Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
Глава 20. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 20.1. Возникновение международных организаций - важный этап международного переговорного и нормотворческого процесса. Основные признаки и классификация международных организаций Идея создания международной организации безопасности и других международных организаций уходит своими корнями в глубь истории. Эволюцию этой идеи следует рассматривать в тесной связи с развитием социально-экономических условий жизни народов, интернационализацией экономических и политических отношений между государствами и достигшим высокой степени интенсивности, особенно в XX в., переговорным и нормотворческим процессом в мире, который к настоящему времени охватывает практически все стороны человеческой деятельности. На первых этапах всемирной истории (фактически до начала XIX в.) проекты создания международной организации выдвигались и обсуждались государственными деятелями, политиками и учеными разных стран преимущественно в теоретическом плане. Именно в этот первоначальный период были основательно проработаны такие вопросы, как основные параметры, принципы деятельности, состав и структура будущих международных организаций. Рассмотрение многочисленных проектов международных организаций безопасности (например, Платона (IV в. до н. э.), П. Дюбуа (1306), Й. из Подебрад (1464), Э. Крюсе (1623), М. Сюлли (1638), В. Пенна (1693), Ш. Сен-Пьера (1713), В.Ф. Малиновского (1803), И. Блюнчли (1878)) позволяет обнаружить одну весьма характерную структурную особенность, а именно что все они, за редким исключением, предусматривали наличие в рамках проектируемой организации специального органа по координации усилий членов организации в борьбе за мирное урегулирование споров и конфликтов и обеспечение международной безопасности. В практическом плане первоначальный период имел существенное значение, поскольку дал возможность пройти два важнейших этапа переговорного и нормотворческого процесса: стадию переговоров между двумя или несколькими государствами и этап проведения разного рода международных конференций, совещаний и т.д. Этот период позволил также предопределить основные характерные черты международных организаций: их юридическую природу, постоянный характер деятельности, структуру и основные принципы деятельности. Появление многих международных организаций было вызвано практическими потребностями государств объединить свои усилия в целях согласования международных проблем прежде всего в области экономики, связи, здравоохранения, культуры, образования, транспорта, которые можно решить лишь путем сотрудничества и взаимодействия нескольких государств. Поэтому не случайно, что по общему признанию первая международная организация - Центральная комиссия по навигации на Рейне возникла в 1804 г. на основе соглашения между Германией и Францией в силу практической необходимости регулировать и обеспечивать беспрепятственное судоходство на Рейне и была официально учреждена Венским конгрессом 9 июня 1815 г. В процессе многолетней эволюции института международных организаций основное внимание государств было обращено на создание в первую очередь международных межправительственных организаций (ММПО), которые оказывали и оказывают более ощутимое воздействие на весь ход мировых событий. ММПО можно определить как созданное на основе международного многостороннего соглашения постоянное объединение государств в целях содействия решению международных проблем, предусмотренных его учредительным документом, и развитию широкого равноправного сотрудничества между государствами в соответствии с принципами и нормами международного права. Основными характерными признаками и атрибутами являются: - наличие международного договора (конвенции и т.д.), заключенного между государствами в соответствии с нормами международного права; - постоянный, а не временный характер деятельности; - соответствие целей и принципов деятельности организации нормам международного права и положениям Устава ООН; - наличие характерной структуры и системы органов, составляющей механизм организации (представительный орган членов, исполнительный орган, секретариат и другие соответствующие органы, предусмотренные учредительными документами); - членами организации должны быть государства, которые участвуют в деятельности организации на основе принципа суверенного равенства; - метод деятельности - обсуждение, переговоры, диалог и принятие решений путем голосования или достижения консенсуса; - установление связей и сотрудничества с другими объединениями государств и международными организациями; - некоторые организации осуществляют юридические и квазиюридические полномочия, причем в ряде из них созданы международные специальные суды для решения споров в ходе административной и оперативной деятельности; многие организации имеют статус юридического лица, позволяющий им приобретать собственность, выступать в суде в качестве истца или ответчика в некоторых областях, а в ряде случаев пользоваться функциональными привилегиями и иммунитетами; - некоторые региональные организации обычно открыты для участия всех государств независимо от их политического и государственного устройства; - финансирование организаций обеспечивается взносами