Лекция 2_теория. Тема Стратегия развития федерального и регионального уровня. Цели и задачи стратегии привлечения инвестиций. Примеры определений понятия стратегия
 Скачать 0.67 Mb.
|
|
стратегией развития понимаются сознательные действия правительства, направленные на обеспечение экономического и социального прогресса страны. Реализация любой стратегии невозможна без опоры на те или иные коалиции общественных сил в противостоянии с коалициями, отстаивающими альтернативные точки зрения; поэтому фактический, реальный сценарий развития страны, опирающийся на каждую из рассматриваемых стратегий, будет формироваться в результате комбинации сознательных и инстинктивных действий всех групп общества. Речь должна идти, таким образом, об анализе возможных стратегий – сценариев социально-экономического развития, которые являются во многом идеальными аналитическими конструкциями. Реализация каждого стратегического варианта, даже оформленного в виде детально проработанных документов, на практике столкнется с действиями различных групп общества, в той или иной степени корректирующих первоначальный замысел. В центре нашего внимания будут находиться четыре базовые стратегии: «Инерция», «Рантье», «Мобилизация» и «Модернизация». В дополнение к ним можно было бы предложить еще несколько «экстремальных» сценариев развития. Однако мы пытаемся определить набор наиболее реалистичных стратегий. Кроме того, мы сознательно отказываемся от соблазна «размножать» сценарии в зависимости от внешних условий – например, динамики мировых цен на нефть или динамики мирового финансового кризиса. Как будет показано далее, соответствующие факторы оказывают влияние на вероятности и возможные результаты реализации соответствующих стратегий, но не на их набор. «Инерция» Инерционный сценарий основан на сознательном отказе от радикальных экономических изменений и социальных инноваций, трактуемых политическими и экономическими элитами как «нежелательная дестабилизация». Он предполагает преимущественно тактическое маневрирование правительства между группами интересов, с приоритетом экономической и политической «стабильности» (понимаемой как сохранение статус-кво) над развитием. Подобное тактическое маневрирование – при наличии ресурсов – предполагает их переброску из одной сферы в другую без особой заботы об эффективности и долгосрочных последствиях. В рамках инерционного варианта задачи повышения благосостояния и сокращения социального неравенства решаются по мере их обострения (в режиме «тушения пожаров») без систематического использования механизмов раннего предупреждения и реагирования. Задача модернизации экономики в рамках данного варианта решается «посекторно», на основе политических сделок между бизнесом и государством. 24 Пока существует приток ресурсов извне, данный вариант обеспечивает рост уровня доходов населения (хотя и медленный) и сохранение коалиций поддержки со сменой участвующих в них групп в зависимости от политического цикла и усиления (ослабления) давления со стороны различных групп интересов 1 . Поскольку требования изменить правила и ввести «вето проигравших» будут появляться спонтанно, то в процессе выработки экономической политики часто оказываются необходимыми несистемные, предоставляемые задним числом компенсации в целях поддержания стабильности. Вместе с тем вопрос о компенсациях, связанных с формированием коалиций на системном уровне, не возникает, как не существует и потребности в активной позиции гражданского общества. Особенность данного сценария – отсутствие резких сдвигов в положении всех групп и слоев населения при синхронизированных позитивных изменениях для его основных групп. При этом, хотя он и способствует сохранению общей позитивной динамики экономического развития в условиях благоприятной внешней конъюнктуры, подмена стратегических целей тактическими приводит к распылению усилий, трудностям с выстраиванием долгосрочных приоритетов и не обеспечивает достижения стратегических целей развития страны. Недостаточный учет долгосрочных последствий принимаемых решений и замедленная реакция на возникающие вызовы приводит к накоплению нерешенных проблем, справиться с которыми в конечном счете оказывается гораздо сложнее и дороже. Несистемность модернизации, нарастание внутренних конфликтов и прогрессирующее экономическое отставание от других стран – вот ожидаемый долгосрочный результат. реализации инерционного варианта. «Сохранение стабильности» может быть оправданным лишь в случае, если будут предприняты четкие системные шаги в сторону перестройки государственного механизма, однако тогда данный вариант станет близким к