Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
(par in parem nob habet imperium), а дипломатическое представительство и его дипломатический персонал олицетворяют именно государство. В Венской конвенции 1961 г. дипломатические иммунитеты и привилегии подразделены на иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и личные иммунитеты и привилегии членов дипломатического персонала и их семей. К первой категории относятся: неприкосновенность помещений дипломатического представительства (п. п. 1 и 2 ст. 22); иммунитеты имущества и средств передвижения (п. 3 ст. 22); неприкосновенность корреспонденции и архивов (ст. 24); налоговый (фискальный) иммунитет (ст. 23); право на беспрепятственные сношения представительства со своим государством и другими представительствами своего государства за рубежом (ст. 27); таможенные привилегии (ст. 36); протокольные привилегии (ст. 20 и др.). Ко второй категории относятся: личная неприкосновенность (ст. 29), неприкосновенность жилища; полный иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания, а также (с изъятиями) от гражданской и административной юрисдикции в отношении исполнительных действий (ст. 31); налоговый (фискальный) иммунитет (ст. 34); таможенные привилегии (ст. 36); освобождение от личных повинностей (ст. 35). В отношении гражданской и административной юрисдикции допускаются четыре изъятия: можно предъявить судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеют лично; иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников или наследодателей, и т.п.; иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды (хотя это и запрещено статьей 42), а также встречный иск. Дипломатический персонал имеет право свободно передвигаться по территории государства пребывания с учетом правил о закрытых зонах, если таковые установлены (ст. 26). Неприкосновенность помещений дипломатического представительства обеспечивается двумя обязанностями государства пребывания: обеспечить надлежащую (эффективную) внешнюю охрану этих помещений (зданий и земельных участков) и не допускать доступа властей в эти помещения без согласия главы представительства. Под властями имеются в виду должностные лица, которым по законодательству государства пребывания предоставлены полномочия совершать принудительные действия (следователи, контролеры, пожарная охрана, судебные исполнители и т.д.). Эффективность внешней охраны определяется по результатам: если, например, несмотря на большое количество постов, зданию представительства был нанесен ущерб, этого достаточно для принесения протеста по поводу неэффективности охраны и предъявления претензии о возмещении ущерба. Так, в связи с обстрелом российского посольства в Бейруте в МИД России 3 января 2000 г. был приглашен временный поверенный в делах Ливанской Республики в Москве. Ему было заявлено, что руководство России глубоко обеспокоено этим варварским актом в отношении российского дипломатического представительства, поставившим под угрозу жизнь граждан. Российская сторона настоятельно потребовала, чтобы ливанские власти незамедлительно приняли все надлежащие меры для обеспечения безопасности российских граждан и учреждений, находящихся в Ливане. В Москве исходили из того, что повторение подобных преступных акций, могущих нанести ущерб традиционно дружественным отношениям между Россией и Ливаном, будет исключено. Временный поверенный Ливана выразил глубокое сожаление в связи со случившимся. Ливанский дипломат подчеркнул, что акция террористов была направлена против общих интересов России и Ливана. Как он заверил, власти Ливана сделают все возможное для того, чтобы оградить граждан и представительства России от действий экстремистских элементов. Гражданско-правовой статус (аренда, приобретение в собственность) здания и (или) земельного участка, занимаемых представительством, не влияет на иммунитеты и привилегии последнего. Аналогичный иммунитет распространяется также на жилище (частную резиденцию) иностранного дипломата (ст. 30 Венской конвенции 1961 г.), причем иногда эти два иммунитета оказываются довольно тесно связанными. Так, 31 августа 2000 г. Индия заявила решительный протест Пакистану в связи с нарушением его властями дипломатического иммунитета индийских дипломатов. Поводом для протеста послужило происшедшее накануне вторжение офицеров пакистанской разведки в резиденцию двух высокопоставленных сотрудников посольства Индии в Исламабаде. Пакистанцы произвели там незаконный обыск и попытались изъять служебные документы дипломатов. МИД Индии потребовал от властей Пакистана расследования обстоятельств случившегося и обеспечения дипломатической неприкосновенности сотрудников индийского посольства. Средства передвижения дипломатического представительства пользуются иммунитетом от ареста, реквизиции, обыска и исполнительных действий. Однако если в них находится преступник, он может быть задержан. Принудительные действия в этом случае могут быть направлены не против средства передвижения, а против соответствующего лица. Одним из наиболее распространенных видов связи дипломатического представительства со своим центром и другими представительствами своего государства является дипломатическая почта. Венская конвенция 1961 г. предусматривает доставку дипломатической почты дипломатическими курьерами (штатными и ad hoc) и бескурьерную (с помощью командира воздушного судна, который правами дипломатического курьера не пользуется). На практике бескурьерная доставка осуществляется также с помощью капитана морского судна и на основании соглашений между заинтересованными государствами через обычные каналы связи (почтовые ведомства). Во всех случаях, кроме последнего, дипломатическая почта пользуется абсолютной неприкосновенностью и не ограничена весом или количеством мест. Если условия этих соглашений нарушаются, дипломатическая почта может быть задержана и даже вскрыта. Неприкосновенность личности дипломатического работника и членов его семьи предполагает повышенную ответственность государства пребывания за ее обеспечение. В Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г., в которой участвует Россия, подчеркивается, что соответствующие лица имеют право на специальную защиту, а за поведение самих лиц, пользующихся дипломатической неприкосновенностью, несет ответственность посылающее государство. В этой связи ст. 360 УК РФ 1996 г. предусматривает следующее: "1. Нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные или жилые помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, - наказывается лишением свободы на срок до пяти лет. 2. То же деяние, совершенное в целях провокации войны или осложнения международных отношений, - наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет". Таможенные привилегии в отношении дипломатического багажа заключаются прежде всего в том, что он не облагается таможенными сборами, пошлинами и т.