Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров

• Название: Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
• Дата: 14.03.2023
• Размер: 2.68 Mb.
• Имя файла: Бирюков.pdf
• Тип: Учебник; #988629
• страница: 71 из 95

sui generis. Международные организации, кроме того, должны увязывать процедурные нормы с положениями своих учредительных актов.
Таковы основные различия между правилами процедуры конференций и организаций. В то же время процедурные положения и той, и другой формы международного общения должны обязательно соответствовать основным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН и в других международно-правовых актах.
Что же касается других различий, то для их рассмотрения целесообразно обратиться к периоду возникновения первых международных организаций. Иной характер их работы потребовал принятия новых норм и детализации уже существовавших, относившихся к процедуре работы их органов.
При старой системе конференций, созываемых ad hoc или даже периодически, более узкой была не только сфера применения правил процедуры, но и само содержание их норм. Не существовало никаких проблем с разграничением процедурных норм, регулировавших ход конференции, и норм, относящихся к существу их деятельности. Эти два аспекта оставались совершенно независимыми друг от друга, и процедурные нормы служили лишь удобным средством, способствовавшим ходу дебатов. Когда эта их роль выполнялась, они переставали существовать.
В постоянно действующих организациях эта проблема усложнилась, и стало непросто отграничить процедурные вопросы от вопросов существа и процедурные нормы от уставных и других норм.
Усложнившиеся правила процедуры организаций постепенно начали оказывать воздействие на правила процедуры конференций.
Основным источником обратного воздействия являются Правила процедуры Генеральной
Ассамблеи ООН. Даже первоначальный проект ее Правил процедуры содержал более 100 пунктов. К
настоящему времени Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН содержат 164 статьи, разбитые на 18 разделов и 5 приложений. Нормы Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН не только регулируют деятельность самого представительного органа этой универсальной организации, но и
mutatis mutandis послужили и служат в настоящее время основой для создания правил процедуры органов других международных организаций, а также правил процедуры международных конференций.
Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт,
относящийся к так называемому административному, или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы. Для достижения этой двуединой цели правила процедуры выполняют две функции: стабилизирующую и созидательную. Они, с одной стороны, закрепляют уже сложившиеся международные процессуальные отношения, а с другой - служат их изменению или перестройке. Эти две функции взаимосвязаны и существуют параллельно.
Когда государства договариваются между собой о том, чтобы создать новые процессуальные взаимоотношения в рамках международного форума, они закрепляют эту договоренность в правилах процедуры. Например, на III Конференции ООН по морскому праву были одобрены комбинированная система принятия решений, по существу, основанная на сочетании консенсуального метода и метода принятия решений большинством голосов, а также принцип решения вопросов морского права "в пакете",
т.е. в едином комплексе.
Функции правил процедуры являются решающим фактором, определяющим их структуру, и,
поскольку структура правил процедуры конференций, созываемых ООН, наиболее стабильна,
целесообразно остановиться именно на них. Структура правил процедуры этих конференций состоит чаще всего из 10 глав, которые подразделяются, в свою очередь, на 61 - 66 правил. Каждое из этих правил содержит одну или несколько правовых норм.
Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы.
I. Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3)
порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5)
порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата.
II. Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4)
провозглашение и закрытие списков выступающих.
III. Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2)
право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания.
IV. Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3)

методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.
Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3)
секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т.п.) в той или иной степени связаны с нормами (или даже подчинены нормам) этих четырех категорий,
регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу. Особая важность норм последней категории, как показывает практика, в частности опыт работы СБСЕ и III Конференции ООН по морскому праву, очевидна.
Для выяснения правовой природы правил процедуры международных конференций немаловажны вопросы, связанные с порядком их принятия, а также со способами их применения, изменения и развития.
Временные правила процедуры конференции ad hoc, проект которых, как правило, составляется органом, несущим главную ответственность за созыв конференции, либо распространяются перед началом работы конференции, либо представляются на рассмотрение секретариатом в самом начале работы конференции - в обоих случаях представляются для окончательного их утверждения конференцией.
