Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
превентивная дипломатия - действия политического, дипломатического, международно-правового и иного характера, направленные на предупреждение возникновения споров и разногласий между сторонами, недопущение их перерастания в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения. Сотрудничая с Генеральным секретарем, Совет активно использовал средства превентивной дипломатии, обеспечивал условия для примирения, посредничества, добрых услуг, установления фактов наблюдения за перемирием и других превентивных действий. Полезную роль в деле предотвращения возникновения споров и конфликтов, недопущения их перерастания в вооруженные столкновения сыграли действующие по мандату Совета специальные представители и посланники Генерального секретаря ООН в Афганистане, Бурунди, на Гаити, в Грузии, Камбодже, на Кипре, в Сальвадоре, Сьерра-Леоне. Совет поощрял использование региональными организациями мер по укреплению доверия, создание субрегиональных центров по уменьшению опасности, прибегал к таким действиям, как превентивное развертывание, создание демилитаризованных зон, превентивные гуманитарные действия и др. Например, Совет впервые ввел в практику превентивное развертывание, использовав для этого в 1992 г. Силы ООН по охране (СООНО) в Республике Македония для контроля и доклада о развитии событий в приграничных районах, которые могли бы нарушить доверие и стабильность в этой республике и угрожать ее территории. После прекращения мандата СООНО с 1 февраля 1996 г. Силы превентивного развертывания ООН (СПРООН) стали действовать в виде самостоятельной миссии, положив начало использованию своего рода новшества и в будущем (например, Миссия ООН в Центрально-Африканской Республике (МООНЦАР), операции на Гаити и др.). Совет Безопасности активно использовал и создание демилитаризованных зон. Так, в соответствии со своей Резолюцией от 3 апреля 1991 г. 687 (1991) Совет установил демилитаризованную зону по обе стороны границы между Ираком и Кувейтом и в апреле 1991 г. учредил для наблюдения за демилитаризованной зоной Ирако-Кувейтскую миссию ООН по наблюдению (ИКМООНН). Неоднократно Совет содействовал и принятию превентивных гуманитарных акций (в бывшей Югославии, на Африканском континенте и др.). Широко применялся Советом Безопасности, нередко в сочетании с превентивной дипломатией, и такой инструмент, как поощрение к миру (установление мира), - действия, направленные на то, чтобы побудить враждующие стороны установить контакты, провести переговоры, прийти к взаимоприемлемой договоренности и на этой основе добиться преодоления и мирного урегулирования конфликта. В этих целях Совет поощрял применение таких методов, как обращение сторон в Международный суд, оказание различных видов помощи (например, беженцам и перемещенным лицам в бывшей Югославии, в Африке и др.), содействие заключению и выполнению соглашений о перемирии и соглашений об урегулировании (например, общие соглашения о перемирии в Палестине 1949 г., Основное соглашение о районе Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема от 12 ноября 1995 г., Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине, подписанное в Дейтоне 21 ноября 1995 г., и др.). Наиболее часто используемым инструментом, особенно в последние годы, являются операции по поддержанию мира (ОПМ), которых только по линии ООН было проведено с 1948 г. свыше 60. Операция по поддержанию мира - совокупность предпринимаемых с согласия конфликтующих сторон взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий с участием беспристрастного военного полицейского и гражданского персонала в поддержку усилий по стабилизации обстановки в районах потенциальных или существующих конфликтов, проводимых в соответствии с мандатом Совета Безопасности или региональных организаций и направленных на создание условий, способствующих политическому урегулированию конфликта, и поддержание или восстановление международного мира и безопасности. Принципиальной международно-правовой основой всей миротворческой деятельности ООН и, соответственно, операций ООН по поддержанию мира являются Устав ООН, его главы VI, VII и VIII и прежде всего ст. 40, в соответствии с которой впервые в 1948 г. было положено начало проведению ОПМ с использованием военных наблюдателей ООН ("голубых беретов") на Ближнем Востоке. В 1956 г. при проведении операции первых Чрезвычайных вооруженных сил на Ближнем Востоке (ЧВС ООН-1) были использованы вооруженные силы ("голубые каски") стран - членов ООН. Начиная с операции ООН в Конго (ОНУК) в 1960 - 1964 гг. стал широко использоваться гражданский персонал, а в ходе деятельности Группы ООН по оказанию помощи в переходный период Намибии (ЮНТАГ) в