта чаще всего возникает при внесении в него изменений. ПРИМЕР 6. Муниципальный правовой акт дополнил часть 3 статьи 8 устава муниципального образования пунктом 4. Однако при анализе устава в актуальной редакции выяснилось, что часть 3 статьи 8 не имеет пунктов. Чтобы исключить нарушения, помните следующее. Статья подразделяется на части, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Пункты подразделяются на абзацы, каждый из которых начинается с новой строки и отступа. Не рекомендуем менять нумерацию глав, статей, частей статей, пунктов муниципального акта при внесении изменений в него. Если дополняете структурный элемент муниципального акта новыми положениями, то новые структурные единицы обозначайте цифрами, помещаемыми после основных цифровых обозначений. Например, если в части 5 статьи 1 содержится пункт 3, предусмотрите пункт 3.1. Но если вносите дополнения в конец структурного элемента муниципального правового акта, просто продолжите нумерацию. 7. Текст содержит грамматические и орфографические ошибки В текстах муниципальных актов часто встречаются лингвистические ошибки: грамматические, орфографические, пунктуационные. Грамматическая ошибка — это ошибка в структуре языковой единицы (слова, словосочетания или предложения), нарушение какой-либо грамматической нормы. Примеры грамматических ошибок: «заплатить за квартплату», «удостоен наградой». Офографическая ошибка — это неправильное написание слова. Такие ошибки разработчики документов допускают в слабой фонетической позиции (для гласных — в безударном положении, для согласных — на конце слова или перед другой согласной) или в слитно-раздельно-дефисных написаниях. Как повысить качество разрабатываемых муниципальных актов Чтобы разработать качественный муниципальный нормативный правовой акт, придерживайтесь следующих рекомендаций. 1. Вовлекайте в процесс муниципального нормотворчества только квалифицированных специалистов: юристов, лингвистов, а для подготовки отраслевого акта (например, в сфере ЖКХ) — специалистов данной отрасли. 2. Постоянно повышайте квалификацию специалистов, которым поручаете подготовку проектов муниципальных правовых актов. Отправляйте их на курсы, лекции, семинары, дайте возможность пройти практику, позволяющую применять полученные знания, под контролем профессионалов законотворческого процесса. 3. Внедряйте в процесс муниципального нормотворчества модельные муниципальные правовые акты. Такие акты носят рекомендательный характер, органы местного самоуправления не обязаны их применять. Модельный акт полезен тем, что содержит типовые нормы и служит образцом для разработчиков муниципальных актов. Нередко он бывает универсальным и всесторонне проработанным, так что специалистам нужно лишь вставить в текст данного модельного акта наименование своего муниципалитета. Но все же не рекомендуем ограничиваться только этим. Адаптируйте модельный акт полностью с учетом специфики вашего муниципального образования. 4. Обменивайтесь опытом с другими муниципальными образованиями. При разработке собственных муниципальных актов органы местного самоуправления нередко берут за основу аналогичные документы соседних муниципалитетов. Прежде чем использовать «чужой» акт, проведите юридическую экспертизу. Убедитесь, что в правовом акте, который вы берете за основу, нет нарушений правил юридической техники. Ошибки в использовании приемов юридической техники снижают эффективность муниципального нормативного правового акта. Из-за них текст НПА становится запутанным и нелогичным. Понять такой документ обычному человеку сложно. Естественное раздражение, которое он испытывает, транслируется не только на авторов правового акта, но и на все органы публичной власти. Кроме того, бывают ошибки, из-за которых проекты НПА не проходят антикоррупционную экспертизу. Неумелое использование приемов юридической техники на муниципальном уровне имеет разные причины: — недостаток знаний в этой сфере; — сложное и непонятное для практиков изложение основ юридической техники без учета муниципальной специфики в большинстве источников; — преподавание в вузах только теории юридической техники без практической составляющей; — отсутствие у муниципальных служащих возможности повысить квалификацию. В итоге специалисты муниципалитетов учатся писать правовые акты на своих ошибках либо разрабатывают их методом «копировать — вставить». У коллег из одного муниципального образования подсмотрели одну норму. У коллег из другого муниципального образования скопировали другую. А те коллеги тоже