Если конференции созываются ООН, проект правил их процедуры обычно разрабатывается
Секретариатом ООН. Однако не следует правила процедуры в данном случае рассматривать как собрание положений, непосредственно связанных и зависимых от Правил процедуры Генеральной
Ассамблеи ООН. По характеру отношения к ним нормы правил процедуры международных конференций могут быть подразделены на три самостоятельные группы. К первой группе относятся нормы,
переписанные verbatim с положений Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Ко второй группе относятся нормы, основывающиеся на отдельных положениях Правил процедуры Генеральной
Ассамблеи ООН. К третьей - правила, разработанные либо Секретариатом ООН, либо самой конференцией и не имеющие соотносимых положений в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи
ООН.
Механизм образования правил процедуры международной конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств - участников конференции. После окончательного утверждения правила процедуры приобретают обязательный характер и государства - участники конференции должны их соблюдать.
В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения),
предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания,
может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания.
Практически между выступлением по порядку ведения и предложением процедурного характера различия нет, поскольку делегат, поднимая руку или делегатскую карточку с целью привлечения внимания председателя, должен в обоих случаях говорить: "По порядку ведения!" (Point of Order!)
Одним из важных аспектов применения правил процедуры является принятие решений по вопросам процедурного характера, которые обычно принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Предполагается, что "вопросы процедуры" и "вопросы существа" конференции представляют собой различные понятия. На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов.
В ходе работы конференции может возникнуть необходимость изменения правил процедуры. Такое изменение посредством внесения поправок является одним из частных случаев развития правил процедуры.
В настоящее время в правилах процедуры международных конференций, созываемых ООН, как правило, предусматривается положение относительно порядка внесения поправок.
Согласно этому положению правила процедуры могут быть изменены решением конференции,
принятым большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Дальнейшим шагом по пути выяснения правовой природы правил процедуры может быть определение их роли в процессе нормообразования в рамках международной конференции. Последнюю

можно рассматривать как одну из стадий в процессе образования международно-правовых норм.
Соответственно, повышение эффективности работы конференции означает одновременно повышение эффективности согласования позиций государств относительно формируемых норм международного права.
Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы.
Нормы правил процедуры международной конференции и нормы, вырабатываемые во время ее работы по предмету ее деятельности, могут различаться по их юридической силе: процедурные нормы имеют обязательный характер, а вырабатываемые по предмету деятельности конференции правила могут иметь (и нередко имеют) рекомендательный характер, и в этом случае они могут приобрести обязательную силу лишь при дополнительном волеизъявлении сторон.
Поскольку до сих пор существует определенная тенденция рассматривать международную конференцию как одну из разновидностей международной организации, то неудивительно, что и правовая природа правил процедуры конференции при таком подходе определяется главным образом исходя из правил процедуры организаций. Эта тенденция представляется ошибочной.
Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора.
Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой.
Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым.
В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом
Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Известную трудность может представить юридическая оценка ситуации, когда конференция действует без формального принятия правил процедуры. В этом случае юридическая оценка процессуальных аспектов работы конференции может даваться на основе доктрины forum prorogatum.
Эта доктрина, получившая наибольшее развитие в практике Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда ООН, сводится к презумпции согласия суверенных государств на осуществление международным органом не противоречащих его юридической природе функций, если непосредственно заинтересованные государства ясно и недвусмысленно не заявят об отсутствии такого согласия. То обстоятельство, что эта доктрина наиболее часто привлекалась для юридического обоснования некоторых действий международного судебного органа, не означает, что сфера ее применения ограничивается лишь судебной областью и специфична для последней. По существу, речь идет о компетенции производного по своему характеру международного органа (независимо от его рода) в отношении осуществления определенных функций, которые не названы прямо или не детализированы в юридическом акте, касающемся общих вопросов его компетенции.
Практика организации и проведения конференций выработала много конкретных и в достаточной степени детализированных норм. Обобщение имеющегося в этой области опыта способствовало бы повышению эффективности процесса согласования позиций государств при выработке норм международного права. В прошлом предпринимались попытки частично решить эту проблему
(деятельность Лиги Наций в этом направлении в конце 1920-х годов, Правила процедуры для созыва международных конференций государств Экономическим и Социальным Советом ООН, принятые
Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1949 г., и др.). В Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН
велась работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой
Организации.
Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов.
Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого государства состоит из аккредитованных представителей, необходимого числа их заместителей, а также советников и экспертов.
Общие моменты, касающиеся состава делегации на конференциях, созываемых международными организациями или под их эгидой, регламентируются Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Статья
45 этой Конвенции гласит: "Помимо главы делегации, делегация может включать делегатов,

дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал".
Каждая делегация представляет лишь одно государство и имеет один голос. Длительное время дискуссионным был вопрос об объеме тех привилегий и иммунитетов, которые должны предоставляться делегациям государств на конференциях. В настоящее время не вызывает сомнений, что независимо от характера конференции (политического или технического) участвующие в ней делегации и делегаты, из которых они состоят, официально представляют интересы направивших их суверенных государств, а следовательно, должны обладать всеми необходимыми возможностями для выполнения своих задач (ст.
51 Венской конвенции 1975 г.).
Руководящих должностных лиц избирают из своего состава делегации. Обычно избираются:
председатель, заместители председателя, генеральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного комитета, а также другие должностные лица, которые могут оказаться необходимыми для осуществления конференцией своих функций. Все эти должностные лица избираются на такой основе, чтобы обеспечить представительный характер генерального комитета.
Центральное место среди руководящих должностных лиц занимает председатель конференции,
поэтому делегации, как правило, придают большое значение его кандидатуре. Существует практика избрания председателем представителя государства, на территории которого проходит конференция, или страны-инициатора. Применяется также принцип ротации, при котором обязанности председателя поочередно выполняют главы делегаций всех участвующих государств. Ротация устанавливается либо в порядке какого-либо алфавита, либо путем жеребьевки. Такой порядок председательствования вполне соответствует принципу суверенного равенства государств-участников и сложившейся международной практике. Так, на втором этапе общеевропейского совещания председательствование во всех рабочих органах осуществлялось поочередно каждый день представителями всех делегаций в порядке французского алфавита; на первом и третьем этапах - поочередно на каждом заседании в порядке,
установленном путем жеребьевки. На Венских переговорах о взаимном сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе в 1973 - 1990-х годах председательствование осуществлялось поочередно представителями 11 государств с правом решающего голоса.
На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, вопросы председательствования решаются в соответствии с политическими соображениями, установившимися традициями, накопленным опытом. Председатели на современных международных конференциях избираются обычно из состава делегаций участвующих в них государств. Однако имеются прецеденты,
когда председатель конференции избирался не из состава делегаций государств - участников конференции. В частности, на проходившей в Женеве в марте - мае 1978 г. первой части седьмой сессии
III Конференции ООН по морскому праву возник вопрос о председателе конференции. Ранее избранный на этот пост представитель Шри-Ланки при ООН Х.С. Амерасингхе был уволен с государственной службы своим правительством, которое не намеревалось вновь включать его в состав ланкийской делегации на конференцию. В связи с этим перед Конференцией встала проблема процедурного характера. В конечном счете по настоянию делегаций стран Азии и Африки на сессии путем голосования было принято решение оставить Х.С. Амерасингхе в его личном качестве председателем конференции.
При анализе функций председателя необходимо делать различие между теми, которые вытекают непосредственно из правил процедуры, и теми, которые обладают более самостоятельным характером:
первые из них следует отнести к процедурным, а вторые могут быть названы самостоятельными. Среди
процедурных функций председателя следует различать те, выполнение которых входит в его обязанность, и те, на осуществление которых он имеет право.
Обычно правила процедуры предусматривают, что в обязанности председателя входит председательствование на пленарных заседаниях конференции, открытие и закрытие их, руководство прениями, предоставление слова, постановка вопросов на голосование и объявление решений. Наряду с этим предусматривается, что председатель может предложить конференции ограничить время,
предоставляемое ораторам, ограничить число выступлений каждого представителя по любому вопросу,
прекратить запись ораторов, прервать или прекратить прения и прервать или закрыть заседание и т.д.
Самостоятельные функции имеют отношение главным образом к помощи в разрешении конфликтов между делегациями. Выполняя роль посредника, председатель помогает делегациям в преодолении тех или иных различий в позициях и тем самым способствует созданию более благоприятной основы для согласования ими волеизъявлений представляемых ими государств.