состав операции впервые были включены 1500 полицейских из разных стран. В 1990-х годах стал широко использоваться гуманитарный персонал. С течением времени стал расширяться и круг возлагаемых на ОПМ задач и функций. Помимо традиционных, на ОПМ стали возлагаться новые функции по контролю за соблюдением мирных соглашений, разъединению и выводу войск противоборствующих сторон, репатриации беженцев и оказанию гуманитарной помощи, контролю за работой существующих административных структур, разработке и контролю за проведением конституционных, судебных и избирательных реформ, наблюдению и контролю за проведением выборов, координации деятельности в поддержку экономического возрождения и восстановления и др. В результате ОПМ ООН стали поликомпонентными по своему составу и многофункциональными по характеру своей деятельности, что, однако, ни в коей мере не изменяет специфических особенностей и основных принципов проведения операций. Такими утвердившимися на практике базовыми принципами являются: четкий и ясный мандат, согласие и сотрудничество сторон в выполнении мандата, последовательная поддержка со стороны Совета Безопасности ООН, готовность государств - членов ООН предоставить необходимый военный, полицейский и гражданский персонал, эффективное руководство со стороны ООН на уровне центральных учреждений и на местах, надлежащая финансовая и материально-техническая поддержка и неприменение силы, за исключением случаев самообороны. Соблюдение этих принципов, как показывает практика, обеспечивало успех подавляющего большинства ОПМ ООН, в том числе на Ближнем Востоке, в Африке, Центральной Америке, Азии и др. В тех же редких случаях, когда допускался отход от этих принципов, операции ООН не достигали своих целей или вообще заканчивались провалом (операция ООН в Сомали (ЮНОСОМ I и II), Миссия ООН по оказанию помощи Руанде (МООНПР), Силы ООН по охране (СООНО) в бывшей Югославии и др.)). Динамика качественной эволюции ОПМ ООН, их утверждающийся поликомпонентный и многофункциональный характер выдвинули ряд новых требований и проблем, связанных с международно-правовым обоснованием, комплектованием, оснащением, финансированием ОПМ и повышением эффективности их деятельности. Поиском путей разрешения всех этих проблем в последнее время активно занимаются Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея и ее вспомогательные органы, прежде всего Спецкомитет по операциям по поддержанию мира, а также многие региональные организации (СНГ, ОБСЕ, АС) и субрегиональные структуры закрытого типа, не являющиеся региональными организациями по смыслу главы VIII Устава ООН (НАТО, ЗЕС и др.). В результате были выдвинуты новые идеи и конструктивные подходы, направленные на совершенствование принципов и методов планирования и проведения ОПМ. Среди них наиболее перспективной является идея о формировании начиная с 1993 г. в ООН системы резервных соглашений, предусматривающей заблаговременное выделение государствами национальных военных контингентов, полицейского и гражданского персонала, других ресурсов и поддержание их на условленном уровне готовности в качестве возможного вклада в проведение ОПМ. Такая система является полезной модификацией предусмотренного ст. 43 Устава ООН комплекса особых соглашений о предоставлении в распоряжение Совета Безопасности необходимых для поддержания международного мира вооруженных сил. Как известно, из-за противодействия некоторых государств ст. 43 Устава ООН не была реализована, и до сих пор не было заключено ни одного особого соглашения, что является одной из причин недостаточной эффективности Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности. Система резервных соглашений по состоянию на 2006 г. охватывает свыше 80 государств, выразивших готовность выделить ОПМ ООН свыше 150 тыс. человек. Россия в соответствии с подписанным 24 апреля 2002 г. меморандумом о взаимопонимании с ООН выделила четыре средних транспортных вертолета Ми-8МТ (МТВ) и одну инженерно-саперную роту. Одно из основных достоинств этой системы состоит в сочетании общего руководства со стороны ООН миротворческими контингентами при проведении ОПМ с сохранением их национальной принадлежности и контроля государств за их подготовкой и оснащением; такая система является ключом к усилению эффективности и повышению уровня оперативности развертывания ОПМ. Полезными представляются и другие предложения и идеи, в частности о создании на основе системы резервных соглашений бригады быстрого реагирования ООН, о проведении комплексной реформы шкалы взносов на ОПМ и др. Заслуживают внимания и предложения Генерального секретаря ООН о совершенствовании партнерства нового типа между ООН и региональными организациями, а также многонациональными