Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов. Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования

• Название: Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования
• Анкор: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Дата: 30.01.2017
• Размер: 12.06 Mb.
• Имя файла: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Тип: Учебник; #1343
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 15 из 47

Глава 8

Международное право и внутригосударственное право

§ 1. Международное право и внутригосударственное право как взаимосогласованные и взаимодействующие правовые системы

Взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права обусловлено таким объективным — по отношении к правовым категориям — фактором, как взаимо­связь внешней и внутренней политики*.
* Применительно к трактовке соотношения международного и внутригосу­дарственного права в истор

ическом плане принято выделять два основных направления — монистическое, отдающее предпочтение одной из двух правовых систем, и дуалистическое, в рамках которого были сторонники как равной отдаленности правовых систем друг от друга, так и их взаимо­действия при сохранении самостоятельности.
Существенное значение для поддержания и совершенство­вания такого взаимодействия имеет то обстоятельство, что го­сударства выступают в нормотворческих процессах как созда­тели одновременно внутригосударственных (национально-пра­вовых) норм и международно-правовых норм, воплощающих в первом случае их собственные, во втором — взаимосогласован­ные интересы. Соответственно рождаются государственные за­коны (равно иные нормативные акты) и межгосударственные договоры (иные источники международного права). Терминоло­гическим выражением участия государства в создании различ­ных по принадлежности к определенной правовой системе ак­тов является их официальное обозначение; применительно к нашему государству — законы Российской Федерации (в про­шлом — законы СССР) и международные договоры Российской Федерации (международные договоры СССР).

Квалификация внутригосударственного права и междуна­родного права как самостоятельных правовых систем относит­ся и к методам нормотворчества, и к формам существования тех и других правовых норм, и к правоприменительной прак­тике.

Поскольку внутригосударственное и международное пра­во, будучи автономными по отношению друг к другу системами, активно взаимодействуют, вплоть до применения международ­но-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений, возникла иллюзия перехода норм одной системы в другую. Та­кое иллюзорное представление породило концепцию "трансфор­мации" международно-правовых норм в национально-правовые нормы, международных договоров во внутригосударственное законодательство. Согласно этой концепции международные договоры в результате их ратификации, утверждения или про­сто официального опубликования "трансформируются", преоб­разуются во внутригосударственные законы; аналогична судь­ба соответствующих норм. Неприемлемость подобных умозак­лючений станет предельно ясной, если принять во внимание, во-первых, что трансформация означает прекращение сущест­вования "трансформируемого" предмета, явления, но между­народным договорам такая судьба неприсуща; во-вторых, что на стадии правоприменения взаимодействие двух правовых систем, если принять данные суждения, заменяется единолич­ным действием правовой системы государства, "поглотившей" международные нормы; в-третьих, что традиционно в ряде от­раслей национального права допускается применение норм ино­странного законодательства, однако не высказывается предпо­ложение о "трансформации" и этих норм в российское законо­дательство.

Принятые во многих государствах конституционные фор­мулировки воплощают не вполне однозначные подходы к проблеме. Так, согласно ст. 25 Основного закона федеративной Рес­публики Германии 1949 г. "Общие нормы международного пра­ва являются составной частью права Федерации"; согласно п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г. общепризнанные нормы ме­ждународного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу "являются составной ча­стью внутреннего греческого права"; согласно ч. 4 ст. 5 Консти­туции Республики Болгария 1991 г. ратифицированные, опуб­ликованные и вступившие в силу международные договоры "являются частью внутреннего права страны". В Конституции Испании международные договоры квалифицируются как "часть ее внутреннего законодательства" (ч. 1 ст. 96), а в Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, объ­явлены "частью национального законодательства Украины" (ч. 1 ст. 9).

Формулировка действующей Конституции Российской Фе­дерации может показаться идентичной приведенным выше. Согласно ч. 4 ст. 15 этой Конституции "общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной частью ее пра­вовой системы"

Толкование этой конституционной нормы затрагивалось в гл. 1 учебника применительно к характеристике правовой сис­темы. Ясно, что понятие "правовая система" отличается от по­нятия "право", будучи более насыщенной категорией, вмещаю­щей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм правоприменительный процесс и, очевидно, складываю­щийся на их основе правопорядок.

В этом смысле формулировка Конституции Российской Федерации представляется ощутимо иной, чем в названных зарубежных конституциях, и дает основания для такой "про­писки" общепризнанных принципов и норм и международных договоров Российской Федерации в российской правовой систе­ме, при которой эти принципы, нормы, договоры, не вторгаясь прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в рос­сийское законодательство, взаимодействуют с ним в правоот­ношениях, в правоприменительном процессе, в структуре пра­вопорядка.