Права и обязанности председателя принадлежат не ему лично, а конференции в целом, от имени которой он действует. Они строго определяются правилами процедуры, нарушать которые председатель не вправе. В правилах процедуры закрепляется обычно, что при исполнении своих функций председатель подчиняется конференции.
Что касается важности роли председателя конференций, она колеблется в довольно широких

пределах в зависимости от ряда объективных и субъективных факторов. К первым, в частности, относится степень однородности состава участников конференции как с точки зрения социально-экономической, так и с точки зрения отношения делегаций к существу рассматриваемых вопросов. Ко вторым относится наличие у председателя опыта проведения конференций, его способность руководить работой конференции в контакте со своими заместителями, генеральным докладчиком и секретариатом.
Генеральный докладчик выступает в этом качестве как по отношению к конференции, так и по отношению к генеральному комитету. Функции генерального докладчика обычно специально не закрепляются в правилах процедуры межправительственных конференций. Исключением являются правила процедуры III Конференции ООН по морскому праву, где правило 13 закрепляет, что генеральный докладчик "подготавливает для утверждения Конференцией любые доклады, которые должны быть представлены Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций". На кодификационных конференциях в качестве генерального докладчика выступает, как правило, специальный докладчик
Комиссии международного права ООН (КМП ООН) по вопросу, включенному в повестку дня конференции.
Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы
mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того,
что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании.
Почти на всех современных международных конференциях создается генеральный комитет.
Обычно в его состав входят: председатель, заместители председателя конференции, генеральный докладчик и должностные лица главных комитетов (председатели, их заместители и докладчики).
Председатель редакционного комитета может участвовать в работе генерального комитета без права голоса. Функции генерального комитета заключаются в оказании помощи председателю в общем руководстве работой конференции и с учетом ее решений - в обеспечении координации ее работы.
Генеральный комитет призван способствовать повышению эффективности работы конференции.
Секретариат и его исполнительный глава. Секретариат состоит, как правило, из генерального секретаря (секретаря-исполнителя) и персонала для обслуживания конференции. На конференциях,
созываемых государствами, генеральным секретарем обычно является какое-либо должностное лицо принимающей страны, если эта страна является участницей. Персонал секретариата таких конференций формируется, как правило, из числа лиц, предоставляемых принимающей страной, а также из членов административно-технического персонала делегаций государств - участников конференции. На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, функции секретариата осуществляются секретариатом соответствующей международной организации во главе с ее генеральным секретарем или его представителем.
Генеральный секретарь (или его представитель - секретарь-исполнитель) является главным административным должностным лицом конференции. Он выполняет административно-исполнительные по своему характеру функции. Его основная задача - руководство работой персонала секретариата по обслуживанию конференции. Генеральный секретарь или член персонала секретариата может делать устные или письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций. Другими словами, генеральный секретарь или его представитель осуществляет также некоторые функции, касающиеся существа рассматриваемых на конференции вопросов. Однако эти функции строго ограничены правилами процедуры и выступают как вспомогательные по отношению к административно-исполнительным. В обязанности секретариата входит составление официальных протоколов заседаний конференций и выполнение всей текущей технической работы (размножение и распространение документов конференции; обеспечение устного перевода произносимых на заседаниях речей, хранение документов в архивах и т.д.).
Активная роль исполнительного главы и секретариата повышает эффективность работы конференции, ускоряет ее продвижение к поставленным целям.
Правила процедуры современных международных конференций содержат также нормы,
относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов. Основная дискуссия проходит на пленарных заседаниях, являющихся высшим органом конференции, и в комитетах, создаваемых применительно к рассматриваемым вопросам повестки дня. Комитеты, как уже отмечалось, избирают председателей, а также вице-председателей и докладчиков, имеют право, если это необходимо, создавать свои вспомогательные рабочие органы. Формирование комиссий и других рабочих органов и особенно определение их полномочий нередко приводят к острой политико-дипломатической борьбе. Весьма сложен также вопрос о составе комиссий и других рабочих органов конференций.