сценарию «Модернизация». В ситуации экономического кризиса, когда для хозяйственных процессов характерны понижательные тренды, потери экономических агентов растут, а государство вынуждено тратить свои ресурсы на поддержание экономики, содержание инерционного сценария несколько меняется. Действия в режиме «тушения пожаров» и реакции на поступающие сигналы формально вполне вписывается в логику борьбы с кризисом. Как и в условиях благоприятной внешней конъюнктуры, государство оказывается от радикальных преобразований и социальных инноваций; стремится по возможности сохранить – в меру остающихся в его распоряжении ресурсов – стабильное выполнение своих социальных обязательств, компенсируя увеличение числа нуждающихся распределением бюджетов на социальные нужды. Поскольку продолжительность кризиса спрогнозировать достаточно сложно, целевой функцией данного сценария оказывается минимизация текущих расходов бюджета и в то же время – максимально полное с учетом складывающихся обстоятельств выполнение социальных обязательств государства. В этом случае инерционность будет 1 Задачи разработки и реализации реформ в рамках данной стратегии решаются постоянно, однако без значительных успехов, поскольку ставятся в отсутствие всесторонней проработки и обсуждения, включающего оценку влияния реформ на положение целевых групп. 25 проявляться в значительном (прежде всего в относительном выражении) расширении активности государства при преимущественной ориентации на поддержку групп, от которых зависит сохранение статус-кво. В первую очередь это касается государственной поддержки крупных компаний, которые во времена благоприятной конъюнктуры были источником значительных дохода бюджета. Основной проблемой инерционного сценария в кризисных условиях, как и в ситуации экономического роста, будет пренебрежение долгосрочными последствиями принимаемых мер. Действительно, всегда можно сказать, что посткризисная структура экономики сейчас не понятна (а значит, неочевидны и приоритеты политики), возникает большое количество частных локальных задач, которые требуют немедленного решения. Между тем, реализация тех или иных мер в долгосрочной перспективе может привести к последствиям, которые существенно отличаются от их краткосрочного эффекта. Например, доминирование на фондовом рынке банков с государственным участием сокращает возможность привлечения инвесторов в будущем, поскольку динамика рынка становится еще более непрозрачной для них. Снижение налогов в краткосрочном периоде не обязательно дает позитивный эффект в виде роста инвестиций (даже в условиях стабильной экономики), но их повышение практически всегда ведет к резкому падению платежей. В результате реализации данного сценария шанс на модернизацию экономики по завершению кризиса снижается, поскольку эффект принимаемых мер в долгосрочном периоде может привести как к «расчистке» экономики от малоэффективных предприятий, так и уничтожить целые отрасли. Следует отметить, что условия кризиса сами по себе являются фактором, препятствующим проведению инерционной политики. Во-первых, потери среди различных групп интересов распределяются неравномерно, а значит группы имеют разные (в том числе по интенсивности) стимулы к влиянию на государство. Во-вторых, последствия кризиса затрагивают практически всех участников, а значит число «пожаров для тушения» увеличивается. В-третьих, существенной предпосылкой реализации инерционного сценария в условиях подъема было наличие ресурсов (или возможностей регулировать потоки ресурсов соответствующим образом), достаточных для удовлетворения потребностей активных в настоящий момент групп интересов. Однако при падении бюджетных поступлений государственных ресурсов не хватит на удовлетворение потребностей всех групп, и кризисные потери любой из них окажутся больше, чем размер поддержки, который может быть предоставлен государством. Таким образом, инерционный сценарий, даже в его «кризисном» понимании (с акцентом на минимизацию текущих издержек) может быть реализован только в краткосрочной перспективе. Далее либо истощатся государственные ресурсы (или иссякнут источники их пополнения), либо какие-то из влиятельных групп понесут потери критического масштаба, что заставит государство принимать осмысленные решения на долгосрочную перспективу. «Рантье» Суть данной стратегии сводится к централизации и перераспределению через государственный бюджет (главным образом, в форме социальных трансфертов) ренты от добычи и экспорта природных ресурсов с целью улучшения материального благосостояния граждан. 