д., за исключением складских сборов, которые можно рассматривать как плату за конкретные виды обслуживания. Однако багаж, адресованный дипломатическому представительству, дипломату или члену его семьи, пропускается на общих основаниях, с досмотром. Личный багаж дипломатического работника или члена его семьи пользуется неприкосновенностью. Правда, Венская конвенция 1961 г. предусматривает, что он может быть досмотрен в присутствии заинтересованного лица или его представителя, если есть серьезные основания полагать, что он содержит предметы, запрещенные к ввозу или вывозу. Практика уточнила это положение: если принято решение о досмотре, но ничего запрещенного к ввозу или вывозу не обнаружено, у дипломата появляются основания для принесения протеста по поводу нарушения неприкосновенности его личного багажа, так как власти, производившие досмотр, не смогли доказать, что у них были для этого серьезные основания. В настоящее время в аэропортах большинства стран со ссылкой на мероприятия по борьбе с терроризмом и необходимость обеспечения безопасности гражданской авиации производится досмотр багажа дипломатов и членов их семей и даже их личный досмотр, что выпадает из сферы регулирования Венской конвенции 1961 г. и фактически представляет собой пробел в данной области права внешних сношений. Необходимо отметить, что член семьи дипломата, являющийся гражданином государства пребывания, дипломатическими иммунитетами и привилегиями не пользуется. Члены административно-технического персонала, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают к нем постоянно, пользуются наряду с членами семей, проживающими вместе с ними, личной неприкосновенностью, неприкосновенностью жилища, фискальным (налоговым) иммунитетом, иммунитетом от уголовной юрисдикции, а от гражданской и административной - иммунитетом только в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей. Не облагаются таможенными пошлинами предметы первоначального обзаведения, адресованные указанным лицам. Что же касается членов обслуживающего персонала, то они пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении служебных обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по службе. Эти иммунитеты предоставляются им в том случае, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно. Обязанности дипломатического представительства и его сотрудников в отношении государства пребывания. Венская конвенция 1961 г. называет две основные обязанности дипломатического представительства в отношении государства пребывания: использовать свои помещения только для официальных целей и нести все официальные сношения с государством пребывания через ведомство иностранных дел и другие ведомства, в отношении которых будет достигнута соответствующая договоренность. Обязанности сотрудников дипломатического представительства состоят в том, чтобы уважать законы и постановления государства пребывания и не вмешиваться в его внутренние дела. Дипломату запрещено, как упоминалось выше, заниматься в государстве пребывания профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды (ст. ст. 41 и 42). Дипломатическое право специальных миссий. Специальные миссии дипломатического характера могут быть различными по своему уровню, что отмечается в Конвенции о специальных миссиях 1969 г., в которой зафиксированы международные обычаи, сложившиеся в данной области (Россия участницей данной Конвенции не является). Нормы Конвенции относятся главным образом к миссиям, направляемым одним государством в другое с согласия последнего для рассмотрения определенных вопросов или выполнения определенной задачи. Однако ст. 6 Конвенции несколько расширяет сферу ее действия, распространяя ее нормы и на специальные миссии, которые могут быть направлены в какое-либо государство двумя или несколькими государствами для рассмотрения вопроса, представляющего общий интерес. В ст. 21 Конвенции предусматривается, что глава государства, возглавляющий специальную миссию, а также глава правительства, министр иностранных дел и другие лица высокого ранга, участвующие в специальной миссии, пользуются в принимающем государстве или третьем государстве привилегиями и иммунитетами, которые признаются за ними международным правом. Практически Конвенция оставляет регулирование международных отношений, возникающих в связи с выездом указанных лиц в составе специальных миссий, за международным обычаем. Четких границ иммунитетов и привилегий глав государств и иных лиц высокого ранга, входящих в состав специальных миссий или возглавляющих их, международный обычай не устанавливает. Конкретизация соответствующих вопросов, особенно в протокольной области, осуществляется путем согласования между заинтересованными сторонами. Можно, однако, констатировать, что указанные лица в подобных ситуациях обладают практически полным иммунитетом не только от уголовной, но также от гражданской и административной юрисдикции. Таможенные привилегии тоже, судя по практике, предоставляются указанным лицам в полном объеме, хотя до настоящего времени спорным остается вопрос, делается это на основании международного обычая или из вежливости. В тех случаях, когда в составе специальных миссий дипломатического характера лица высокого ранга не присутствуют, статус этих миссий в принципе аналогичен статусу соответствующих категорий персонала дипломатического представительства. Разумеется, функции специальной миссии, ее состав, иммунитеты