На пленарных заседаниях и в комиссиях вносятся проекты документов, резолюций и т.п., поправки и

дополнения к ним. В ходе дискуссий важным инструментом дипломатической борьбы становятся наряду с заявлениями общего характера выступления участников по порядку ведения, для справок, по мотивам голосования, с тем чтобы придать нужное для той или иной делегации направление ходу обсуждения. Для подготовки окончательных текстов заключительных документов обычно создается редакционная комиссия, в которую входят эксперты, представляющие все рабочие языки конференции.
Несколько специфическая структура рабочих органов сложилась на втором этапе СБСЕ.
Направляющим центром в деятельности органов второго этапа был Координационный комитет,
периодически собиравшийся на заседания на уровне глав делегаций. Применительно к трем пунктам повестки дня были созданы три комиссии. В составе каждой из них имелось несколько подкомиссий для обсуждения конкретных вопросов. Четвертым пунктом повестки дня - "Дальнейшие шаги после совещания" - занималась специально созданная рабочая группа Координационного комитета. Помимо комиссий, несколько групп ведало организационно-финансовыми вопросами. Всего насчитывалось 20
рабочих органов.
Регулируется в правилах процедуры и вопрос относительно характера заседаний. На предварительном совещании или в начале конференции решается вопрос, должны ли быть заседания открытыми или закрытыми (в тех случаях, когда участники конференции по тем или иным соображениям не хотят предавать гласности ход обсуждения). На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются представители прессы и публика. Пленарные заседания обычно бывают открытыми, а заседания комитетов и комиссий - в большинстве случаев закрытыми. Так, на общеевропейском совещании заседания, посвященные открытию и закрытию первого этапа, были открытыми; заседания рабочих комиссий второго этапа - закрытыми (в правилах процедуры содержалась,
однако, оговорка, что участники могут принять иное решение); заседания третьего этапа (церемония открытия, выступления высоких представителей и церемония закрытия) - открытыми. Закрытый характер носили переговоры в Вене по сокращению вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе.
Кроме официальных заседаний, на конференциях при работе над документами проводятся в более непринужденной обстановке и неофициальные заседания комиссий и подкомиссий на одном из рабочих языков. Иногда они собираются в полном составе, иногда - с участием лишь наиболее заинтересованных сторон.
19.4. Механизм принятия решений
Большинство современных международных конференций завершается принятием решений. В целях более эффективного протекания процессов принятия решений положения, касающиеся их детальной регламентации, включены в правила процедуры большинства современных конференций. Механизм,
посредством которого принимаются эти решения, и форма, в которой они выносятся, зависят от цели созыва конференции, соответствующих положений ее правил процедуры и от установившейся на протяжении многих лет обычной практики.
Конкретные процедуры принятия решений можно сгруппировать в три системы: традиционную,
консенсуальную и комбинированную.
Под традиционной, т.е. обычно применяемой, понимается такая система принятия решений,
которая в качестве основного метода выявления воли государств-участников предусматривает проведение голосования.
Для консенсуальной системы характерен путь согласования позиций государств-участников без проведения голосования и при отсутствии формальных возражений против принятия решения в целом.
Это значит, что разрабатываются такие решения, с которыми могут согласиться все участники конференции. Применение консенсуса при решении важнейших вопросов в целом имеет положительное значение и призвано служить тому, чтобы не допустить навязывания государствам чужой воли с помощью механического большинства. Одновременно правило консенсуса содержит в себе потенциальные возможности злоупотребления им со стороны тех, кто стремится оттягивать принятие договоренностей,
чинить препятствия достижению согласия. Негативным аспектом консенсуального метода является также то, что он не обеспечивает полного учета позиций всех основных групп государств.
Комбинированная система принятия решений представляет собой сочетание консенсуальной и традиционной. Она исходит из желательности достижения согласованного мнения всех государств-участников без проведения голосования до тех пор, пока не будут исчерпаны все усилия по достижению такого согласованного мнения.
Традиционная система принятия решений основывается на опыте конференций конца XIX - начала
XX в., и особенно на опыте Лиги Наций. Это целеустремленный процесс, который начинается, как правило, с обсуждения одного или нескольких текстов (проектов резолюций, проектов статей и т.п.),
выработанных либо КМП ООН, либо одним или несколькими государствами. Этот процесс обычно состоит

из трех этапов: подготовка, обсуждение и принятие текста (проекта резолюции, проекта статей и т.п.).
