Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
Генеральная Ассамблея. Важную роль в выполнении многообразных функций ООН играет Генеральная Ассамблея - подлинно представительный орган, в котором представлены все государства - члены ООН. Генеральная Ассамблея наделена в соответствии Уставом ООН рядом весьма важных функций, и прежде всего в рассмотрении кардинальных вопросов мировой политики: укрепления международного мира, смягчения международной напряженности, сокращения вооружений и разоружения, создания условий для развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами в различных областях. Общая компетенция Генеральной Ассамблеи излагается в ст. 10 Устава, в соответствии с которой Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов ООН и делать рекомендации государствам - членам ООН или Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам. Генеральная Ассамблея наделена также полномочиями рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений, а также обсуждать широкий круг проблем сотрудничества государств в политической, экономической, социальной, экологической, научно-технической и иных областях и выносить рекомендации по ним. Генеральная Ассамблея проводит ежегодные регулярные сессии, которые в декабре каждого года прерываются и продолжаются до начала следующей сессии. Генеральная Ассамблея собирается ежегодно на очередную сессию во вторник третьей недели сентября, начиная отсчет с первой недели, в течение которой имеется по крайней мере один рабочий день. Созываются также специальные (с 1946 по 2004 г. их было 27) и чрезвычайные специальные (с 1946 по 2004 г. их было 10) сессии. В ходе регулярной сессии Генеральной Ассамблеи проводятся заседания пленума Генеральной Ассамблеи, Генерального комитета, Комитета по проверке полномочий и начиная с 48-й сессии Генеральной Ассамблеи шести главных комитетов: Первого (вопросы разоружения и безопасности), Второго (экономические и финансовые вопросы), Третьего (социальные и гуманитарные вопросы), Четвертого (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации), Пятого (административные и бюджетные вопросы) и Шестого (правовые вопросы). Предварительная повестка дня очередной сессии составляется Генеральным секретарем и сообщается членам ООН не менее чем за 60 дней до открытия сессии. Она включала на первой части 1-й сессии Генеральной Ассамблеи 33 вопроса, а начиная с 20-й сессии включает более 100 вопросов. Генеральная Ассамблея предоставляет широкие возможности для обмена мнениями и выработки согласованных решений, создает уникальные условия для дипломатических переговоров и консультаций между представителями государств и представляет собой своеобразный универсальный центр политической и дипломатической активности, давая возможность значительному числу глав государств и правительств, а также министров иностранных дел встречаться и обсуждать интересующие их проблемы политики. В соответствии с Уставом ООН Генеральная Ассамблея играет существенную роль в деятельности ООН. Она внесла значительный вклад в разработку и подготовку ряда важных международных документов. Следует указать на предпринятую в рамках ООН большую работу по дальнейшему прогрессивному развитию и кодификации принципов и норм международного права. Обеспечение этой исключительно важной сферы деятельности ООН является одной из основных и первоочередных задач Генеральной Ассамблеи. В ст. 13 Устава ООН прямо предусматривается, что Генеральная Ассамблея организует исследования и дает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации. При анализе резолюций Генеральной Ассамблеи, которых за более чем полвека было принято свыше 20 тыс., следует учитывать их специфический характер, а также исключительно большое воздействие на весь процесс прогрессивного развития и кодификации международного права. Отражая и аккумулируя различные точки зрения и взгляды государств мира по международно-правовым аспектам многообразных проблем мировой политики, Генеральная Ассамблея в сравнительно короткие сроки дает возможность сопоставить позиции и интересы как отдельных государств, так и их групп. Она позволяет выявить области согласия и совпадения позиций и путем расширения этих областей прийти к нахождению развязок и достижению общеприемлемых компромиссных путей решения возникающих проблем общемирового значения. Характерной особенностью деятельности Генеральной Ассамблеи в последние годы является то, что все большее значение в ее работе, да и в работе всех органов ООН, приобретает впервые примененный в 1946 г. в Совете Безопасности и широко используемый в Генеральной Ассамблее метод выработки и принятия резолюций на основе принципа согласования (консенсуса), т.