26 Данный вариант предполагает увеличение de facto обслуживаемых социальных обязательств государства и наращивание государственных расходов (в том числе на социальные нужды и государственное управление) в процентном отношении к ВВП. Поскольку главные бенефициары социальной политики – нетрудоспособные граждане, работники бюджетной сферы – несли основное бремя лишений, связанных с трансформационным спадом 1990-х годов, в условиях высокой конъюнктуры движение в данном направлении могло быть воспринято в обществе положительно, обеспечивая широкую поддержку власти и укрепляя социальную стабильность. Перераспределительная политика государства способствует повышению уровня жизни низкодоходных групп граждан, однако неясно, снизится ли при этом уровень социального неравенства. Для реализации данной стратегии в условиях благоприятной внешней конъюнктуры требуются: • аккумуляция в бюджете значительной части доходов от добычи и экспорта природных ресурсов; • реализация масштабных программ государственного перераспределения; • эгалитарная, патерналистская социальная политика. Ожидаемый результат осуществления стратегии «Рантье» в стабильных экономических условиях – это сохранение социально-политической стабильности и устойчивый рост доходов населения в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Однако с реализацией данной стратегии связан и ряд внутренних проблем. В частности, развитие потребитель- ского сектора будет происходить на неинновационной технологической базе. Кроме того, объективные потребности малообеспеченных слоев российского общества заметно превосходят любые теоретически возможные поступления от экспорта ресурсов. За сценарием «Рантье» стоят традиционные для ХХ в. популистские коалиции, которые могут быть весьма влиятельными в стране с высоким уровнем социального неравенства 2 . Часть политического класса, левое крыло элиты, представители бедных слоев населения выступают в пользу присущего данной стратегии «возврата к справедливости». Вероятность создания сложных компенсационных схем «теряющим» группам в рамках данной стратегии невысока, так как доминирующая коалиция в составе крупного бизнеса (как государственного, так и частного), политической элиты и широких слоев населения, живущих сегодняшним днем, здесь заведомо не является проигравшей 3 Компенсации возможны, как правило, задним числом в случае допущения ошибок в проектировании новых правил (как при «монетизации льгот»). Ключевую роль в рамках создания коалиции поддержки данного сценария, таким образом, играют не «компенсации проигравшим», а ресурсные трансферты в пользу 2 Более подробно о коалициях в контексте выбора стратегий социально-экономического развития см. Григорьев Л. М. Конфликты интересов и коалиции // Pro et Contra. 2007 Т. 11 . № 4—5, Аузан А., Золотов А. Коалиции за модернизацию: анализ возможности возникновения // Вопросы экономики, 2008 г. № 1, Тамбовцев В., Верведа А. Субъекты модернизации: воздействие групп интересов на стратегии развития / Вопросы экономики, 2008 г. № 1. 3 См.: Зингалес Л., Раджан Р. Спасение капитализма от капиталистов: Скрытые силы финансовых рынков – создание богатства и расширение возможностей / Институт комплексных стратегических исследований. М.: Теис, 2004. В данной работе обосновывается тезис о существовании коалиции крупного бизнеса и малоимущих слоев населения против свободного развития рынка. 27 членов доминирующей коалиции. Если ситуация с доходами бюджета станет напряженной (в том числе по причине ухудшения конъюнктуры на основных ресурсных рынках), на фоне увеличивающихся социальных обязательств возможности осуществления подобных трансфертов как средства поддержания коалиции уменьшатся. Это будет способствовать развитию событий по мобилизационному сценарию или поиску новых оснований для формирования коалиций поддержки 4 . При этом данный сценарий, как и предыдущий, не требует активной позиции гражданского общества, что не позволяет распознавать угрозы и «узкие места» в инфраструктуре и архитектуре институтов на ранних стадиях возникновения проблем. Основная угроза успешности данному сценарию исходит от падения доходов бюджета. В условиях кризиса же одновременно с сокращением объемов государственных ресурсов увеличивается число нуждающихся в социальной поддержке. Более того, сценарий в своей базовой формулировке «Рантье» предусматривает, что изъятию и перераспределению ресурсов в социальную сферу подлежит лишь «сверхприбыль» (при всей условности этого понятия) добывающих компаний и компаний-экспортеров, а сами эти компании продолжают функционировать стабильно, обеспечивая генерацию денежного потока. В условиях кризиса и падения цен на товары сырьевого экспорта «сверхприбыль» отсутствует, а изъятие ресурсов может привести к остановке предприятий. Поэтому в кризисных условиях сценарий «Рантье» возможен только в сверхкраткосрочном периоде и заканчивается – вместе с исчерпанием доступных ресурсов – социальными потрясениями и глубокой рецессией. Однако и условиях кризиса возможно проведение политики, предусматривающей активное перераспределение максимального объема бюджетных средств на социальные нужды, т.