у кого-то «более умного» подглядели. Такие муниципальные НПА очень трудно применять на практике. Они непонятны, полны противоречий и не учитывают местную специфику. Разберем четыре типичные ошибки в применении приемов юридической техники на муниципальном уровне правового регулирования. Ошибка 1. Неумелое использование приема дозволения Прием дозволения в публичной сфере нельзя применять свободно. Всегда нужно думать о том, кто адресат правил поведения и на кого они должны повлиять. Если адресаты правовой нормы — сотрудники органа МСУ, а правило поведения устанавливается в интересах граждан или организаций, то из-за формулировки со словом «вправе» в нормативном акте может появиться коррупциогенный фактор. Пример 1. В муниципальном НПА указано, что при наличии оснований для отказа в оказании муниципальной услуги должностное лицо администрации муниципального образования «вправе» предоставить гражданину или организации три рабочих дня для устранения обстоятельств, послуживших основаниями для отказа. Право чиновника принять решение о предоставлении этих дней на свое усмотрение порождает соблазн выбрать устраивающий гражданина (организацию) вариант этого решения за незаконное вознаграждение. Проект такого правового акта не пройдет антикоррупционную экспертизу. И даже если акт утвердят, впоследствии он может быть оспорен в суде в части данной правовой нормы. Есть и другая крайность. Недостаток знаний и опасение дозволить что-либо лишнее приводят к тому, что сотрудники органов МСУ перестраховываются. Даже в ненормативный муниципальный правовой акт о рабочей группе они боятся внести правило, что ее председатель «вправе» назначать заседания «по мере необходимости». Это тоже ошибочный подход. Ведь прием дозволения придает правовому регулированию гибкость, которая иногда необходима в вопросах администрирования. Ошибка 2. Неумелое использование приема предписания При использовании приема предписания необходимо учитывать, что муниципалитеты не могут самостоятельно установить ответственность за нарушение обязанности или запрета. Нет и муниципальных правоохранительных органов, которые привлекали бы нарушителей к этой ответственности. В то же время без принуждения невозможно обеспечить полный круг реализации правовой нормы. Поэтому обязанности и запреты без негативных последствий их нарушения будут иметь чисто психологический эффект. В связи с этим на муниципальном уровне не имеет смысла устанавливать обязанности и запреты. Это только создаст риск случайного превышения компетенции. Тем не менее нередко в муниципальных НПА встречаются не обеспеченные принуждением обязанности и запреты. Причина этого в том, что муниципальные юристы вольно или невольно копируют технику федерального законодателя, не учитывая специфику муниципального правотворчества. Единственный тип обязанности, использование которого на муниципальном уровне может быть эффективно, — это обязанность, вытекающая из прав. Пример 2. Для получения субсидии ее потенциальный получатель, согласно муниципальному правовому акту, обязан представить документы в установленном порядке. Если он не исполнит эту обязанность, то не получит субсидию. Если же он решит не пользоваться своим правом на получение субсидии, то и обязанности у него никакой не будет (п. 4.9 постановления администрации города Тюмени от 17.06.2013 № 62-пк). У таких «обязанностей, вытекающих из прав» есть внутренние механизмы, обеспечивающие их исполнение. Неполучение субсидии в данном случае — это то негативное последствие, которое будет мотивировать ее потенциального получателя исполнить обязанность. Ошибка 3. Неумелое использование отсылок Неумелое использование отсылок приводит к тому, что в актах вместо отсылочных норм появляются бланкетные и наоборот. Между тем эти два вида норм отличаются друг от друга. Отсылочные нормы должны переадресовывать на конкретный правовой акт, а бланкетные — на абстрактный акт без указания его реквизитов и реквизитов правовой нормы, на которую идет отсылка. Неумелое использование отсылок приводит к пяти распространенным проблемам. 1. «Замкнутый круг». Проходишь по указанному адресу нормы и обнаруживаешь там еще одну отсылочную норму. Находишь ее, а там — отсылочная норма к первой отсылочной норме. 2. Лишняя отсылочная норма. Проходишь по отсылке, а там — бланкетная норма, отсылающая к действующему законодательству. Можно было сразу применить бланкетную норму. 3. «Отсылка в никуда». Проходишь по отсылке, а там ничего не сказано по данному вопросу. 