эссе. Теоретико методологические основы местного самоуправления в рф

• Название: Теоретико методологические основы местного самоуправления в рф
• Дата: 06.04.2023
• Размер: 0.52 Mb.
• Имя файла: bibliofond.ru_651622.rtf
• Тип: Закон; #1041424
• страница: 4 из 8

Этот показатель напрямую зависит от количества населенных пунктов, расстояния между ними, а также численности населения, проживающего на их территории. Наибольшее количество сельских жителей сконцентрировано в Новоусманском районе (63,9 тыс. человек), самый малонаселенный сельскими жителями район области - Каменский (12,4 тыс. человек).

По числу сельских поселений Воронежская область находится на втором месте по ЦФО, уступая Курской области (480 муниципальных образований).

Наиболее населенными муниципальными районами Воронежской области являются Лискинский (101,3 тыс. человек), Россошанский (92,9 тыс. человек), Новоусманский (64,2 тыс. человек) и Семилукский (63,5 тыс. человек).

В среднем по Воронежской области в пределах ведения одного сельского поселения проживает 1861 человек. Однако существуют значительные отклонения от этого уровня по отдельным сельским поселениям. Так, в границах Забродненского сельского поселения Калачеевского района проживает 9038 человек, а в границах Еманчанского сельского поселения Хохольского района, являющегося также единицей местного самоуправления, проживает всего 346 человек.

В большинстве районов численность сельского населения превышает количество городского (Аннинский, Бобровский, Богучарский, Калачеев-ский), а в 9 районах городское население и вовсе отсутствует, поскольку их административными центрами являются сельские поселения (Вер-хнемамонский, Верхнехавский, Каширский и другие). Однако в области есть районы, где городских жителей больше, чем сельских. Наибольшая доля городского населения характерна для Россошанского (66,5%), Бутурлиновского (59%), Лискинского (58,2%) и Острогожского райо-нов(54,3 %). Естественно, что доля сельского населения в этих районах наименьшая, и она колеблется от 33,5% в Россошанском до 45,7% в Острогожском районах.

Для половозрастной структуры населения муниципальных районов Воронежской области характерны общероссийские тенденции: преобладание числа женщин над числом мужчин, особенно в старших возрастных категориях (80-84 года). В половозрастной структуре городского и сельского населения в возрасте до 18 лет количество сельского населения преобладает над городским, а в возрасте с 18 до 60 лет наблюдается обратное явление. Лиц старше шестидесятилетнего возраста подавляющее большинство проживает в сельской местности. Таким образом, в городах преобладает экономически активное население, находящееся в трудоспособном возрасте, а для сельской местности характерно преобладание людей, находящихся в возрасте моложе и старше трудоспособного.

Естественное движение населения по всем административным районам Воронежской области имеет отрицательные показатели, то есть для него характерна естественная убыль населения, что соответствует общероссийским тенденциям.

Рациональная организация местного самоуправления муниципальных образований напрямую связано с их способностью формировать свой бюджет и возможностью участия в формировании областного бюджета.

Доля участия в формировании бюджета Воронежской области большинством районов не превышает 2,5 %. На общем фоне выделяются Россошанский и Лискинский районы. Их доля в областном бюджете составляет 14% и 13 % соответственно. Но есть муниципальные районы, доля которых в бюджете области не превышает 1,5% (Воробьевский, Нижнедевицкий, Петропавловский, Репьевский). Аналогично складывается ситуация и с наполнением местных бюджетов. Сумма доходов в Россошанском районе в 2005 году составила 779,8 млн. руб., в Лискинском районе -584,1 млн.руб., причем уровень доходов этих районов за пятилетний период вырос в 5,2 и в 3 раза соответственно. Уровень доходов в расчете на душу населения также наиболее высок именно в этих районах, а так же в Эртильском, Воробьевском, Каменском, Павловском и Семилукском, где он превышает 2000 рублей. В тоже время доходы местных бюджетов Воробьевского, Репьевского, Нижнедевицкого районов не превышают 15 млн. рублей. Прирост этого показателя в них за 2009-2012 годы не превысил 50%. Тем не менее, именно эти районы стараются использовать только собственные доходы, привлекая минимум средств из бюджетов других уровней, а так же из разнообразных фондов. Наименьшее значение доходов на душу населения (до 1700 руб.) характерно для Таловского, Поворинского, Острогожского и Грибановского районов. А в Новоусманском этот показатель имеет минимальные значения - 1349 рублей.

По уровню расходов лидируют Россошанский, Лискинский, Аннинский, Семилукский и Павловский районы. В 27 районах области в 2000 году уровень расходов превышал доходную часть местного бюджета. Особенно большое несоответствие этих показателей было характерно для Рамонского, Грибановского, Эртильского, Новоусманского районов.

Основой формирования и развития местного самоуправления является финансирование. Однако органы управления постоянно сталкиваются с проблемой острой нехватки денежных средств, в частности собственных средств, для развития экономики, покрытия иных расходов. Поэтому для оптимального развития большинства административных районов области необходимо привлечение инвестиций со стороны.