Наиболее показательны в этом отношении кодификационные конференции, созываемые ООН.
Разработанный КМП проект статей направляется Генеральной Ассамблеей конференции и служит основным текстом для обсуждения. Делегации вносят поправки к нему и дополнения. В правилах процедуры кодификационных конференций этот текст признается основным предложением, подлежащим обсуждению на конференции. Такому предложению делегации уделяют основное внимание.
При использовании традиционной системы решения принимаются большинством голосов (простым или квалифицированным).
Каждая делегация имеет на конференции один голос. В этом правиле находит, в частности,
выражение принцип равенства государств. Голосование может быть открытым или тайным; тайным голосованием обычно проводятся выборы. Открытое голосование производится либо поднятием руки,
либо поименно (с помощью компьютера). Поименное голосование дает возможность выявить реальную расстановку сил.
Необходимость разработать новые системы принятия решений была продиктована изменениями,
которые произошли в мире после Второй мировой войны. В результате научно-технической революции в значительной степени усложнились проблемы, которые становятся предметом рассмотрения конференций. В связи с образованием новых независимых государств более чем втрое увеличилось число государств, заинтересованных в обсуждении и разрешении этих проблем на многосторонней основе. Именно поэтому наряду с традиционной системой применяются консенсуальная и комбинированная системы принятия решений, в частности на тех конференциях, в работе которых участвует большое число государств и которые при сложности и важности рассматриваемых проблем перед началом работы не располагают еще основным текстом. Особенно важным это стало в условиях исторического перехода от эпохи интернационализации хозяйственной, политической и культурной жизни с превалирующими взаимоотношениями между самостоятельно развивающимися странами к глобализации, ведущей к формированию нового системного уровня организации международного сообщества с новыми закономерностями, движущими силами и механизмами регулирования.
Консенсуальная и комбинированная системы принятия решений - это также целеустремленные процессы, состоящие из тех же этапов, однако структура и продолжительность каждого из этих этапов иные. Наиболее продолжительный этап (в основном проходящий в рамках конференции) - подготовка текста.
Консенсуальная система успешно применялась на СБСЕ. Процесс выработки отдельных документов, вошедших в Заключительный акт, служит примером эффективного использования этой системы на межправительственной конференции. На основе консенсуса строилась работа специальных сессий ООН по разоружению. Эта система применялась на переговорах в Вене о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе.
Применение консенсуса при решении важнейших вопросов в целом имеет положительное значение.
Характерно, что с учетом потенциальных возможностей непродуктивного использования консенсуса государства - участники СБСЕ договорились, что правила процедуры этого совещания будут применяться на последующих общеевропейских встречах. Негативным аспектом консенсуального метода является также то, что он не всегда обеспечивает полный учет позиций всех групп государств.
Что касается комбинированной системы принятия решений, то она пока использовалась лишь на III
Конференции ООН по морскому праву.
19.5. Виды актов международных конференций и их правовое значение
Конференции считаются законченными, когда достигается цель их работы в виде заключения тех или иных соглашений или после того как участники переговоров приходят к выводу о невозможности соглашения из-за непримиримости точек зрения представленных государств. В первом случае окончание конференции обычно оформляется заключительным актом или протоколом, подписанным всеми участниками. Существуют и другие формы, например декларации, заявления. В обоих случаях (но это не обязательно) всеми участниками может быть утверждено и передано для опубликования в прессу коммюнике или сообщение для печати.
На международных конференциях обычно принимаются акты двух видов: содержащие материалы текущей работы и подводящие итоги их работы. К первой группе относятся протоколы заседания, ко второй - документы международно-правового характера (договоры, конвенции и т.д.). Необходимо различать такие акты процедурного характера и акты, принимаемые по существу рассматриваемых в ходе работы конференции вопросов.
Результаты работы успешно завершившейся международной конференции выражаются в актах с

различным правовым значением, имеющих самые разнообразные наименования. Общепризнанной классификации таких наименований не существует. Выбор наименования часто связан с политическими или случайными соображениями и, как правило, не имеет юридического значения. Международное право не содержит норм, предписывающих какую-либо обязательную форму (или ее важный элемент - наименование) актов международных конференций. Некоторые наименования в результате длительной практики их употребления стали относительно постоянными для определенных видов актов, принимаемых на конференциях. Так, заключительными актами чаще называются документы, содержащие основные характеризующие конференцию факты. Акты конференции, которые, как правило, нацелены на создание норм международного права, все чаще именуются конвенциями, а те, которые содержат рекомендации государствам или международным организациям, - резолюциями.