и привилегии связаны с задачами, которые перед ней поставлены. Указанные вопросы обычно согласовываются между заинтересованными государствами. Эта практика и получила отражение в Конвенции о специальных миссиях 1969 г. Вместе с тем в Конвенции закреплены отдельные неоправданные ограничения иммунитетов и привилегий специальных миссий. В частности, ст. 25, предусматривающей неприкосновенность помещений, занимаемых специальной миссией, допускается, что представители местных властей в случае пожара или иного стихийного бедствия, по существу, могут вступать в эти помещения без согласия главы миссии или главы соответствующего постоянного дипломатического представительства. Именно это положение явилось одной из основных причин, по которым Советский Союз в свое время не подписал данную Конвенцию. В ст. 31, посвященной иммунитетам членов дипломатического персонала специальной миссии от юрисдикции государства пребывания, Конвенция устанавливает, что указанным лицам могут быть предъявлены иски о взыскании убытков, причиненных в результате несчастного случая, вызванного транспортным средством, используемым за пределами их официальных функций (и это наряду с теми случаями предъявления исков, которые допускает Венская конвенция 1961 г. в отношении членов дипломатического персонала представительства). Право многосторонней дипломатии. Для того чтобы международная организация могла нормально функционировать, она должна пользоваться определенными привилегиями и иммунитетами. Представители государств - членов международной организации и ее должностные лица также должны пользоваться привилегиями и иммунитетами, необходимыми для выполнения ими своих функций. Эти положения, нашедшие отражение в статьях 104 и 105 Устава ООН, а также в учредительных документах ряда других международных организаций, считаются в настоящее время общепризнанными. В развитие положений статьи 105 Устава Генеральная Ассамблея ООН 13 февраля 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, в которой данные вопросы регламентируются более конкретно. Так, 21 ноября 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Данная Конвенция применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений, предусмотренных в особых приложениях, которые разрабатываются этими учреждениями с целью отражения их специфики. К этому следует добавить, что ООН заключила соглашения с США, Швейцарией и Австрией о штаб-квартирах отделений Организации на территориях этих стран (соответственно Соглашения от 19 апреля 1996 г., от 26 июня 1947 г. и от 1 декабря 1995 г.), а специализированные учреждения, в свою очередь, имеют соглашения с государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры (ЮНЕСКО - с Францией, ФАО - с Италией и т.д.). В этих соглашениях содержатся положения о привилегиях и иммунитетах представителей государств и должностных лиц соответствующих организаций. Необходимо подчеркнуть, что иммунитет представителей государств в международных организациях значительно шире, полнее, чем иммунитет должностных лиц организаций. По существу, он аналогичен дипломатическому, что имеет под собой серьезные основания. Главным здесь является то, что, как и в случае с дипломатическими представителями, в основе иммунитетов и привилегий представителей государств в международных организациях и органах этих организаций находится прежде всего право государств на международное представительство. Отсюда и необходимость обладания этой категорией представителей максимально возможными привилегиями и иммунитетами, приближающимися к дипломатическим или аналогичными им. Вместе с тем необходимо отметить, что в отличие от дипломатических эти представители не аккредитуются при государствах пребывания и реализуют свои права на международное представительство не перед ними, хотя и находятся в этих государствах, а на уровне международной организации. Аналогичное положение складывается и в отношении делегаций государств на международных конференциях, которые также не аккредитуются при государстве, на территории которого проводится та или иная конференция. Никто, разумеется, не может обязать государство стать страной пребывания. Но коль скоро государство взяло на себя такую роль, оно обязано обеспечить представителям государств в международных организациях и делегациям на конференциях соответствующие привилегии и иммунитеты, которыми, конечно, они должны пользоваться добросовестно. Из того факта, что эти представители не аккредитованы в государстве пребывания, а представляют свои государства в международной организации (органе, на конференции), вытекают по меньшей мере три правовых последствия: а) их назначение обусловливается получением агремана от организации или государства пребывания; б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по правилам, применяемым в двусторонней дипломатии, и в) по отношению к ним государство пребывания не может применять принцип взаимности. Что касается представителей государств в международных организациях, в органах этих организаций и на созываемых ими международных конференциях, то согласно практике, сложившейся в системе ООН, они обладают иммунитетами и привилегиями, аналогичными дипломатическим. Внутригосударственным актом России, регулирующим функции постоянного представительства Российской Федерации при международных организациях, является Положение о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации, утвержденное Указом Президента РФ от 29 сентября 1999 г. N 1316. Согласно ст. IV Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. представители государств-членов в главных и вспомогательных органах ООН (делегаты, их заместители, советники, эксперты и секретари делегаций) обладают практически всеми привилегиями, иммунитетами и льготами, какими пользуются дипломатические представители. Двусторонние соглашения о штаб-квартирах ООН и ряда других международных организаций универсального характера предусматривают для постоянных представителей государств при международных организациях привилегии и иммунитеты, аналогичные дипломатическим, однако в некоторых соглашениях они несколько сужены. Так, Соглашение между ООН и