Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Учебник_2004 - 832с. Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Уче. Учебник для вузов Под общей редакцией академика Российской академии наук, доктора юридических наук, профессора
 Скачать 4.51 Mb.
|
|
§ 2. Учет нормативных актов Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания. Четко налаженный учет законодательства необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т. д. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов, в работе адвокатуры. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-инфор-мационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений. Органы, учреждения и организации осуществляют учет как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц. В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.). Можно отметить следующие принципы организации учета законодательства: 350 Раздел V. Позитивное право: система и категори 1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве 2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд; 3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве. Наиболее простой вид учета законодательства — это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т. д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.). Оптимальная форма журнального учета — тематико-пред-метная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой. Другая, более совершенная форма учета законодательства — картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата изда" ния, место его официального опубликования), либо полны1 текст такого акта, что представляется более предпочтитель 1ава 7. Систематизация законодательства 351 ji. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полу-автоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т. д.). Преимущества картотечного учета проявляются в том числе и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт. Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д. Третья форма учета законодательства — это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т. е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. В деятельности того или иного органа, учреждения могут ючетаться различные формы учета законодательства, взаим-ю дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с озданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный чет и одновременное ведение контрольных текстов актов дей-гвующего законодательства. Такое сочетание разных форм чета способствует повышению эффективности справочно-ин-ормационной службы в области законодательства. Ныне все более активно используется так называемый гпоматизированный учет законодательства на базе при-; знения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд Несомненных преимуществ по сравнению с другими видами Учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (зако-"bi, указы Президента, постановления Правительства, все 352 Раздел V. Позитивное право: система и категоп виды ведомственных актов), включая и нормативные акть субъектов Федерации, акты органов местного самоуправле ния, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущИх законов, законодательство ряда зарубежных государств, вазк нейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т. д. и т. и. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту. Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки такого рода систем. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существу-ет единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает примерно 150 тыс. единиц правовых документов. В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Создан и разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (Консультант-Плюс, Гарант, Кодекс и др.). § 3. Инкорпорация законодательства 1. Инкорпорация (от лат. in corpore) — это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уроВ ня объединяются полностью либо частично в разного рода сбор" ники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и ины органов с целью поддерживать законодательство в действу0 щем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность " 7. Систематизация законодательства 353 обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в лх действующей редакции. Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации. Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, порой довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится : простому воспроизведению актов в их первоначальной реакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов ексты таких актов печатаются с учетом последующих офици-льных изменений и дополнений. Кроме того, в процессе ин-орпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются лавы, статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые асти, признанные утратившими силу или фактически такую илу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются се последующие изменения и дополнения с указанием офи-иальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответ-твующие коррективы. Из текста нормативных актов исклю-аются также различного рода оперативные поручения и иные енормативные предписания, временные нормы, срок действия оторых истек, сведения о лицах, подписавших соответству-)щий акт. 2. Примеры издания разного рода официальных сборни-ов и собраний законодательства в истории права довольно ногочисленны. В их числе, например, знаменитый Свод зако-ов Юстиниана (VI в.). Ныне изданы и постоянно поддерживается в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств. История создания различного рода сборников и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна. Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI—XII вв. в первом сборнике древнерусского права — в Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середи-Не XVII в. Соборное уложение царя Алексея Михайловича вПлоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой ей 354 Раздел V. Позитивное право: система и категорИи систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперан-ского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г. Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т. д.) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу. Высока была техника оформления томов Свода. В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929—932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина, к праву и законности. В 60—70-х гг. были изданы Систематическое собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов). Свод законов РСФСР был издан в 1986—1988 гг. и включал действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещенные в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволявших оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены те или иные изменения и дополнения. Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в стране, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменитель ную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный — его неполнота. В том» Свода включались не все действующие законодательные нормативные правительственные решения. т 7. Систематизация законодательства 355 3. Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательна инкорпорация делится на официальную, официозную (по-официальную) и неофициальную. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально Одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссы-гаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает акты в их действующей едакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный, в 80-х гг. Свод законов РСФСР. Подготовка официальных собраний (сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе их оставления выявляются и признаются утратившими силу ус-аревшие, фактически не действующие, противоречащие позд-зйшему законодательству нормативные акты либо их отдель-=ie части; в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения, "ринимается ряд новых законов и иных нормативных актов, траняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Воз-)жно также устранение множественности нормативных ак-в по одному вопросу путем принятия укрупненных, консо-Чцированных актов. Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это из-ние собраний и сборников законодательства по поручению авотворческого органа (органов) специально уполномочен-1ми на то органами (например, Министерством юстиции), ичем правотворческий орган официально не утверждает и одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты поме-нных в нем актов не приобретают официальный характер, новым было, например, Систематическое собрание действу-его законодательства РСФСР, изданное в Российской Фе-эации в 60-х гг. Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомства-. организациями, государственными либо частными изда- 356 Раздел V. Позитивное право: система и тельствами, научными учреждениями, фирмами, отдельны лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специаль-ных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрание законодательства и осуществляют эту де}} тельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкорпорация. По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, в систематических — по тематическим разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы. При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке. Очевидно, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологичес-ких собраний как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу. Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого норМа тивного материала. По этому признаку следует различать ?ё игральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включа ются или все законодательство страны, или все федерально рава 7. Систематизация законодательства 357 законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам. 4. В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях, и в первую очередь в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов Российской Федерации. Его издание — это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы российского государства. Как известно, работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президен-а Российской Федерации "О подготовке к изданию Свода за-:онов Российской Федерации"1. В соответствии с ним Свод за-:онов должен быть официальным, систематизированным и полым собранием действующих нормативных правовых актов РФ, оддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов :олжны быть помещены все действующие нормативные акты эазумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источ-иком законодательства. Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд :ругих принципиальных вопросов. Следует также разработать утвердить Государственную программу по подготовке и из-шию Свода, где сформулировать конкретные оперативные оручения отдельным органам и организациям по его создано, определить основные этапы подготовки его разделов, ?шить весь комплекс организационно-технических и матери-1ьно-финансовых проблем. Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным Сочником информации о действующем законодательстве, »айне важно провести полную инвентаризацию всех право-IX актов, принятых и продолжающих формально действо-ть в Российской Федерации начиная с момента ее образова-я, т. е. с октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже бедного балласта в российском законодательстве — это важ-я общегосударственная задача, решение которой упростит -3 РФ. 1995. № 7. Ст. 509. 358 Раздел V. Позитивное право: система и категори российскую правовую систему, повысит уровень ее эффек тивности, создаст необходимые условия для издания полщГ ценного и практически полезного Свода законов. Поэтому Не обходимым подготовительным этапом создания Свода должны быть полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые давно устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу. |