Конвенции. Дипломатические конференции созываются для заключения многосторонних конвенций по различным специальным вопросам международного сотрудничества в политической, экономической,
гуманитарной, правовой, социальной и других областях.
Однако, как правило, такие конференции завершаются лишь принятием (одобрением) текстов соответствующих конвенций, что само по себе не делает эти конвенции обязательными для участвующих в них государств. Такое принятие (одобрение) выражается в особой процедуре голосования (принятие может осуществляться также путем применения консенсуальной процедуры), посредством которой уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора (конвенции), и означает, что текст договора (конвенции), т.е. содержание включенных в него правил поведения, окончательно установлен, и поэтому первую стадию согласования позиций государств в процессе создания соответствующих норм международного права можно считать завершенной. Вторая стадия этого процесса, включающая признание государствами правил поведения в качестве юридически обязательных, состоит из индивидуальных действий государств (подписание, ратификация,
депонирование ратификационных грамот).
Делегация голосует за текст той или иной конвенции, имея в виду, что зафиксированные в ней правила поведения в дальнейшем станут нормами международного права. Однако это не налагает на представляемое ею государство обязательства подписать или ратифицировать эту конвенцию.
Неподписанная конвенция носит характер проекта. Государства - участники конференции могут принять ее в существующем виде, потребовать изменений, заявить оговорки либо временно или окончательно воздержаться от присоединения к ней. Кроме того, принятый текст в случае необходимости может быть пересмотрен, рассмотрен вновь или исправлен на другой конференции.
Конвенции, принятые конференцией, могут быть обязательными для ее участников сразу же с момента их подписания, либо после ратификации, либо в точно установленный срок после депонирования определенного числа ратификационных грамот. Неподписание конвенции означает, что государство не считает себя связанным заключенными в ней положениями. Наиболее решительным видом отказа является отсутствие представителя государств при подписании конвенции, если оно не вызвано техническими причинами. Именно таким образом, например, выразили свое несогласие с текстом сепаратного "мирного" Договора с Японией делегаты СССР, Польши и Чехословакии на конференции
1951 г. в Сан-Франциско.
С момента вступления конвенции в силу содержащиеся в ней правила поведения становятся нормами международного права, юридически обязательными для признавших их в этом качестве государств. Однако следует иметь в виду, что завершение процесса заключения договора или конвенции не всегда совпадает со вступлением договора или конвенции в силу.
Резолюции. Современные международные конференции нередко принимают по предмету своей деятельности разнообразные резолюции, содержащие призывы, просьбы, предложения и рекомендации,
обращенные к государствам (как правило, независимо от того, являются они участниками данной конференции или нет) и (или) к международным организациям (и (или) к их органам или руководящим должностным лицам). Наиболее яркими примерами могут служить резолюции, принимаемые конференциями, созываемыми под эгидой ООН. В частности, состоявшаяся в 1975 г. в Вене Конференция
ООН по вопросам о представительстве государств в их отношениях с международными организациями приняла целый ряд резолюций. Наиболее важными среди них являются: резолюция, касающаяся статуса национально-освободительных движений, признаваемых ОАЕ и (или) ЛАГ, и резолюция, затрагивающая вопросы применения принятой на конференции конвенции в будущей деятельности международных организаций. Резолюции, принимаемые международными конференциями независимо от адресата,
имеют характер рекомендаций. Государства - участники той или иной конференции определяют свое отношение к ее резолюциям в строго индивидуальном порядке. Предусматриваемые в этих резолюциях мероприятия также являются рекомендательными и юридических обязательств для адресатов не создают.
Вместе с тем резолюции международных конференций могут использоваться при разработке

соответствующих международных договоров и конвенций. В частности, правила поведения,
сформулированные в этих резолюциях, могут быть положены в основу статей будущих международно-правовых документов или использоваться в качестве вспомогательных источников при их подготовке. Кроме того, положения резолюций могут приобрести обязательный характер в процессе создания норм международного права путем обычая. В некоторых случаях резолюции используются как средство констатации или толкования действующих международно-правовых норм.