правительством США относительно месторасположения Центральных учреждений Объединенных Наций 1947 г., признавая в принципе за представителями государств в ООН и в специализированных учреждениях ООН право на дипломатические привилегии и иммунитеты, в то же время позволяет властям США возбуждать с согласия государственного секретаря дела против сотрудников представительств и должностных лиц ООН с целью предъявления им требования о выезде из Соединенных Штатов "при злоупотреблении своими привилегиями". Правда, в Соглашении оговорено, что такое согласие может быть дано государственным секретарем США лишь после консультации с соответствующим государством - членом ООН (когда дело касается представителя такого государства или члена его семьи) или после консультации с генеральным секретарем или главным должностным лицом специализированного учреждения, когда речь идет о его должностных лицах. Кроме того, в Соглашении говорится, что лицам, пользующимся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, т.е. представителям государств при международных организациях, может быть предъявлено требование о выезде из США "с соблюдением обычного порядка, установленного в отношении дипломатических представителей, аккредитованных при правительстве Соединенных Штатов". Иными словами, здесь предпринята попытка распространить на эту категорию представителей норму о persona non grata, что противоречит статусу представителей государств при международной организации. 14 марта 1975 г. на конференции ООН, созванной в Вене по решению Генеральной Ассамблеи ООН, была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Эта Конвенция предусматривает свободу назначения посылающими государствами сотрудников постоянных представительств. В ней закреплены принципы полной неприкосновенности личности представителей государств в международных организациях и на международных конференциях, помещений постоянных представительств, жилых помещений делегаций, а также почты представительств и делегаций; четко очерчены правовой статус, привилегии и иммунитеты постоянных представителей, постоянных наблюдателей, делегаций, а также наблюдателей в органах и на международных конференциях. Объем предоставляемых всем этим категориям представителей государств привилегий и иммунитетов приближается к дипломатическому (а в некоторых отношениях даже превышает его). Конвенция не содержит положения о persona non grata в том виде, в каком это характерно для двусторонней дипломатии. Конвенция 1975 г. также регулирует вопрос о привилегиях и иммунитетах административно-технического персонала постоянных представительств и делегаций, приравнивая его в основном к административно-техническому персоналу дипломатических представительств. В Конвенцию включены положения об обязанности государства пребывания международной организации не только обеспечивать все надлежащие условия для нормальной деятельности постоянных представительств и делегаций, но и принимать все надлежащие меры к возбуждению судебного преследования и наказанию лиц, виновных в совершении посягательств на представительства и делегации. Особенности правового статуса должностных лиц и служащих международных организаций. В основе привилегий и иммунитетов должностных лиц международных организаций лежит теория функциональной необходимости. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. устанавливает, что должностные лица ООН пользуются следующими привилегиями и иммунитетами: они не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; они освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им Объединенными Нациями, и от государственных служебных повинностей, а также, вместе с женами и родственниками, находящимися на их иждивении, от ограничений по въезду в страну и от регистрации в качестве иностранцев. Они пользуются теми привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве, а также, вместе со своими женами и родственниками, состоящими на их иждивении, такими же льготами по репатриации, какими пользуются дипломатические представители во время международных кризисов; имеют право ввозить беспошлинно свою мебель и имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране. Круг лиц, которые пользуются перечисленными привилегиями и иммунитетами, определяется Генеральным секретарем ООН. Об этом сообщается правительствам всех стран - членов ООН, поскольку эти привилегии и иммунитеты должны предоставляться должностным лицам ООН на территориях всех стран - участниц Конвенции 1946 г. Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению ("по делам") Объединенных Наций, пользуются во время командировок более широкими привилегиями и иммунитетами, чем должностные лица ООН в ее штаб-квартире. Им, в частности, предоставляются: иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж; всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность всех бумаг и документов; право пользоваться шифром и получать корреспонденцию посредством курьеров или вализ для сношений с Объединенными Нациями; те же льготы в отношении ограничений на обмен денег, какие предоставляются сотрудникам дипломатических представительств, находящимся во временных служебных командировках; те же иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям. В дополнение к действующим Конвенциям 9 декабря 1994 г. была принята также Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. В целом же реальные привилегии и иммунитеты такого персонала значительно уже по объему в сравнении с дипломатическими. Генеральный секретарь ООН, его заместители, а также супруги этих лиц и несовершеннолетние дети пользуются привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми согласно международному праву дипломатическим представителям. В Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. отмечено, что привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам ООН и экспертам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь ООН не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу или эксперту, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального секретаря ООН право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности ООН. 18.2. Основы