е. фактически можно выявить элементы данного подхода, но «мимикрирующие» под меры мобилизационного сценария. Например, целенаправленное проведение «разъяснительной работы» о необходимости сохранения занятости и одновременная деятельность комиссий по обеспечению определенного среднего уровня оплаты труда на предприятиях вполне укладывается в рамки данного сценария. «Мобилизация» Содержание стратегии «Мобилизация» сводится к масштабному перераспределению ресурсов государством и их концентрации на направлениях, объявленных приоритетными (инфраструктура, энергетика, высокотехнологичное машиностроение, нанотехнологии и т. п.). Базовыми секторами-донорами в рамках этой стратегии в предкризисный период являлись сектор добычи углеводородного сырья, металлургия, а также оборонно-промышленный комплекс (ОПК). Добыча и экспорт природных ресурсов в одном только нефтегазовом 4 Переход к модернизационному сценарию также не исключен, из чего, правда, не следует, что можно легко и просто переключиться на стратегию «Модернизация», если станет очевидно, что стратегия «Рантье» не обеспечивает развития страны по инновационному пути в долгосрочной перспективе. Экономические исследования, посвященные обсуждению общих проблем проведения экономических реформ, показывают, что возникновение кризиса (в том числе спровоцированного негативным внешним шоком) не является достаточным основанием для проведения реформ, направленных на повышение устойчивости экономической системы. 28 комплексе, согласно оценкам Экономической экспертной группы 5 , обеспечивали в последние годы свыше 1/3 доходов расширенного бюджета (см. табл. 1). Развитие ОПК в рамках мобилизационной стратегии представляет собой наиболее очевидный способ перехода от сырьевой экономики к производству высокотехнологичной продукции, конкурентоспособной на мировом рынке. Кроме того, он играет важную роль в реализации геополитического компонента стратегии. Перераспределение ресурсов в сектора, объявленные «прорывными», означает относительное сокращение средств, направляемых на повышение реальных доходов населения, работающего в бюджетном секторе, а также неработающих граждан. В этих условиях для поддержания социальной стабильности понадобятся не только меры пропагандистского характера, доказывающие необходимость именно такой приоритетности государственных расходов (прежде всего в связи с ростом внешних угроз для страны), но и создание новых или частичное восстановление существовавших во времена СССР механизмов принуждения. Таблица 1. Доходы бюджета, поступающие из нефтегазового комплекса Рассматриваемая стратегия предполагает минимальный учет интересов граждан при формировании повестки дня экономической политики, а действия бизнеса могут приводиться в соответствие с «генеральной линией» правительства в основном административными методами (вплоть до введения штрафов за «неинновационность» или «недостаточную социальную ответственность»). Это обусловлено прежде всего низкой приоритетностью развития институтов гражданского общества и заниженной оценкой информации, получаемой на основе механизмов обратной связи между государством и обществом. Достижение результатов в данной стратегии обеспечивается не только за счет традиционных форм вмешательства государства в хозяйственную жизнь, но и благодаря (1) доминированию в экономике государственных корпораций, ответственных за отдельные «направления прорыва» (государственное предпринимательство), а также (2) государственно-частному партнерству в форме полупринудительной ориентации частного бизнеса на достижение сформулированных государством приоритетов 6 5 Авторы выражают признательность Е.Т. Гурвичу за предоставленные данные. 