В резолюциях конференций часто выражается признательность правительству, его главе и народу страны проведения конференции, исполнительному секретарю конференции и другим членам секретариата, Генеральному секретарю ООН (в тех случаях, когда конференция проводится в рамках или под эгидой ООН), КМП ООН и эксперту-консультанту (т.е. специальному докладчику КМП по данному вопросу). Нормы, содержащиеся в таких резолюциях, рассчитаны на одноразовое применение,
выполняются в момент принятия и могут рассматриваться как один из видов норм международной вежливости.
Резолюции, имеющие характер рекомендации или "пожелания" (voeux), могут быть включены непосредственно в заключительный акт конференции или следовать за ним в качестве приложения (в этом случае в тексте самого заключительного акта обычно содержится перечень их наименований).
Заключительные акты. Большинство международных конференций завершается принятием заключительного акта, содержащего изложение основных характеризующих их работу фактов. Так,
заключительный акт Конференции ООН о представительстве государств в их отношениях с международными организациями, состоящий из 17 пунктов, содержит положения, касающиеся: порядка созыва конференции; времени и места ее проведения; состава конференции; председателя и его заместителей; перечня и состава созданных комитетов; эксперта-консультанта; основного предложения
(проекта статей, принятого КМП ООН), находящегося на рассмотрении конференции; комментариев и замечаний относительно проекта статей; наименования подготовленной конференцией конвенции;
наименований резолюций, принятых конференцией; подписания представителями заключительного акта;
подписи председателя конференции и ее исполнительного секретаря. Очевидно, что такого рода заключительные акты представляют собой перечни (сводки) основных моментов деятельности той или иной международной конференции.
Наряду с этим существуют заключительные акты, все значение которых невозможно свести к простому перечню, протоколу или отчету, тем более что на международных конференциях обычно ведутся формальные протоколы заседаний, и в заключительном акте, выполняющем одинаковые с ним функции, не было бы необходимости.
Такие заключительные акты содержат не только перечень наименований принятых конференцией документов, но и (или) тексты этих документов, поэтому правовое значение заключительных актов следует устанавливать, исходя из содержания того реального соглашения, которое лежит в их основе.
Именно это соглашение государств - участников конференции отражает результат согласования их позиций относительно придания определенной юридической силы положениям заключительного акта.
Кроме того, заключительный акт международной конференции следует рассматривать в контексте общепризнанных норм международного права и международно-правовых норм, непосредственно относящихся к работе данной конференции. Среди них: международные акты, на основании которых созывается данная конференция; ее правила процедуры; конкретные решения данной конференции,
включая заявления и оговорки государств, сделанные при голосовании, и оговорки к заключительному акту. Основное внимание при этом должно быть обращено на выявление воль государств - участников конференции, в которых выражены их намерения относительно придания той или иной юридической силы заключительному акту. Заключительный акт СБСЕ 1975 г. обладает большой спецификой и поэтому должен рассматриваться самостоятельно.
Вопросы для обсуждения
1. Каковы отличия международных конференций от международных переговоров и от международных организаций?
2. Каковы основные виды международных конференций?
3. Какие вопросы решаются в процессе подготовки к международным конференциям?
4. Какова юридическая сущность правил процедуры международной конференции и каков порядок их разработки и принятия?
5. Какова роль делегаций государств и руководящих должностных лиц в работе международных конференций? Какие органы образуются международными конференциями?
6. Какие механизмы принятия решений используются на современных международных конференциях?

7. Какие акты принимаются международными конференциями?
Литература
Ашавский Б.М. Межправительственные конференции. М., 1980.
Ашавский Б.М. Международно-правовые вопросы подготовки и проведения международных конференций: Учебное пособие. М., 1996.
Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1. Разд. 11.
Курс международного права: В 7 т. М., 1992. Т. 6. С. 5 - 31.
Правила процедуры в многосторонней дипломатии: Сборник документов. М., 1986.
Sabul R. Procedure at International Conferences. A State of the Rules of Procedure at the UN and
Inter-Governmental Conference (
ed). Cambridge University Press. 2006.