консульского права Понятие и источники консульского права. Консульское право можно охарактеризовать как систему международно-правовых принципов и норм, регулирующих деятельность консульских учреждений и членов их персонала и определяющих их статус, функции, права и обязанности. Исторически консульские отношения развивались как отношения, связанные прежде всего с международной торговлей и торговым мореплаванием. Консулы долгое время рассматривались как выборные или назначенные государством советники и помощники, призванные оказывать на территории иностранного государства помощь и содействие отечественным купцам и другим частным лицам или организациям. За ними практически не признавалось какое-либо качество представительства интересов своего государства как такового. С течением времени круг вопросов, входивших в компетенцию консульских учреждений, неуклонно расширялся, функции их приобретали все более многогранный характер. В настоящее время консульские учреждения призваны содействовать развитию не только экономических, торговых, но и научно-технических, культурных и туристских, а в некоторых случаях даже политических связей между государствами. Тем не менее исторические особенности генезиса консульских отношений и в настоящее время продолжают определять их специфику и отличие от дипломатических. Источниками консульского права являются международный договор и международный обычай. Хронологически в этом ряду первым стоит международный обычай, поскольку в древние времена и в период Средневековья консульские отношения регулировались главным образом на основе обычая. В настоящее время международные обычаи продолжают оставаться основой правового регулирования консульских связей между государствами при отсутствии их договорно-правового оформления. Международные договоры по консульским вопросам заключаются как на двусторонней, так и на многосторонней основе. В современном консульском праве наиболее известными являются четыре многосторонние консульские конвенции. Три из них носят региональный (и несколько исторический) характер: Каракасская Конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г. и Европейская конвенция о консульских функциях, заключенная странами Совета Европы в Париже 11 декабря 1967 г. Универсальный характер имеет лишь Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Она вступила в силу 18 марта 1967 г., СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 г. Большую роль в консульском праве играют двусторонние договоры и конвенции по консульским вопросам, заключать которые начали еще в XII - XIII вв. Сейчас их число во всем мире достигает нескольких тысяч. К 1991 г. СССР заключил с другими государствами около 70 таких договоров. После 1991 г. Россия заключила консульские конвенции со всеми государствами СНГ и Прибалтики, а также перезаключила прежние или заключила новые с такими, в частности, странами, как Албания, Болгария, Венгрия, Индия, Италия, Республика Корея, Куба, Македония, Пакистан, Польша и Португалия. Со Словакией и Чехией продолжает действовать Консульская конвенция с ЧССР 1972 г. Сегодня общее число действующих для России консульских конвенций двустороннего уровня приближается к восьмидесяти. К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые не посвящены специально консульским вопросам. Прежде всего это Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., ст. 3 которой предусматривает возможность выполнения консульских функций дипломатическими представительствами. Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания, налогообложения и ряд других. Весьма важное значение имеют положения внутригосударственного законодательства, определяющие статус, функции и структуру консульских органов, а также регулирующие определенные аспекты деятельности иностранных консульских учреждений. В России 5 июля 2010 г. был принят Федеральный закон N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации", который определил правовые основы осуществления консульской деятельности, права и обязанности консульских должностных лиц по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц за пределами Российской Федерации. Новый Консульский устав РФ вступил в силу 4 января 2011 г. Сохраняет свое действие утвержденное Президентом России от 5 ноября 1998 г. N 1330 Положение о Консульском учреждении Российской Федерации. Установление консульских отношений. Государства устанавливают консульские отношения на основе взаимного согласия. Установление дипломатических отношений означает и согласие на установление консульских отношений, если не оговорено иное. Консульские отношения могут устанавливаться и поддерживаться также при отсутствии дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматически разрыва консульских отношений. В настоящее время консульская практика знает два вида штатных консульских учреждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоятельные (отдельные) консульские учреждения. СССР в середине 1920-х годов стал инициатором введения в международную практику института "отдельских консульств", т.е. создания консульских отделов в составе дипломатических представительств. Между установлением консульских отношений и фактическим открытием отдельного консульского учреждения может быть разрыв во времени, поскольку по согласованию между сторонами решаются не только вопросы об установлении консульских отношений, но и для каждого конкретного случая - об открытии соответствующего консульского учреждения, его местонахождении, классе, территориальных пределах его деятельности в государстве пребывания. Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению своей миссии с момента вступления в должность. Для этого необходимо, чтобы соответствующее лицо было назначено компетентными органами представляемого государства и признано властями государства пребывания. Во многих государствах, в том числе в России, вопросы назначения своих и приема иностранных консулов входят в компетенцию ведомств иностранных дел. Консульское право не предусматривает обязательного получения предварительного согласия принимающего государства. Однако в двусторонние консульские договоры и конвенции многие государства включают положения, предусматривающие получение предварительного согласия на назначение главы консульского учреждения. Для выполнения консулом своей миссии необходимо получение консульского патента и экзекватуры. Консульский патент - это документ, выдаваемый компетентными органами представляемого государства и подтверждающий факт назначения соответствующего лица главой самостоятельного консульского учреждения. В нем указываются полное имя назначаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консульский округ и местонахождение консульства. Этот документ направляется правительству государства пребывания. По получении консульского патента власти принимающего государства решают вопрос о выдаче лицу, назначенному консулом, экзекватуры, т.е. разрешения на выполнение своих функций в консульском округе. Получив экзекватуру, консул может приступать к выполнению своей миссии; порядок и форма выдачи экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском патенте. До получения экзекватуры может быть выдано временное разрешение на выполнение консульских функций. В выдаче экзекватуры может быть отказано без объяснения мотивов. В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга определяется старшинство консула по отношению к другим членам консульского корпуса, т.е. другим главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, почетных (нештатных) консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств. Консульский корпус возглавляется дуайеном - старшим по рангу и времени получения экзекватуры главой консульского представительства, который выполняет в основном церемониальные функции. В государстве пребывания может быть несколько консульских корпусов в зависимости от количества пунктов, где имеются консульские представительства. Для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств, как правило, не требуется направления консульского патента и получения экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оставаться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания. При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоятельного консульского учреждения от последнего требуется получение новых патента и экзекватуры. Для других членов персонала консульства этого не требуется. Власти государства пребывания информируются об их назначении на соответствующую должность. Свои консульские сношения государства могут осуществлять и через посредство так называемых почетных (нештатных) консулов. Почетный консул - это лицо, не состоящее на государственной службе представляемого государства, но выполняющее по его поручению и с согласия государства пребывания консульские функции. Главой 5 Консульского устава РФ регламентируются статус и функции почетного консула. Так, предусматривается, что федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, с согласия государства пребывания может поручить выполнение отдельных консульских функций почетному консулу. Почетным консулом может быть как гражданин Российской Федерации, так и гражданин иностранного государства из числа лиц, занимающих достойное общественное положение в государстве пребывания и обладающих необходимыми личными качествами, а также имеющих возможность должным образом выполнять возложенные на них консульские функции. Почетный консул не состоит на государственной службе Российской Федерации и не получает от Российской Федерации какого-либо денежного вознаграждения за выполнение своих функций. По согласованию с государством пребывания и с согласия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, почетный консул может одновременно исполнять обязанности почетного консула другого иностранного государства. При этом международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены иные функции почетного консула. В целом окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях: 1) отозвание консула представляемым государством; 2) аннулирование экзекватуры государством пребывания; 3) истечение срока консульского патента; 4) закрытие консульского учреждения в данном пункте; 5) прекращение консульских отношений в целом; 6) война между государством пребывания и представляемым государством; 7) смерть консула; 8) выход территории, где находится консульский округ, из-под суверенитета государства пребывания. Первый из вышеперечисленных случаев наиболее распространен и в основном имеет место при нормальной смене консулов в каком-либо пункте государства пребывания. При этом государство пребывания извещается, желательно заблаговременно, о факте отозвания консула, а для его преемника испрашивается экзекватура. Аннулирование экзекватуры происходит гораздо реже, как правило, в результате нарушения консулом законов государства пребывания. При этом согласно ст. 23 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (далее - Конвенция 1963 г.) консул может быть объявлен persona non grata, и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве. Государство пребывания в этом случае не обязано мотивировать причины аннулирования экзекватуры. В случае войны прекращающий свою миссию консул может поручить защиту интересов своих соотечественников в государстве пребывания консулу третьего государства. Классы и персонал консульских учреждений. Консульское учреждение обычно определяют как постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организаций. В современной международно-правовой доктрине и консульской практике употребляются термины "консульское учреждение" и "консульское представительство". На наш взгляд, последний термин правомерен, поскольку отдельные консульства представляют интересы своего государства на определенной территории государства пребывания в пределах своей компетенции. Самостоятельные консульские учреждения подразделяются на следующие классы: 1) генеральные консульства; 2) консульства; 3) вице-консульства; 4) консульские агентства. Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами. Консульские отделы дипломатических представительств возглавляются заведующими. Они могут именоваться даже консулами или генеральными консулами, но, так же как и сотрудники этих отделов, входят в состав членов персонала дипломатического представительства. В соответствии с классом консульского учреждения определяются и классы их глав: 1) генеральные консулы; 2) консулы; 3) вице-консулы; 4) консульские агенты. В некоторых государствах дипломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями вышеназванных классов глав консульских учреждений. В СССР (РСФСР) консульская служба с 1918 г. была объединена с дипломатической, и работникам консульской службы с тех пор стали присваивать дипломатические ранги. Аналогичной практики после 1991 г. продолжает придерживаться и Россия. Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в государстве пребывания. Консульские учреждения осуществляют свои функции в пределах консульских округов, которые представляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами. Термин "консульское должностное лицо" в общем плане охватывает любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено выполнение соответствующих функций (генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент и секретарь консульского учреждения), а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер). Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют "сотрудниками консульского учреждения" либо "работниками обслуживающего персонала". В ст. 1 Конвенции 1963 г. категория административно-технического персонала поименована как "консульские служащие". Консульские функции. Основными задачами консульского учреждения являются защита в государстве пребывания интересов представляемого государства, его граждан и организаций, а также развитие дружественных связей, в частности в таких областях, как экономика, торговля, наука и техника, культура и др. Специальные функции консульских учреждений весьма разнообразны. К ним относятся: - информирование властей представляемого государства об экономической, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни страны и округа пребывания; - информирование находящихся на территории консульского округа соотечественников о законах и обычаях государства пребывания; - учет соотечественников, находящихся на территории консульского округа; - консультационная деятельность и практическая помощь находящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, представителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей; - паспортно-визовая работа, т.е. выдача, возобновление, аннулирование паспортов соотечественников и оформление виз лицам, направляющимся в представляемое государство; - выполнение функций органов записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий; консульская легализация, т.е. установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах, исходящих от властей государства пребывания, и соответствия этих документов его законам и правилам; - выполнение соответствующих действий по истребованию документов; - охрана в государстве пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности когда над ними требуется установление опеки или попечительства; - совершение необходимых действий по представительству или обеспечению представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях государства пребывания; - выполнение поручений следственных или судебных органов представляемого государства. Допускается также выполнение консулом других функций, возложенных на него представляемым государством, которые противоречат законодательству государства пребывания, или против их выполнения не имеется возражений, или они предусмотрены договорами между обеими сторонами. Стало общепризнанным (ст. 17 Конвенции 1963 г.), что в отсутствие дипломатического представительства выполнение отдельных дипломатических функций с согласия государства пребывания может быть возложено на консульское учреждение. Международное право допускает также возможность выполнения консулом соответствующих функций от имени и в интересах третьего государства. Консульские учреждения имеют право взимать на территории государства пребывания так называемые консульские сборы за совершение соответствующих актов. Для выполнения своих функций консульские представительства располагают определенными средствами. Весьма важное значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны. Свобода сношений предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо проверки властями государства пребывания всей информации консульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств, в частности дипломатических и консульских курьеров, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым изменением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разрешения властей государства пребывания (ст. 35). Работники консульского учреждения пользуются свободой передвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности (ст. 34). В ходе осуществления своей деятельности консульские учреждения и их персонал обязаны не допускать вмешательства во внутренние дела государства пребывания, уважать и соблюдать его законы и правила (ст. 55). А в соответствии со ст. ст. 28, 31, 35, 40 и 41 Конвенции 1963 г. государство пребывания, в свою очередь, должно обеспечить консульскому учреждению и членам его персонала должное уважение и нормальные условия работы, приняв все необходимые меры для соблюдения иммунитетов и привилегий и для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство консульских должностных лиц. Тем не менее на практике все же бывают случаи, когда такие положения нарушаются. Так, в августе 1999 г. в связи с арестом лидера курдских национальных движений А. Оджалана разыгралась трагедия, в результате которой были убиты три и ранено 16 человек. Две сотни курдов, вооруженных палками и стальными прутами, окружили здание консульства Израиля в Берлине. Охранявшие консульство 20 берлинских полицейских были моментально смяты, и часть курдов прорвались в здание. Через несколько минут прозвучали автоматные очереди. Огонь открыли израильские охранники. Среди убитых оказалась одна женщина. Сразу после инцидента в район Грюневальд были стянуты сотни полицейских, в небе завис вертолет. Силам правопорядка удалось оттеснить от консульства толпу курдов, которые после стрельбы готовились снова пойти на штурм здания и "разнести его вдребезги, не оставив никого в живых", как выразился один из демонстрантов. 