6 Именно резкая активизация государственного вмешательства в экономические процессы (ужесточение регулирования, «расползание» государственного предпринимательства, расширение многообразия и 29 Стремление к максимально полному извлечению ренты из добывающих отраслей логически ведет к огосударствлению действующих в них предприятий, усилению прямого и/или косвенного влияния, в том числе определяющего не только стратегические, но и тактические решения. Наличие в числе приоритетных секторов ОПК позволяет увеличить государственное финансирование соответствующих НИОКР, включая и некоторые сферы фундаментальных исследований и образования. Именно они призваны играть роль источника продуктовых и технологических нововведений как материальной основы модернизации экономики. Как следствие, модернизация будет происходить в значительной мере путем реализации программ и проектов, финансируемых за счет бюджета и/или осуществляемых на базе неравноправного государственно-частного партнерства. На отрасли, удовлетворяющие потребительский спрос и работающие на внутренний рынок, поддержка государства почти не распространяется. Рассматриваемая стратегия может обеспечить модернизацию отраслей, объявленных «прорывными» и «приоритетными». Движущей силой экономического роста выступает экспорт как ресурсной, так и высокотехнологичной продукции в рамках довольно узкого сегмента, однако слабый рост (или даже стагнация) доходов большинства населения не позволит трансформировать экспортные доходы во внутренний спрос. Этому способствует, в частности, тот факт, что реализация данной стратегии требует значительного расширения государственных функций, которое в свою очередь требует дополнительного финансирования за счет ограниченных ресурсов. Претензии на особое положение в мире (обусловленные в том числе низкой диверсифицированностью источников экспортных доходов по группам отраслей) ведут к чрезмерным расходам, направленным на парирование внешних угроз. Причиной этого может служить как переоценка враждебности внешнего окружения, так и преувеличение опасности вызовов и угроз под влиянием манипулирования информацией со стороны групп, заинтересованных в получении дополнительных ресурсов для отражения соответствующих угроз (особенно с учетом грузинской агрессии в Южной Осетии в августе 2008 года и экспансии на восток военной инфраструктуры НАТО). Таким образом, основными ожидаемыми результатами выбора и реализации мобилизационной стратегии являются анклавная модернизация, чрезмерное напряжение экономических ресурсов страны, пренебрежение вопросами развития прав и свобод граждан, создания необходимых для устойчивого экономического развития стимулов к нововведениям. Вероятно также обострение внутренних угроз ввиду углубления неравенства между «приоритетными» и «неприоритетными» отраслями и регионами. В реализации данной стратегии могут быть заинтересованы в первую очередь чиновники всех уровней, поскольку она не только не предполагает существенных изменений в сложившихся практиках управления, но и позволяет распространить их на новые сферы и отрасли экономики. Кроме того, в ее пользу может выступить часть представителей бизнеса (в первую очередь из «отраслей прорыва»), рассчитывающих получить доступ к значительным государственным ресурсам. В стратегии «Мобилизация» компенсации дополнительных издержек или потерь экономических субъектов в условиях благоприятной конъюнктуры выполняют значимую, масштабов неимущественных форм влияния на бизнес) позволяет говорить о мобилизационных чертах данной стратегии, которую вместе с тем не следует отождествлять с практикой мобилизационных экономик XX в., функционировавших в условиях подготовки или ведения войны. 30 хотя и подчиненную роль. Частному бизнесу может быть разрешена экспансия за рубеж в обмен на активную лояльность внутри страны. Для массового избирателя потеря перспектив повышения материального благосостояния будет «моральнокомпенсирована» ощущением принадлежности к «значимому» субъекту международных отношений. Данная стратегия базируется на убежденности групп, принимающих решения, в возможности «сверху» осуществить преобразования при ограниченных ресурсах и конкурирующих отраслевых подходах. Принудительно направляемая модернизация носит догоняющий характер, а принципиально нерыночное определение «приоритетных секторов» чревато серьезными ошибками, на исправление которых впоследствии может не хватить ни времени, ни ресурсов. Другая слабость данной стратегии состоит в ненадежности основного источника финансирования – экспорта первичных ресурсов, ввиду сильной его зависимости от факторов, не контролируемых российской властью. К их числу в первую очередь относятся колебания мировых цен на энергоносители и интенсификация исследований и разработок, направленных на освоение новых источников энергии и внедрение технологий энергосбережения. Наконец, данный вариант предполагает значительные масштабы перераспределительной деятельности, сопровождающейся неизбежной коррупцией, которая ослабляет государство и препятствует достижению долгосрочных целей стратегии. Мобилизационная стратегия не теряет своей