государств - членов организации, выплачиваемыми ими по согласованной шкале взносов; - компетенция организации обычно ограничивается кругом функциональных и специальных проблем, определенных учредительным документом организации; - появившиеся в XX столетии международные организации стали обладать универсальной глобальной общей компетенцией в политической, экономической и социальной сфере, центральное место среди которых занимает Организация Объединенных Наций, сфера компетенции которой в XXI в. охватывает практически все области межгосударственных отношений и человеческой деятельности; - правотворчество международных организаций осуществляется двумя путями: разработкой международных соглашений и представлением их на ратификацию государств-членов и одобрение резолюций, рекомендующих соответствующие меры и способы решения международных проблем. Наличие указанных атрибутов позволяет, как правило, отличить ММПО от других институтов международного переговорного и нормотворческого процесса, таких как международная конференция, международная неправительственная организация, транснациональная корпорация и др. Вопреки нередко встречающимся утверждениям ММПО, которых к началу XXI в. насчитывалось свыше 6 тыс. и центральное место среди которых занимает ООН, не являются какими-то общемировыми, сверхнациональными образованиями, поглощающими суверенные права государств и диктующими им правила и нормы поведения на мировой арене. Их функционирование не связано с каким-то ущемлением суверенитета государств или делегированием ими своих суверенных прав, ибо это противоречило бы самой природе ММПО, которые являются своеобразными центрами по гармонизации интересов государств и координации их усилий по решению различных международных проблем. Участие государств в работе ММПО дает им дополнительные возможности реализации собственного суверенитета, согласования действий на международной арене с другими государствами для достижения целей, поставленных в учредительных документах ММПО. Исторический опыт показывает, что роль ММПО и ведущей из них - ООН - становится незаменимой и безальтернативной, ибо она стимулирует поиск и достижение консенсусных решений по самым сложным вопросам мировой политики, повышая тем самым влияние и вес каждого, даже самого на первый взгляд рядового участника международного общения. Без ООН и других ММПО голос такого участника не был бы даже услышан, тогда как в общем "стройном хоре" каждое государство имеет возможность реализовать свой суверенитет, придать ему дополнительную величину и силу в общем процессе мирового развития и прогресса человечества на пути к миру и стабильности. В условиях во многом целостного, взаимозависимого мира интернационализации мирохозяйственных и политических связей бурной научно-технической революции независимость и экономическое развитие, да и само существование государства невозможны вне рамок организационных форм взаимодействия стран, изолированно от других государств и от всего международного сообщества. Больше того, человечество столкнулось с целым рядом глобальных проблем и вызовов, решить которые не под силу не только одному мощному государству, но даже группе государств. Поэтому вряд ли может быть признано состоятельным утверждение о том, что ММПО создаются путем слияния делегированных им частей суверенитета, ибо тогда возникает вопрос: какое государство и какую часть своего суверенитета и на какое время передало и какой или какие органы ММПО аккумулируют эти части суверенитета? Сказанное отнюдь не означает умаления хоть в какой-то степени роли государств в формировании и усилении эффективности ООН и ММПО - важнейшей составной части всей системы международных отношений. И конечно, не исключено, что в будущем могут быть созданы наднациональные институты путем наделения их определенными общемировыми властными полномочиями. Ныне же речь идет и может идти не об институте типа "мирового правительства" или "всемирного парламента", а лишь о многообразных организациях межгосударственного сотрудничества и взаимодействия в целях решения различных международных проблем. ММПО не являются самодовлеющей мировой властной структурой, а представляют собой своеобразные и гибкие межгосударственные организационные формы регулирования, согласования, решения и совместного ведения международных проблем в соответствии с теми принципами и процедурами, которые закреплены в Уставе ООН и учредительных актах таких организаций. Суверенные государства являются первоосновой создания и эффективного функционирования ООН и ММПО, главной движущей силой процесса их адаптации к реальностям новой эпохи. В ходе такой адаптации и дальнейшего развития нормотворческого процесса суверенитет участвующих в них государств не только не умаляется, а, наоборот, приобретает дополнительный вес и значение, раскрывает полностью свой потенциал, позволяя государствам сообща управлять этими процессами. В свою очередь, международные межправительственные организации в ходе своего развития сами приобрели статус производных субъектов международного права, разумеется, иного, чем государства, характера. Это нашло выражение, в частности, в том, что международная организация стала обладать правоспособностью заключать договоры, которые необходимы для выполнения ее функций и достижения