На территории области выделяется группа районов, в бюджете которых собственные доходы превышают 80 %. К ним относятся Верхнемамонский, Бутурлиновский, Эртильский, Семилукский, Та-ловский, Аннинский, Терновский, Россошанский, Калачеевский районы. В Воробьевс- ком районе, по данным областного статистического управления, собственные доходы составляют 100%. Как это не покажется парадоксальным, в этот район не привлекаются дополнительные инвестиции. Его администрация старается жить по средствам. В Калачеевском, Россошанском и Семилукском районах большую долю привлеченных инвестиций составили средства из федерального и областного бюджетов. В остальных районах в структуре привлеченных средств преобладают кредиты банков и заемные средства других организаций. Кроме того, в области есть достаточно большая группа районов, в которых доля собственных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал не превышает 35 %. К ним относятся Каширский, Бобровский, Ольховатский, Павловский, Хохольский, Поворинский, Репьевский районы. В этих муниципальных образованиях большую часть инвестиций составляют банковские кредиты, заемные средства и средства внебюджетных фондов.

Однако не все решает финансовая помощь свыше, хотя на современном этапе нельзя полностью отказаться от перераспределения финансовых ресурсов между регионами и муниципальными образованиями. Но эту систему нужно делать более гибкой. Государственная власть может создавать и регулировать основные направления и условия развития экономики, а непосредственные инициативы должны исходить от муниципалитетов. Привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры муниципальных образований, в создание новых рабочих мест, и как следствие, в повышение уровня жизни населения позволит не только поднять экономику конкретного поселения, но и в конечном итоге приведет к сокращению диспропорций развития между территориями.

В последние годы в Воронежской области стало более наглядным разделение административных районов на «бедные» и «богатые» в зависимости от собственной налогооблагаемой базы, которая в современных границах районов различается в расчете на душу населения в 2-3 и более раз.

Структура ставок налогов, действующих на территории Воронежской области, не только соответствует федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления», но и значительно превышает установленные финансовые нормативы. Основные доходы в бюджеты муниципалитетов приносят налоги на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, на вмененный доход, а также земельный налог и налог на рекламу. Несмотря на это, большинство районов не в состоянии сформировать из этих налоговых поступлений свой бюджет.

Все остальные налоговые поступления консолидируются в областном бюджете и рассматриваются, в том числе как ресурс для финансовой поддержки муниципальных образований. Проблема заключается в том, что в период массового акционирования предприятий на органы местного самоуправления «сбросили» ведомственные активы (в целях максимализации прибыли): жилье, клубы, детские сады, поликлиники, инженерные сети, котельные и другие объекты социально-бытовой инфраструктуры. А предприятия реального сектора экономики, приносящие реальный доход в местные бюджеты, существуют лишь в нескольких районах: Лискинском, Россошанском, Павловском и некоторых других. В большей части районов области налогооблагаемая база не развита или развита крайне слабо. Хотя в последнее время в ряде муниципальных районов происходят положительные изменения, связанные с возрождением животноводства, привлечением инвесторов в растениеводство.

Анализируя статистические макроэкономические показатели развития районов Воронежской области, можно выделить следующие шесть групп: районы опережающего социально-экономического развития, районы догоняющего развития, районы с разнонаправленными трендами развития, «проблемные» районы, районы с депрессивной экономикой и бесперспективные районы.

В процессе анализа условий и факторов, влияющих на формирование (развитие) экономической основы местного самоуправления России (как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях), нельзя не обратить внимания на территориальную организацию муниципальных образований, то есть на формирование границ муниципалитетов.

В настоящее время задачи формирования и развития экономической базы органов местного самоуправления России осуществляются в пределах муниципальных образований, границы которых регламентированы требованиями №131-Ф3. В принципе, они (границы) должны оконтуривать территорию, которая сейчас или в перспективе имеет возможности для развития экономической основы.

Однако, рассматривая проблему адекватности возлагаемых на органы местного самоуправления полномочий и имеющейся для их полномасштабной реализации экономической, включая финансовую, основы, следует констатировать, что законодательная регламентация оконтуривания границ муниципалитетов (плотность и численность населения, пешеходная доступность до центра (администрации) муниципального образования и др.), к сожалению, практически не связана с критериями формирования необходимой экономической базы муниципальных образований.

Фактическим итогом формирования современных границ муниципальных образований и, соответственно, органов местного самоуправления в большинстве субъектов России стало переложение сложившегося громоздкого, измельченного, экономически неподкрепленного функционирования в рыночных условиях хозяйствования административно-территориального устройства страны (область, город, район, сельский совет) на идею создания эффективных территориальных единиц местного самоуправления. Количество образованных муниципальных образований, например, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

На наш взгляд, такой механистический подход - это ошибка, суть которой заключается в недооценке при формировании границ муниципальных образований экономических факторов и, в частности, принципов экономического районирования, которые являются, как известно, методологической основой объективной территориальной организации общества от макро (субъекты России) до микроуровня (муниципальные образования - районы, городские и сельские поселения).