актуальности и в условиях кризиса. Более того, ее реализация с ухудшением экономической конъюнктуры упрощается в силу следующих обстоятельств. Во-первых, в условиях благоприятной конъюнктуры консолидация отраслей под контролем компаний с государственным участием требовала осуществления специальных манипуляций с правами собственности, не всегда легитимных (по крайней мере, с точки зрения правовых норм стран с развитой рыночной экономикой), либо создания явных преференциальных условий отдельным компаниям, что в условиях провозглашаемой рыночной конкуренции являлось как минимум предметом для обсуждения (а в некоторых случаях и осуждения). В условиях же кризиса, когда практически все свободные ресурсы находятся в руках государства, достаточно лишь увеличить государственный заказ и улучшить условия его предоставления (например, увеличив долю авансов), чтобы государственные компании приобрели средства для «спасения» – через фактический выкуп – частных компаний той же отрасли. Во-вторых, поскольку одним из магистральных направлений поддержки экономики является прямое распределение государственных ресурсов, достаточно установить для их выделения критерии, звучащие при спаде вполне обоснованно (например, сохранение занятости и как следствие – социальной стабильности), но сформулированные не вполне конкретно оставляющие широкое поле для административного произвола. В-третьих, даже в случае выделения поддержки на рефинансирование иностранной задолженности (а избыток такой задолженности является одним из факторов кризисного развития экономической ситуации в стране) для компаний-должников происходит лишь смена кредитора – вместо нерезидентов им становится государство. Однако смена кредитора не означает автоматической отсрочки или отмены долга, а значит, при сохранении кризисных явлений в экономике заложенные при рефинансировании 31 задолженности пакеты акций будут абсолютно легитимно переходить в собственность государства. В-четвертых, в условиях кризиса сверхконцентрация полномочий у государственных органов выглядит вполне естественным и логичным в глазах общества и даже бизнеса шагом, ликвидирующим реальные или кажущиеся провалы рынка (например, путем распределения ресурсов через государственные банки). Основные проблемы данного сценария в условиях кризиса в целом соответствуют перечню проблем в период благоприятной конъюнктуры. К наиболее существенным из них можно отнести следующие: • в долгосрочной перспективе доминирование государственных компаний, компаний с государственным участием или иными формами вовлеченности государства в процесс принятия решений при отсутствии сильных институтов общественного контроля приведет • как минимум к неэффективному расходованию ресурсов, а в наиболее вероятном случае – значительным экономическим потерям; • в условиях давления со стороны различных групп интересов индивидуальный характер принятия решений (как по объектам, получающим поддержку, так и по объемам поддержки) может привести к дальнейшему развитию и закреплению коррупционных • отношений; • выделение государственной поддержки без каких-либо дополнительных условий создает стимулы к выводу средств из экономики; • в условиях «ручного управления» экономикой и ограниченных возможностей контроля со стороны лиц, принимающих решения, за низовыми уровнями системы управления, транслируемые с верхнего уровня сигналы будут искажаться (например, логичным действием руководителя регионального подразделения государственного банка при выделении ему через центральный офис средств на поддержку бизнеса является не выдача высокорискованных в условиях кризиса кредитов, а хеджирование рисков и покупка валюты). Эффект от реализации провозглашенных на высшем уровне управления мер искажается на более низком уровне, в результате чего возникают обманутые ожидания, растрачивается кредит доверия, что в последующем создает дополнительные издержки для обеспечения работоспособности коалиций с участием государства. В целом же реализация данной стратегии в кризисных условиях вполне возможна и не ведет к катастрофе. Как в условиях благоприятной конъюнктуры мобилизационный сценарий обеспечивал анклавную модернизацию, так при кризисе он обеспечивает спасение избранных отраслей. Однако последствием данной стратегии является то, что будет закреплен «мобилизационный» способ принятия экономических решений, а деятельность предприятий будет направлена не на повышение экономической эффективности, а на попадание в число направлений, объявленных приоритетными. А значит, и посткризисное развитие в таких условиях будет скорее всего строится на основании мобилизационного сценария. |