ее целей и задач. Заключая эти договоры, международные организации становятся не только незаменимым фактором все расширяющегося нормотворческого процесса, развития и кодификации международного права, но и существенно важными инструментами упорядоченного развития международных отношений и обеспечения мира и стабильности на Земле. Этот вывод подтверждается более чем полувековой практикой деятельности ООН и, наверняка, окажется непреложным и в XXI в., пока по крайней мере в мире будут существовать суверенные независимые государства. Долгое время, практически до создания ООН, в мире не существовало какой-либо ясной и общепризнанной классификации международных организаций. Эти организации появлялись спорадически в силу практических потребностей государств в сотрудничестве в самых различных областях их взаимоотношений. Большинство из них несли в себе переходные черты и характерные особенности международных конференций и не являлись по сути дела постоянными объединениями государств. Они не имели какой-то определенной структуры, а отношения между ними носили эпизодический характер. Число вопросов, которые выносились государствами на рассмотрение международных организаций, было весьма незначительным; выносимые ими рекомендации практически не учитывались государствами, а иногда и просто игнорировались. Отсюда влияние, которое оказывали международные организации на развитие международных отношений, было ограниченным и малозаметным, а говорить о подразделении международных организаций на группы или категории не приходилось. Положение коренным образом изменилось с появлением Устава ООН и учреждением на его основе Организации Объединенных Наций. Значительное число вопросов политического, экономического, социального, разоруженческого, культурного, правочеловеческого и иного плана, которые раньше относились к сугубо внутренней компетенции суверенных государств, становилось все чаще предметом рассмотрения и урегулирования в рамках международных организаций и их органов. С увеличением числа организаций развивались и усложнялись связи государств с международными организациями и между самими организациями. Международные организации становились не только трибунами для выражения взглядов государств по самым различным вопросам мировой политики, форумами коллективного обсуждения, переговоров и согласования таких проблем. Во все большей степени они стали использоваться государствами в качестве эффективных инструментов международного нормотворческого процесса для согласования и выработки правил поведения и юридических норм сотрудничества государств в самых различных областях человеческой деятельности. В результате в деятельности практически всех международных организаций возобладал подлинно демократический принцип суверенного равенства всех государств, больших и малых, значительно повысивший эффективность и авторитет этих организаций. Существенно важно и то, что Устав ООН справедливо подчеркивает первостепенное значение международных межгосударственных организаций и объединений, поскольку именно государства являются основными творцами международного права, а создаваемые организации призваны содействовать международному сотрудничеству в политической области и поощрять прогрессивное развитие международного права и его кодификации. Именно Устав ООН является ядром системы международных организаций, устанавливает критерии и принципы их подразделения на отдельные виды и категории, определяет роль и место каждой из них, а также порядок их взаимодействия и соподчиненности. Именно Устав ООН позволяет распределить все международные организации по группам и категориям, и именно на его основе к концу XX в. сложилась достаточно четкая их классификация. Считаются общепризнанными особая центральная роль Организации Объединенных Наций и подразделение международных организаций на две основные категории - международные межправительственные организации и международные неправительственные организации. По данным Союза международных ассоциаций, к концу XX в. в мире существовало и действовало свыше 6 тыс. международных межправительственных и свыше 43 тыс. международных неправительственных организаций. Устоявшимся считается выделение в соответствии с гл. IX Устава ООН отдельной группы так называемых специализированных учреждений ООН и связанных с ней структур и программ системы ООН. Не вызывает сомнений и подразделение международных организаций на универсальные (ООН, специализированные учреждения и др.) и в соответствии с гл. VIII Устава региональные (ОБСЕ, ОАГ, ОАЕ - Африканский союз, СНГ и др.) и субрегиональные организации и структуры (НАТО, ОДКБ, ЭКОВАС и др.). Есть все основания полагать, что сложившаяся на основе Устава ООН классификация международных организаций, несмотря на участившиеся в последнее время попытки некоторых стран оттеснить на второй план роль ООН и ее Совета Безопасности, возвеличить значение региональных организаций и субрегиональных структур, прежде всего НАТО, и поставить деятельность ООН и других международных организаций под жесткий контроль одной или нескольких держав, сохранит свою жизненность и силу и в XXI в. 20.2. Общая характеристика структуры и деятельности ООН и ее главных органов и их основные особенности Возникновение ООН не было чем-то случайным или чем-то