По нашему мнению, классические каноны теории и практики экономического районирования должны быть востребованы в процессе дальнейшего совершенствования системы территориального устройства муниципальных образований. Законодательную основу для этого составляют положения №131-Ф3 об объединении, упразднении муниципальных образований (ст. 12 «Изменение границ муниципальных образований», ст. 13 «Преобразование муниципальных образований»).

В качестве варианта (исходных позиций) методологии и методики дальнейшего упорядочения системы муниципальных образований Воронежской области на уровне муниципальных районов целесообразно использовать сетку внутриобластных социально-экономических районов, предложенную Ковыловым В.К., Пономаревой З.В., Шарыгиным М.Д., которая принята администрацией Воронежской области в качестве основы для формирования управленческих округов в системе органов местного самоуправления на перспективу.

Не затрагивая вопрос о целесообразности формирования муниципальных округов (это предмет специального исследования), тем не менее, сегодня однозначно возникает задача упорядочения границ сельских поселений, количество которых в Воронежской области по состоянию на 01.01.2007г. составляет 471 единицу. Процесс упорядочения их территориальной организации должен проводиться после проведения экономического микрорайонирования внутриобластных социально-экономических районов, а также муниципальных районов.

В целях определения групп сельских поселений, возможность и целесообразность укрупнения которых присутствует, необходимо использовать следующие этапы:

а) На первом этапе определяется соответствие поселений требованиям федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

численность населения (более 1000 чел.);

пешеходная доступность до административного центра (не более 7-8 км.).

По итогам первого этапа определяется группа поселений, изменение границ, которых необходимо в соответствии с федеральным законодательством.

б) На втором этапе проводится оценка потенциала развития указанных поселений по следующим критериям:. Потенциал территории:

) Наличие полезных ископаемых:

общераспространенных,

других.

) Хозяйственное использование земель, %:

сельскохозяйственного назначения;

земли промышленности;

другие.

) Удаленность (км):

райцентра;

г. Воронежа.

) Удаленность от транспортных магистралей (км):

областного значения;

федерального значения.

) Наличие:

водных объектов (% от территории): лесного фонда (% от территории).

Другие особенности (развитие туризма, наличие рекреационных зон, инвестиционных площадок).. Потенциал населения:

Удельный вес работоспособного населения (%);

Удельный вес граждан фертильного возраста;

Удельный вес граждан моложе 18 лет;

Удельный вес мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет;

Удельный вес населения (%), имеющего:

высшее образование;

среднее специальное образование;

Удельный вес занятых;

Удельный вес безработных.Производственный потенциал:

) Наличие "градообразующих" предприятий:

сельскохозяйственных;

промышленных;

других (указать);

) Доля прибыльных предприятий (организаций).. Потенциал ЖКХ:

) Обеспеченность (%):

газ; природный / сжиженный;

холодная вода;

горячая вода;

водоотведение (канализация);

теплоснабжение.

) Структура платежей населения за ЖКУ в доходах населения, %.

) Доля объема средств граждан, привлекаемых для расширения инфраструктуры ЖКХ в общем объеме затрат(%).. Потенциал социально-культурной сферы:

Обеспеченность ученическими местами (может быть более 100%); 3) Дома культуры, спортивные сооружения.. Потенциал доходной базы бюджета:

Собственные доходы, % в общей сумме доходов;

налоговые доходы (начислено, уплачено по каждому виду налогов);

неналоговые доходы (по видам) (аренда, продажа, отчисления от результатов хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, добровольные взносы организаций т.д.).

На последнем этапе должны быть выработаны предложения по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований путем изменения их границ.

Общий алгоритм работы по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований с учетом развития экономической основы должен предусматривать проведение, по нашему мнению, мероприятий по безусловному исполнению соответствующих требований №131-Ф3, последующего включения в этот процесс методологии социально-экономического микрорайонирования и завершаться проведением необходимых организационных действий по учету мнений граждан в случае потенциального изменения состава и границ сельских поселений.

На данном этапе в Воронежской области нами выявлено более 170 проблемных сельских поселений , которые не соответствуют таким базовым критериям ФЗ-131 как численность населения, пешеходная досягаемость от населенных пунктов до административного центра поселения в течение рабочего дня и обратно, плотность населения.

Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.

Одновременно она должна быть упорядочена (оптимизирована) с целью создания условий для обеспечения исполнения полномочий соответствующих органов местного самоуправления в полном объеме. Это невозможно сделать одномоментно, по итогам деятельности муниципальных образований только за один 2006 год. Сегодня эти итоги (по оценке) таковы, что примерно, 70 процентов муниципальных образований (городских и сельских поселений) области дотационный

Составить объективное представление о возможностях выхода на самодостаточность (даже в условиях современной практики политики межбюджетных отношений) в существующих границах представляется на сегодняшнем этапе преждевременным. Важно одно, что сегодняшний этап реализации реформы местного самоуправления свидетельствует о необходимости совершенствования не только механизмов государственной поддержки экономической основы местного самоуправления, но и самой системы территориальной организации муниципальных образований. Представляется, что именно в такой связке должны развиваться процессы территориального управления обществом на федеральном и региональном уровне Российской Федерации.