силами. Как показывает опыт, использование многонациональных сил, санкционированное Советом Безопасности, особенно эффективно на первом этапе реагирования на кризисные операции. Оно дает необходимое время для подготовки и развертывания операций ООН по поддержанию мира. В качестве рабочей модели на обозримую перспективу вполне могут быть использованы процедуры, примененные в 1999 г. в Тиморе-Лешти (бывшем Восточном Тиморе), когда вначале были использованы Международные силы в Восточном Тиморе (МСВТ), которые возглавляла Австралия, а затем на их основе была развернута миротворческая миссия ООН. Такая модель была задействована в 2003 г. в Демократической Республике Конго (ДРК), когда вначале были развернуты многонациональные силы, возглавляемые Францией, а затем была создана Миссия ООН в ДРК (МООНДРК). Имеются примеры задействования субрегиональных организаций на начальном этапе возникшего кризиса или конфликта и последующего перехода к операции ООН. Например, развертывание многонациональных сил государств - членов ЭКОВАС в Либерии с их последующей заменой на операцию по поддержанию мира ООН, развертывание миссии Европейского союза в Буниа (ДРК) - так называемая операция "Артемис" и др. Россия заявила о своей готовности активизировать свое участие как в миротворческих операциях под эгидой ООН, так и в санкционированных ее Советом Безопасности коалиционных операциях. При этом Россия исходит из того, что каждая кризисная ситуация по-своему уникальна и требует каждый раз соответствующего метода урегулирования, будь то ОПМ ООН, коалиционная операция или миссия региональной организации. Безусловно, это должно происходить в строгом соответствии с Уставом ООН, который четко определяет ключевую роль Совета Безопасности на всех этапах - от учреждения операции и выработки мандата до ее завершения. В связи с острым финансовым кризисом наметилась тенденция ко все более частому использованию Советом Безопасности в ходе проведения операции по поддержанию мира вооруженных контингентов отдельных региональных структур закрытого типа (НАТО, ЗЕС) и проведению по уполномочию Совета Безопасности отдельных операций коалициями государств, причем некоторые из них включали действия по принуждению к миру и по существу являлись принудительными операциями. В хронологическом плане первым случаем задействования коалиционных сил по уполномочию Совета Безопасности было применение вооруженных сил государств, сотрудничавших с правительством Кувейта, при ведущей роли США в ходе так называемой операции "Буря в пустыне" на основании Резолюции от 29 ноября 1990 г. N 678. Однако начало коалиционному миротворчеству было положено 3 декабря 1992 г., когда Совет Безопасности, одобрив Резолюцию N 794, создал прецедент в истории ООН и впервые принял решение о военном вмешательстве строго в гуманитарных целях и, действуя на основании главы VII Устава ООН, уполномочил задействование вооруженных сил коалиции государств при ведущей роли США - так называемой Объединенной оперативной группы (ЮНИТАФ) для создания безопасных условий по оказанию гуманитарной помощи в Сомали. 31 июля 1994 г. Совет Безопасности принял Резолюцию N 940, уполномочивающую государства-члены сформировать многонациональные силы и использовать все необходимые средства с целью восстановления законной власти правительства Гаити. В своей Резолюции от 15 декабря 1995 г. N 1031 Совет Безопасности санкционировал создание Сил по выполнению соглашения (СВС), на которые была возложена ответственность за обеспечение выполнения военных аспектов Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине (Дейтонские соглашения). В соответствии с Резолюцией от 12 декабря 1996 г., от 15 декабря 1995 г. N 1031 - 1088 Совет Безопасности уполномочил создать в качестве правопреемника СВС многонациональные силы по стабилизации (СПС) и признал право СПС принимать все необходимые меры с целью защитить себя от нападения или угрозы нападения. Следует отметить, что ряд стран, не входящих в НАТО, в том числе Российская Федерация, согласились принять участие в СВС и позднее в СПС. Совет Безопасности принял уполномочивающую Резолюцию от 28 мая 1997 г. N 1101 о создании при ведущей роли Италии Многонациональных сил по охране (МСО) в Албании с целью обеспечения безопасной доставки гуманитарной помощи. Кроме того, региональные структуры закрытого типа (НАТО и ЗЕС) по договоренности с ООН оказывали помощь по контролю за выполнением эмбарго на поставки оружия и по авиационной поддержке СООНО в бывшей Югославии, а также выполняли другие функции в контексте миссии СВС и СПС в Боснии и Герцеговине и ВАООНВС в Хорватии. Разумеется, нельзя не признать, что в ряде случаев в проведении операции по поддержанию мира могут использоваться