изначально непредсказуемым. Оно было обусловлено целым рядом объективных факторов военно-стратегического, политического, экономического и иного плана и закономерностями исторического развития человеческого общества конца второго тысячелетия. Создание ООН явилось воплощением извечной мечты человечества о таком устройстве и организации международного общежития, которые избавили бы человечество от бесконечной череды войн, разрушений, мук и страданий, от страха за будущее и обеспечили бы мирные условия жизни народов, их поступательное продвижение по пути социально-экономического прогресса, процветания и развития. Начало обсуждению и разработке проблемы всеобщей организации безопасности положили Атлантическая хартия, подписанная Президентом США Ф. Рузвельтом и премьер-министром Великобритании У. Черчиллем 14 августа 1941 г., и Декларация Правительства СССР на Межсоюзной конференции в Лондоне 24 сентября 1941 г., в которой впервые была сформулирована чрезвычайно важная задача, стоящая перед миролюбивыми государствами, а именно определить пути и средства для организации международных отношений и послевоенного устройства мира. В Декларации была высказана убежденность, что эта задача "будет успешно решена и что в результате полной и окончательной победы над гитлеризмом будут заложены основы правильных и отвечающих желаниям и идеалам свободолюбивых народов отношений международного сотрудничества и дружбы". Первым межправительственным документом, принятым в годы Второй мировой войны, в котором выдвигалась идея создания новой международной организации безопасности, была Декларация Правительства Советского Союза и Правительства Польской Республики о дружбе и взаимной помощи, подписанная в Москве 4 декабря 1941 г. В ней указывалось, что обеспечение прочного и справедливого мира "может быть достигнуто только новой организацией международных отношений, основанной на объединении демократических стран в прочный союз. При создании такой организации решающим моментом должно быть уважение к международному праву, поддержанному коллективной вооруженной силой всех Союзных Государств". 1 января 1942 г. в Вашингтоне была подписана Декларация Объединенных Наций 26 государств - участников антигитлеровской коалиции, в том числе СССР, о совместных усилиях в борьбе против гитлеровской Германии, фашистской Италии и милитаристской Японии. Позднее название "Объединенные Нации" было предложено для новой организации президентом США Ф. Рузвельтом и было официально использовано при подготовке Устава ООН. Первым практическим шагом на пути создания всеобщей организации безопасности явилась принятая 30 октября 1943 г. на конференции в Москве Декларация четырех государств - СССР, США, Великобритании и Китая - по вопросу о всеобщей безопасности. В ней отмечалась необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации поддержания международного мира и безопасности, были провозглашены такие принципы будущей организации, как принцип суверенного равенства всех миролюбивых государств, больших и малых, принцип особой ответственности великих держав в деле сохранения и упрочения мира, необходимость согласования действий и сотрудничества в борьбе с агрессией не только в период войны, но и в послевоенное время. Решения Московской конференции 1943 г. были подтверждены на Тегеранской конференции в ноябре - декабре того же года. По предложению Правительства США в августе - сентябре 1944 г. в Думбартон-Окс, на окраине Вашингтона, состоялась конференция четырех держав, на которой был подписан согласованный текст итогового документа "Предложения относительно создания Всеобщей международной организации безопасности". Эти предложения послужили основой для выработки Устава ООН. На конференции в Думбартон-Оксе не был решен вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности ООН. Его удалось разрешить лишь в ходе Ялтинской конференции в феврале 1945 г. на основе предложения Президента США Ф. Рузвельта, предусматривающего принцип единства действий великих держав при решении всех вопросов по существу, рассматриваемых в Совете Безопасности. Предложенная Рузвельтом так называемая ялтинская формула была включена впоследствии в Устав в виде статьи 27. В Ялте было также решено, что учредительная конференция Объединенных Наций по созданию международной организации откроется в Сан-Франциско 25 апреля 1945 г. В ходе работы конференции в Сан-Франциско был подготовлен проект Устава ООН, который был подписан 26 июня 1945 г. Со дня вступления в силу Устава ООН, 24 октября 1945 г., когда на хранение правительству США была сдана последняя, 29-я, ратификационная грамота СССР, официально отсчитывается начало существования ООН. По решению Генеральной Ассамблеи, принятому в 1947 г., день вступления в силу Устава ООН был официально объявлен Днем Объединенных Наций, который торжественно отмечается ежегодно в странах - членах ООН. Таким образом, усилиями мирового сообщества был согласован Устав ООН - уникальный международный документ, который оказывал позитивное воздействие на развитие международных отношений второй половины XX в. и который, несомненно, будет играть свою благотворную и созидательную роль и в XXI в. Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), Совет по Опеке, Секретариат и Международный суд. |