е. достижения общего согласия без проведения голосования по соответствующему решению. Исторический опыт показывает, что решения ООН, в том числе Генеральной Ассамблеи, принятые на основе голосования "кнопочным большинством" или с применением методов диктата и давления, не только не содействовали разрешению насущных проблем мировой политики, но, наоборот, вызывали лишь трения и разногласия между государствами, углубляли расхождения и противоречия государств по таким вопросам, затягивали на долгое время их разрешение, снижая эффективность деятельности ООН по обеспечению прочного мира и нанося значительный ущерб ее авторитету и влиянию. Вот почему в последние годы наблюдается устойчивая тенденция к росту числа принимаемых Генеральной Ассамблеей, Советом Безопасности и другими органами ООН решений на основе консенсуса. Так, на 40-й сессии Генеральной Ассамблеи на основе консенсуса были одобрены 184 резолюции из общего количества 259, на 45-й сессии - 258 (из общего количества 344), а на 50-й сессии - уже 251 резолюция из общего количества 321, или 78% всех резолюций. Резолюции Генеральной Ассамблеи не являются юридически обязательными для государств, но и не могут квалифицироваться как простые призывы или пожелания. Они обладают целым рядом характерных особенностей. Прежде всего Устав ООН исходит из того, что государства должны тщательно и добросовестно рассматривать резолюции Генеральной Ассамблеи, и предполагает позитивное отношение к ним. Другая характерная особенность состоит в том, что некоторые резолюции подтверждают и конкретизируют общие принципы и положения Устава ООН и вводят или подкрепляют своим авторитетом нормы обычного международного права. Кроме того, некоторые резолюции предусматривают обязанность государств не только позитивно воспринимать содержащиеся в них рекомендации, но и предпринимать конкретные совместные или индивидуальные действия по их осуществлению. Так, принятая в 1960 г. Генеральной Ассамблеей Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам явилась по существу своеобразной программой действий и главным инструментом освобождения от колониального гнета и появления на международной арене новых независимых государств. Резолюции и декларации Генеральной Ассамблеи являются важнейшим этапом формирования международного права. В ООН сложилась и оправдала себя на деле весьма оригинальная практика разработки международно-правовых документов. В соответствии с этой практикой вначале принимается декларация по какому-либо вопросу (например, Всеобщая декларация прав человека, Декларация ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Декларация о запрещении применения ядерного и термоядерного оружия, Декларация правовых принципов, регулирующих деятельность государств по использованию космического пространства, и др.), а затем на основе таких деклараций вырабатываются международные договоры и конвенции (два Международных пакта о правах человека, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Договор о нераспространении ядерного оружия, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, и др.). Особенно заметное влияние Генеральная Ассамблея оказала на формирование международно-правовой системы обеспечения защиты прав человека на глобальном уровне и создание тщательно разработанного механизма для поощрения прав человека, основные элементы которого сохранят свою актуальность и действенность и в XXI в. Основываясь на положениях Устава ООН, Генеральная Ассамблея обеспечила за более чем полувековой период своей деятельности подлинно качественный скачок в обеспечении тесной взаимосвязи между уважением человеческого достоинства и международным миром, в поощрении прав человека для всех без исключения групп и слоев населения планеты и в борьбе против грубых, массовых и систематических нарушений прав и свобод человека на всех континентах. При содействии Генеральной Ассамблеи была создана солидная международно-правовая база осуществления всесторонней и углубленной деятельности многочисленных органов в области прав человека, включающая в настоящее время свыше 200 различных документов ООН и ее региональных звеньев. Генеральная Ассамблея является подлинно демократическим представительным органом суверенных государств, каждое из которых независимо от размеров территории, численности населения, экономической и военной мощи имеет голос. Решения Генеральной Ассамблеи по важным вопросам принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов Ассамблеи. Решения по другим вопросам, включая определение дополнительных категорий голосов, которые подлежат решению большинством в две трети голосов, принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании. По некоторым важным вопросам, таким как выборы непостоянных членов Совета Безопасности, выборы членов ЭКОСОС, Совета по Опеке, прием новых членов в ООН, назначение Генерального секретаря ООН, приостановление прав и привилегий членов Организации, исключение из Организации ее членов, бюджетные вопросы и другие административно-технические вопросы, Генеральная Ассамблея принимает резолюции и обязательные решения. По остальным вопросам, в том числе связанным с поддержанием международного мира и безопасности, Генеральная Ассамблея принимает резолюции и декларации, имеющие