некоторые положения главы VII Устава ООН, включая действия по принуждению к миру. Действия (операции) по принуждению к миру могут быть квалифицированы как принудительные приемы в поддержку политических усилий по восстановлению мира между сторонами в конфликте, одна или несколько из которых могут не дать согласия на подобное международное вмешательство. Такие принудительные операции проводятся на основании главы VII Устава ООН, когда Совет Безопасности ООН установит, что имеют место угроза миру, нарушение мира или акт агрессии, и могут быть учреждены исключительно по решению Совета, а не по постановлению региональных организаций и структур. Их главная цель - восстановление мира на условиях, определенных мировым сообществом. Из необходимости проведения четкого различия между операциями по поддержанию мира и принудительными действиями исходит и Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Серьезную тревогу вызывают наметившаяся тенденция к постепенному отстранению Совета Безопасности от решения всех вопросов, связанных с инициированием и проведением операций по поддержанию мира, и узурпированию исключительных прерогатив Совета Безопасности в сфере миротворчества разного рода региональными структурами закрытого типа и коалициями государств, а также стирание различий между двумя типами операций, что, как показывает опыт, может подорвать жизнеспособность операций по поддержанию мира и создать серьезную угрозу для жизни их персонала. Опыт показывает также, что недопустимо использовать военную силу для ускорения политического процесса урегулирования конфликта и что операции по поддержанию мира не могут трансформироваться в принудительную операцию без соответствующего решения Совета Безопасности ООН. Силы, используемые в операциях по поддержанию мира, должны оснащаться легким стрелковым оружием и сохранять всегда неотъемлемое право на самооборону. Это право в некоторых случаях включает противодействие с помощью силы попыткам воспрепятствовать миротворцам выполнять обязанности, возложенные на них мандатом. При этом должен строго соблюдаться принцип минимального и соразмерного угрозе использования силы, а устрашение и военные репрессалии запрещаются. Опыт показывает, что важную роль для успеха операции по поддержанию мира играют правила задействования силы, представляющие собой исходящие от ООН формальные политические директивы и руководящие указания для командующих всех уровней и регламентирующие применение силы. Они должны одобряться и могут быть изменены только ООН в зависимости от складывающейся оперативной обстановки и изменений политических целей мандата. Важным инструментом миротворческой деятельности ООН и ее Совета Безопасности является разоружение - совокупность мер, направленных на то, чтобы остановить неограниченные потоки вооружений и распространение оружия массового уничтожения, сбор, обеспечение сохранности и уничтожение обычного оружия, в частности стрелкового, введение эмбарго на поставки оружия, разоружение вооруженных групп, их демобилизацию, разминирование, восстановление разрушенного в ходе конфликта хозяйства и др. Первой миротворческой миссией ООН, содействовавшей разоружению и демобилизации, стала Группа наблюдателей ООН в Центральной Америке (ГНООН в ЦА), которая была развернута в 1989 г. Такого рода акции предпринимались Советом Безопасности на основании соглашений о всеобъемлющем мирном урегулировании при проведении своих операций в Сомали, Сальвадоре, Мозамбике, Анголе, Камбодже и др. Впервые в практике международных отношений Совет Безопасности применил метод, заключающийся в принудительном разоружении государства на основании не соглашения, а принятой им резолюции. В соответствии с Резолюцией от 3 апреля 1991 г. N 687 было принудительно осуществлено в Ираке уничтожение, изъятие или обезвреживание под международным контролем всего химического и биологического оружия и всех запасов агентов и всех относящихся к ним подсистем и компонентов и всех научно-исследовательских, опытно-конструкторских, обслуживающих и производственных объектов, а также всех баллистических ракет с дальностью свыше 150 км и относящихся к ним основных частей и объектов по ремонту и производству. Эта же Резолюция возлагала на Ирак обязательство не приобретать и не разрабатывать ядерное оружие или материалы, которые могут быть использованы для производства ядерного оружия. В последние годы это направление миротворческой деятельности трансформировалось в обширную программу разоружения, демобилизации и реинтеграции (РДР). Программа РДР стала включаться с 1989 г. в мандаты целого ряда операций ООН по поддержанию мира. Совет Безопасности весьма часто, особенно в последние годы, использовал и такой инструмент, как |