Функциональное назначение конституционной нормы про­является в признании непосредственного действия междуна­родно-правовых норм в сфере внутригосударственной деятель­ности и внутригосударственной юрисдикции, в предписании непосредственного применения этих норм судами, другими ор­ганами государства, хозяйствующими субъектами, должност­ными лицами и гражданами (индивидами). Такой вывод обу­словлен пониманием текста ч. 4 ст. 15 Конституции в контексте других конституционных норм (ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 69) и многочисленных законодательных актов РФ, предусматривающих их совместное с международными договорами применение. Самостоятельное юридическое положение международных прин­ципов, норм договоров подчеркивается особым статусом при их приоритетном применении в случаях несоответствия им норм законов.

Очевидно, и тексты упомянутых статей зарубежных (кста­ти, далеко не всех) конституций допускают — с учетом других нормативных предписаний — аналогичное толкование их соот­ношения с международными договорами (нормами)*.
* Конституции Республики Казахстан (ч. 3 ст. 4) и Республики Словении (ст. 8) предусматривают непосредственное применение ратифицированных международных договоров.

§ 2. Функции международного права во внутригосударственной сфере

Способность норм современного международного права выполнять, с учетом отмеченных особенностей, те же регуля­тивные функции, на которые ориентированы нормы внутриго­сударственного права, используется в правовой системе Рос­сийской Федерации (ранее — в правовой системе Союза ССР) в целях их согласованного, совместного применения. В нашем за­конодательстве содержится немало предписаний, согласно ко­торым тот или иной порядок деятельности определяется, те или иные отношения регулируются, а компетентные органы ру­ководствуются, с одной стороны Конституцией, законами, ины­ми актами органов Российской Федерации, а также теми зако­нами СССР или их отдельными нормами, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, поскольку они не противоречат российскому законодательству, с другой стороны, международными договорами Российской Федерации и воспринятыми ею в порядке правопреемства международны­ми договорами СССР.

В качестве примеров такого рода назовем ст. 436 ГПК РСФСР, ст. 32 УПК РСФСР, ст. 305 Таможенного кодекса РФ, ст. 4 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", ст. 15 Закона РФ "О внешней разведке", согласно которым по­рядок отношений органов и должностных лиц с соответствую­щими органами и должностными лицами иностранных государств определяется законодательством Российской Федерации и ее международными договорами. В ряде законов имеются специ­альные статьи, посвященные правовым основам деятельности того или иного ведомства и называющие в связи с этим как Конституцию, законы и иные нормативные акты, так и между­народные договоры (ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г.). Согласно ч. 2 ст. 2 Федерально­го конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Упол­номоченный в своей деятельности руководствуется Конститу­цией РФ, настоящим Законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного пра­ва, международными договорами РФ.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об органах федераль­ной службы безопасности в Российской Федерации" 1995 г. этот орган в своей деятельности, специфика которой вполне понят­на, руководствуется не только Конституцией РФ и другими федеральными актами, но также нормами международного права и международными договорами РФ, регулирующими отноше­ния в сфере охраны государственной границы, территориаль­ного моря, континентального шельфа и исключительной эконо­мической зоны РФ. Имеются, однако, и такие законы (напри­мер, ст. 4 Закона "О милиции" 1991 г.), где подобный перечень ограничен внутригосударственными актами, хотя на практике соответствующим органам приходится руководствоваться и международными договорами. Непоследовательность проявля­ется порой и в том, что в акте о каком-либо ведомстве (органе) содержится немало конкретных положений о применении ме­ждународных договоров данным ведомством (органом), а в ста­тье о правовой основе его деятельности называются только рос­сийские акты. Таковы, например: Положение о Министерстве культуры Российской Федерации от 6 июня 1997 г., Положение о Министерстве Российской Федерации по атомной энергии от 29 апреля 1997 г.

Особо заметен такой пробел в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Ука­зом Президента РФ от 14 марта 1995 г. Это Министерство в своей деятельности не может не руководствоваться междуна­родными договорами, прежде всего при решении таких обозна­ченных в ст. 4 задач, как защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом, обеспечение дипломатиче­ских и консульских отношений РФ с иностранными государст­вами и т. д., а также при осуществлении функций, закреплен­ных в ст. 5. Между тем согласно ст. 2 Положения правовую основу деятельности МИД составляют исключительно акты РФ (международные договоры не упомянуты).