рекомендательный характер. В работе Генеральной Ассамблеи могут принимать участие государства - нечлены ООН, имеющие постоянных наблюдателей при ООН и не имеющие их. Кроме того, получили право участвовать в качестве наблюдателей Организация освобождения Палестины и представители ряда международных организаций (специализированных учреждений ООН, ОАГ, ЛАГ, АС, ЕС, СНГ, ВДКБ, ЕврАзЭС и др.). В ходе более чем полувековой деятельности Генеральная Ассамблея значительно рационализировала процедуру и методы расширения и решения вопросов своей повестки дня. Целям упорядочения, повышения практической отдачи и рационализации проведения общих прений Генеральной Ассамблеи служат результаты деятельности Рабочей группы высокого уровня открытого состава по укреплению системы ООН в 1995 - 1997 гг. В докладе Рабочей группы предусматривается, в частности, что по-прежнему должен проводиться лишь один раунд общих прений в год, который начинается в третью неделю сентября, и что общие прения должны организовываться из расчета двух недель, чтобы обеспечить максимальные возможности для контактов и встреч министров иностранных дел стран - членов ООН. В докладе отмечается также, что для общих прений не устанавливаются ни регламент, ни конкретные темы, однако Генеральная Ассамблея будет рекомендовать добровольное ограничение продолжительности каждого выступления 20 минутами. Доклад определяет четкий порядок и принципы подготовки списка ораторов для общих прений. В докладе устанавливается, что все, кто включен в список ораторов на данный день, должны получить возможность выступить и никакие выступления не будут переноситься на следующий день независимо от того, какие это будет иметь последствия для продолжительности работы. В докладе подчеркивается, что Генеральная Ассамблея является высшим политическим органом ООН с универсальным членством и что все главные комитеты должны проводить до начала общих прений короткие организационные сессии после того, как Генеральная Ассамблея примет решение по повестке дня. Отмечая важное значение общих прений, доклад предписывает, что главные комитеты должны проводить свои основные сессии только по окончании общих прений. Одобренные на основании доклада Рабочей группы меры содействуют рационализации и повышению действенности работы сессий Генеральной Ассамблеи. Особое значение имеют предложения и рекомендации, сформулированные в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам от 1 декабря 2004 г. Они предусматривают, в частности, что Генеральная Ассамблея должна предпринять все усилия для формирования нового консенсуса относительно более широкой и более эффективной коллективной безопасности. Государства должны решительно содействовать тому, чтобы позволить Генеральной Ассамблее выполнять ее функцию в качестве главного совещательного органа ООН. Это требует лучшей концептуализации и сокращения повестки дня, которая должна отражать современные вызовы и новые мировые реалии. Комитеты Генеральной Ассамблеи могут конкретизировать резолюции, выносимые на рассмотрение всей Генеральной Ассамблеи, которая должна создать также более действенный механизм для обеспечения систематического взаимодействия с организациями гражданского общества. Особую роль Генеральная Ассамблея призвана сыграть в деле решения исторической задачи - формирования при лидирующей роли ООН единой и эффективной стратегии противодействия вызовам и угрозам XXI в., в частности международному терроризму, организованной преступности, региональным конфликтам, незаконному обороту наркотиков, отмыванию денег, инфекционным заболеваниям, деградации окружающей среды, стихийным бедствиям и т.д. Для этого работа Генеральной Ассамблеи должна строиться на таких принципах, как принцип верховенства права, отказ от применения силы, мирное урегулирование споров и конфликтов, строгое следование обязательствам по Уставу ООН, готовность считаться с законными интересами партнеров, выработать новые правила общежития, уважение международных соглашений и институтов и др. Историческое значение имела принятая на саммите 8 сентября 2000 г. Декларация тысячелетия ООН, в которой лидеры стран мира выразили свою приверженность целям и принципам Устава ООН, доказавшим свою неподвластность времени и универсальный характер, подтвердили центральное место Генеральной Ассамблеи как главного совещательного, директивного и представительного органа ООН и заявили, что ООН является незаменимым общим домом для всего человечества и в XXI в. Совет Безопасности состоит из 15 членов: пять членов Совета - постоянные (Россия, США, Великобритания, Франция и Китай), остальные десять членов (по терминологии Устава - непостоянные) избираются в Совет в соответствии с процедурой, предусмотренной Уставом (п. 2 ст. 23). Решения по процедурным вопросам в Совете Безопасности считаются принятыми, если за них поданы голоса не менее девяти любых членов Совета. Для принятия решений по всем другим вопросам требуется не менее девяти голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Это означает, что достаточно одному или нескольким постоянным членам Совета проголосовать против какого-либо решения - и оно считается отклоненным. В этом случае говорят о наложении вето постоянным членом. Тем самым Устав ООН исходит из необходимости согласованности действий постоянных членов Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности. В силу сложившегося на практике в 1946 г. понимания ст. 27 Устава ООН воздержание постоянного члена Совета Безопасности не рассматривается как вето. Кроме того, начиная с 1971 г., когда Китай не принимал участия в голосовании по Резолюции 305 от 13 декабря 1971 г. по кипрскому вопросу, в практике Совета Безопасности стала применяться процедура неучастия постоянных членов Совета в голосовании, которая также не расценивается как вето. В соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности обладает исключительно большими полномочиями в деле предотвращения войны и создания условий для мирного и плодотворного сотрудничества государств. За послевоенный период не было практически ни одного важного международного события, ставившего под угрозу мир и безопасность народов или вызывавшего споры и разногласия между государствами, на которое не обращалось бы внимание Совета Безопасности, причем значительное число их (свыше 200 за послевоенные годы) стало предметом рассмотрения на заседаниях Совета Безопасности. Результаты деятельности Совета Безопасности могут служить в определенной степени критерием плодотворности работы ООН, равно как и показателем значимости и влияния Организации. И это не случайно, ибо от того, насколько эффективно и плодотворно протекает деятельность Совета Безопасности, зависело и зависит в первую очередь успешное выполнение Организацией всех других возложенных на нее задач. В ходе многолетней деятельности Совета Безопасности сложились вполне определенные методы и формы его реагирования и воздействия на те или иные события в мире, к которым привлекалось внимание или которые выносились на рассмотрение Совета Безопасности. Одним из таких методов является осуждение Советом того или иного государства за совершенные им противоправные действия в нарушение целей и принципов Устава ООН. Например, Совет неоднократно осуждал в своих решениях ЮАР за проведение преступной политики апартеида. Нередко Совет Безопасности прибегал к такому методу, как констатация политического факта, того или иного сложившегося положения, например, что обстановка в каком-либо районе земного шара представляет собой угрозу или нарушение международного мира и безопасности. Именно так определялась в многочисленных резолюциях Совета Безопасности обстановка на Юге Африки, созданная агрессивными действиями Претории против прифронтовых африканских государств. Работая в тесном сотрудничестве с Генеральным секретарем, Генеральной Ассамблеей и другими главными органами ООН, Совет Безопасности не раз использовал процедуру подтверждения резолюций и деклараций Генеральной Ассамблеи, планов и предложений Генерального секретаря ООН. Совет Безопасности поддерживал в своих резолюциях и заявлениях Председателя Совета планы и предложения Генерального секретаря по кипрскому вопросу, положению в бывшей Югославии, Либерии, Анголе, Бурунди, Сомали, Афганистане, по комплексу вопросов ближневосточного урегулирования, а также положения доклада Генерального секретаря "Повестка дня для мира" и дополнения к нему. Наиболее часто используемым приемом, применяемым Советом Безопасности, является призыв к государствам - сторонам в конфликте, другим органам ООН. Совет Безопасности неоднократно обращался с призывом прекратить военные действия, соблюдать прекращение огня, вывести войска и т.д. в ходе рассмотрения комплекса проблем, касающихся урегулирования югославского кризиса, ирано-иракского конфликта, положения в Анголе, Грузии, Таджикистане и на таджикско-афганской границе. Важное место в деятельности Совета Безопасности с первых дней его существования занимали методы установления фактических обстоятельств споров и конфликтов, расследование причин и фактической стороны военных столкновений между государствами. В одном только 1992 г. было направлено свыше 20 миссий по установлению фактов, в том числе в Молдову, Нагорный Карабах, Грузию, Таджикистан. Совет Безопасности нередко исполнял функции примирения сторон в спорах и конфликтах. С этой целью Совет назначал посредников, особенно часто поручал Генеральному секретарю или его представителю выполнять функции оказания добрых услуг, посредничества и примирения сторон. Эти методы использовались Советом при рассмотрении палестинского, кашмирского вопросов, положения в бывшей Югославии и др. С 1948 г. Совет Безопасности стал прибегать к такому методу, как направление групп военных наблюдателей и миссий наблюдения за выполнением требований о прекращении огня, условий соглашений о перемирии, политическом урегулировании и т.