4. Неактуальная отсылка — это отсылка к устаревшему или отмененному нормативному акту. Содержащиеся в отсылочных нормах адреса правовых норм и наименования правовых актов надо постоянно мониторить на предмет их актуальности. В иерархии правового регулирования муниципальный уровень — нижняя ступенька. Поэтому рекомендуем ежемесячно проводить ревизию муниципальных правовых актов на предмет их соответствия всем новым изменениям в законодательстве. 5. «Отсылка к отсылке к отсылке». Погоня за юридической точностью чревата чрезмерным употреблением отсылок. В акте появляется множество норм: в лучшем случае — бланкетных, в худшем — отсылочных. Предложения на полстраницы с бесконечными отсылками становится невозможно читать. Юридическая точность снижает риск судебного и иного обжалования правового акта. Но правоприменителям сложно истолковать такой документ правильно, поэтому они невольно нарушают нормы, которые он содержит. Это чревато актами прокурорского реагирования, судебными разбирательствами и т. п. Поэтому муниципальное правотворчество должно строиться на балансе юридической точности и понятности. Желание достигнуть юридической точности с помощью отсылок зачастую прикрывает неумение применять другие приемы юридической техники. Например, с помощью приема юридического понятия можно избавиться от излишних отсылочных норм. Но и с этим приемом юридической техники у муниципальных специалистов тоже возникают проблемы. Ошибка 4. Неумелое использование приема «Юридическое понятие» Невнимательное отношение к юридическим понятиям приводит к нарушению комфортной информативности правовых норм, нормативным коллизиям, перегруженности текста НПА отсылочными и бланкетными нормами. Документ становится непонятным для правоприменителей. Работа с юридическими понятиями в муниципальном правотворчестве требует знания всех способов фиксации их содержания, а также особенностей этих понятий на муниципальном уровне. Также нужно уметь органично вписывать муниципальные юридические понятия в единую систему существующих федеральных, региональных и иных муниципальных понятий. Юридические понятия взаимодействуют между собой. И каркасом муниципального правового акта будет система юридических понятий. Пример 3. Юридическое понятие «мероприятия по благоустройству» — это система, которая включает в себя комплекс других юридических понятий: — «оснащение объектов благоустройства элементами благоустройства»; — «содержание объектов благоустройства»; — «содержание элементов благоустройства»; — «восстановление элементов благоустройства». Юридическое понятие «оснащение объектов благоустройства элементами благоустройства», входящее в эту систему, включает комплекс из двух юридических понятий: — «оснащение элементами озеленения»; — «оснащение иными элементами благоустройства: проектирование и размещение малых архитектурных форм». Юридическое понятие «содержание элементов благоустройства» включает комплекс следующих юридических понятий: — «уборка элементов благоустройства»; — «уход за элементами озеленения»; — «текущий ремонт элементов благоустройства». На практике специалисты муниципалитетов редко уделяют внимание построению системы юридических понятий и схемы их взаимодействия в НПА. У муниципальных правовых актов нет каркасов. Это приводит к нарушению взаимосвязи правовых норм, противоречиям между юридическими понятиями внутри муниципального правового акта, а также к их несоответствию федеральным и региональным юридическим понятиям. Краткие выводы для муниципального юриста 1. Если дозволение может быть расценено как коррупциогенный фактор, откажитесь от его использования. В ненормативных муниципальных актах используйте прием дозволения более свободно. Если акт распространяется на всю территорию муниципального образования, обязательно учитывайте риски, которые повлечет такое дозволение. 2. Применяйте «обязанности, вытекающие из прав». Во всех других случаях использования предписаний убедитесь, что есть правовой механизм, который обеспечит их реальное исполнение. 3. Избегайте ошибок при использовании отсылок. Если включаете в акт отсылочные и бланкетные нормы, соблюдайте баланс юридической точности и понятности. Ежемесячно проводите ревизию муниципальных правовых актов и при необходимости актуализируйте их. 4. Юридические понятия и определения, которые вы используете в муниципальных правовых нормах, не должны противоречить тем, которые содержатся в актах регионального и федерального уровня. Также помните, что у муниципального правового акта должен был каркас из системы юридических понятий. |