120 человек были задержаны. Нападение на консульство было предпринято курдами после того, как в СМИ появились сообщения, будто Израиль помог турецким спецслужбам захватить лидера Курдской рабочей партии Абдуллу Оджалана. В данном случае силы правопорядка Германии не приняли заблаговременно все меры по охране консульства, которые надлежало принять. Иммунитеты и привилегии консульских учреждений и их персонала. Для успешного выполнения своих функций консульские учреждения и члены их персонала наделяются консульскими иммунитетами и привилегиями. Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Конвенции 1963 г., "не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств". История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительской основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительский характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время наблюдается и некоторая тенденция к должному учету представительских аспектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще остается функциональный подход. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений (ст. 31). В Конвенции 1963 г. содержится положение о предполагаемом согласии глав консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пребывания "в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты" (п. 2 ст. 31). Это отличает консульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы. Неприкосновенностью пользуются также архивы и документация консульского учреждения в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 33). При этом Конвенция 1963 г. допускает возможность выдвижения со стороны властей государства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрений, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки консульства (п. 3 ст. 35). Иммунитетом от реквизиции, но за определенными исключениями, пользуются как сами консульские помещения, так и предметы их обстановки, средства передвижения и все имущество (п. 4 ст. 31). К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, аналогичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства. Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Члены персонала не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе как на основании постановлений компетентных властей в случае совершения тяжких преступлений (ст. 41) В двусторонних консульских конвенциях вопрос о личной неприкосновенности решается по-разному. В одних воспроизводятся положения Конвенции 1963 г., в других содержатся положения, максимально приближающие личную неприкосновенность консульских должностных лиц к личной неприкосновенности дипломатических агентов. Например, ст. 19 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Куба 1998 г. предусматривает следующее: "1. Консульские должностные лица и члены их семей, проживающие вместе с ними и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции в государстве пребывания. Консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций. 2. Однако положение пункта 1 настоящей статьи не применяется в отношении гражданского иска: а) вытекающего из договоров, заключенных консульским должностным лицом или консульским служащим, по которым они прямо или косвенно не приняли на себя обязательство в качестве агента представляемого государства; либо б) третьей стороны за вред, причиненный несчастным случаем в государстве пребывания, вызванным дорожным транспортным средством, судном или самолетом". При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции государства пребывания, кроме некоторых гражданских исков. Но и здесь договорная практика весьма различна. Согласно ст. 44 Конвенции 1963 г. консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания. В соответствии с рядом двусторонних конвенций консульские должностные лица давать показания в суде не обязаны и пользуются в этом отношении практически теми же правами, что и соответствующие члены персонала дипломатического представительства. К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от военной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения устанавливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средствах и др. Вопросы режима, применяемого к почетным (нештатным) консулам и возглавляемым ими консульским учреждениям, трактуются в гл. III (ст. ст. 58 - 68) Конвенции 1963 г. Анализ договорной практики многих государств подтверждает вывод о том, что приближение консульских иммунитетов и привилегий к дипломатическим представляет собой перспективный вариант прогрессивного развития консульского права. Вопросы для обсуждения 1. Каковы источники дипломатического права? 2. В чем состоит смысл и значение дипломатических иммунитетов и привилегий? 3. Что вы знаете о правовом положении специальных миссий? 4. Каковы особенности правового статуса глав государств, правительств и дипломатических ведомств в области внешних сношений? 5. В чем заключаются особенности правоотношений между государством пребывания международной организации универсального характера и представительством государства - члена организации? 6. Каковы источники консульского права? 7. В чем смысл и назначение консульских иммунитетов и привилегий? Литература Федеральный закон от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации". Блищенко И.П. Дипломатическое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 1990. Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М., 1996. Т. 1. Разд. IX. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала: Учебное пособие. М., 1995. Каламкарян Р.А., Мигачев Ю.И. Международное право: Учебник. М., 2006. Кузнецов С.А. Представители государств в международных организациях. М., 1980. Курс международного права: В 7 т. М., 1990. Т. 4: Отрасли международного права. С. 91 - 155. Международное право: Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков М., 2010. Сандровский К.К. Право внешних сношений. Киев, 1986. Смирнов Ю.М. Консульское право: практика применения: Курс лекций. М., 2001. Фельтхэм Р. Дж. Настольная книга дипломата: Пер. с англ. 2-е изд. Минск, 2001. |