д. До 1973 г. военные наблюдатели комплектовались почти исключительно из числа граждан западных стран. Впервые в 1973 г. советские офицеры-наблюдатели были включены в состав Органа по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП), который до сих пор осуществляет полезные функции на Ближнем Востоке. Миссии по наблюдению направлялись, кроме того, в Ливан (ЮНОГИЛ), Индию и Пакистан (ГВНООНИП), Уганду и Руанду (МНООНУР), Сальвадор (МНООНС), Таджикистан (МНООНТ) и др. Совет Безопасности использовал и такой метод, как непосредственное урегулирование споров и конфликтов между государствами и внутри них, определение условий достижения независимости народами, борющимися за свою свободу. После проведения расследования Совет в 1970 г. одобрил и узаконил независимость Бахрейна в соответствии с волеизъявлением народа этой страны; разработал, одобрил и осуществил план ООН, в соответствии с которым Намибия обрела независимость в 1990 г.; взял на себя впервые ответственность за организацию и проведение свободных и справедливых выборов при осуществлении одной из наиболее масштабных операций по поддержанию мира в Камбодже в 1992 - 1993 гг. и др. Важной сферой деятельности Совета Безопасности является его взаимодействие с региональными организациями. Такое сотрудничество осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения регулярных консультаций, оказания дипломатической поддержки, посредством которой та или иная региональная организация может принимать участие в миротворческой деятельности ООН (например, ОБСЕ в Албании), путем параллельного оперативного развертывания миротворческих миссий (например, миссия наблюдателей ООН в Либерии (МНООНЛ) была развернута совместно с группой наблюдения (ЭКОМОГ) Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) в Либерии, а Миссия ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ) действует в сотрудничестве с миротворческими силами СНГ в Грузии и путем совместных операций (например, Международная гражданская миссия ООН и ОАГ на Гаити (МГМГ)). На протяжении более чем полувека заметно расширилась миротворческая деятельность Совета Безопасности, которую можно квалифицировать как совокупность мер политического, дипломатического, экономического, правового, военного и иного характера, включающих мирные средства в соответствии с главой VI Устава ООН, и рекомендации и меры, не связанные с использованием вооруженных сил, по главе VII Устава ООН, а также коллективные действия, предпринимаемые ООН и региональными организациями (ОБСЕ, СНГ, АС, ОАГ и др.) на основании главы VIII Устава ООН с использованием военных наблюдателей, военных контингентов, полиции (милиции), гражданского персонала, направленные на предотвращение и мирное урегулирование споров и конфликтов между государствами и внутри государств и способствующие поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. В ходе этой деятельности был разработан набор инструментов, самыми важными из которых являются раннее обнаружение, превентивная дипломатия, поощрение к миру (установление мира), операции по поддержанию мира, миростроительство, разоружение и санкции. Совет Безопасности играет важную роль в сфере раннего обнаружения и выявления зарождающихся конфликтов. В последние годы возникла насущная необходимость в создании систем раннего предупреждения о возникновении очагов напряженности, опасности ядерной аварии, об экологических угрозах, массовых передвижениях населения, стихийных бедствиях, угрозе голода и распространении болезней и эпидемий. Возникла также потребность в том, чтобы такого рода информацию можно было синтезировать с политическими показателями, для того чтобы оценить, существует ли угроза миру, и проанализировать, какие действия могут быть предприняты ООН для ее уменьшения и какие превентивные действия и меры могут быть приняты Советом Безопасности и другими органами ООН. Такая информация должна быть достоверной, объективной, своевременной и максимально полной, а не основываться на слухах, домыслах и дезинформации. При этом деятельность по сбору и обработке информации в рамках превентивной дипломатии должна осуществляться в строгом соответствии с целями и принципами Устава ООН и требует согласия стороны или сторон, в рамках юрисдикции которых должны быть приняты возможные превентивные и другие меры. Такая деятельность должна проводиться и с учетом установленного Уставом ООН соотношения компетенции главных органов ООН и того, в частности, что, например, в случае, когда Совету Безопасности необходимо определить в соответствии со ст. 34 Устава ООН, не может ли продолжение любого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности, он сам уполномочивается расследовать такой спор или ситуацию и на основе собранной информации принимать превентивные и иные рекомендации и превентивные меры. На практике Совет Безопасности часто прибегал к такому методу и направил за послевоенный период свыше 50 разного рода миссий. Одним из наиболее часто используемых Советом Безопасности инструментов является |