Идея согласованного регулирования четко выражена во многих законодательных актах, посвященных определенным видам деятельности. Так, в преамбуле Закона РФ "Об образо­вании" в редакции от 13 января 1996 г. сказано, что образова­ние в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. В Законе РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наиме­нования мест происхождения товаров" от 23 сентября 1992 г. предусмотрено, что правовая охрана товарного знака предос­тавляется на основании его государственной регистрации в по­рядке, установленном настоящим Законом, или в силу между­народных договоров Российской Федерации (ст. 2). Согласно ст. 5 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4 июля 1991 г. отношения, связанные с иностранными инвестициями, регулируются настоящим Законом, иными действующими на территории России законодательными актами и международ­ными договорами. Закон РФ "О Государственной границе Рос­сийской Федерации" от 1 апреля 1993 г. совершенно закономер­но содержит особенно много ссылок на международные догово­ры. В частности, ч. 2 ст. 7 определяет, что режим Государствен­ной границы устанавливается настоящим Законом, другими за­конодательными актами и международными договорами Рос­сийской Федерации.

Таким образом, взаимодействие правовых систем проявля­ется в согласованном регулировании отношений, относящихся к совмещенному предмету регулирования.

Принципиальное значение имеет разграничение понятий: право государства как совокупность создаваемых данным го­сударством, его органами правовых норм и правовых актов и право, применяемое в государстве, как совокупность всех пра­вовых норм, всех правовых актов, которые подлежат реализа­ции в сфере внутригосударственных отношений и (или) могут действовать в пределах юрисдикции соответствующего государ­ства и компетенции его органов. Второе понятие шире первого, поскольку охватывает — наряду с национальным правом (основным компонентом) —применимые международные нормы, международные договоры, заключенные или признанные дан­ным государством, а также отдельные нормы права иностран­ных государств в случаях, предусмотренных национальными законами или международными договорами.

Естественно, что для такого применения нормы, принадле­жащие к различным правовым системам, должны обладать юридической совместимостью*. При взаимодействии националь­ных норм (собственных норм данного государства) и междуна­родных норм это достигается их согласованием в процессе раз­работки, когда внутригосударственные правовые категории, принципы, нормы принимаются во внимание при подготовке международных договоров, а внутригосударственное законода­тельство приводится в соответствие с вступившими в силу международными договорами. Использование норм иностранного права осуществляется с учетом оговорки об их неприменении, если это противоречит основам национального правопорядка (публичному порядку).
* Современный период характеризуется значительными усилиями по уни­фикации ряда областей национального законодательства взаимодействую­щих государств. Один из примеров— Соглашение в рамках СНГ о принци­пах сближения хозяйственного законодательства государств — участни­ков Содружества от 9 октября 1992 г. Устав СНГ (ст. 20) ориентирует госу­дарства-члены на устранение противоречий между нормами национально­го законодательства.
В связи с рассмотрением проблем разграничения понятий "право государства" и "право, применяемое в государстве" тре­буют уточнения два вопроса — об источниках права и о квали­фикации нормативных комплексов, рождающихся и действую­щих на межсистемной основе.

В некоторых изданиях можно встретить утверждения, что международные договоры относятся к категории специфиче­ских источников внутригосударственного права (например, ад­министративного, трудового и уголовно-процессуального пра­ва). По сути дела, к такому же результату приходят сторонни­ки концепции "трансформации", отстаивая идею "перевода нор­мы международного права в норму национального права*, пе­ревоплощения международных договоров в национальные за­коны. Сама природа понятийного аппарата обусловливает "при­вязку" определенных правовых категорий к соответствующей правовой системе. Каждая правовая система, имеет свои источ­ники, которые обладают способностью выполнять присвоенные им функции в рамках другой правовой системы не переходя в нее, сохраняя "прописку" в собственной правовой системе.
* Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 226.
Что же касается нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе, обладающих качест­вами регулятивной совместимости, то нам не кажется оправ­данным их восприятие сквозь призму традиционных представ­лений о таких стабильных нормативных образованиях, как "пра­вовой институт" или "отрасль права", поскольку эти категории, как и источники права, принадлежат соответствующей право­вой системе. Мы разделяем мнение, что "нормы международ­ного и национального права не могут составлять объективно существующую единую совокупность норм, поскольку по своей социальной и юридической природе — это различные и особые системы права"*.
* Международное воздушное право. Кн. 1 / Отв. ред. А. Л. Мовчан. М., 1980. С. 17—18. Сравните с другим мнением: "Многие институты международно­го права... являются общими одновременно и для внутригосударственного права. Они как бы сливаются, переходят друг в друга". (Тилле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978. С. 198—199.)
Предпринимаемые попытки конструирования "межсистем­ных отраслей" или "межсистемных институтов" кажутся ис­кусственными и игнорирующими то обстоятельство, что при надлежащие к различным правовым системам нормы взаимо­действуют как нормативный комплекс не в статическом состоя­нии, а в правоприменительном процессе, причем в целях реше­ния конкретной задачи, урегулирования конкретного правоот­ношения. Такие группы разносистемных норм, состыкованные в определенных ситуациях, могут быть обозначены как правоприменительные комплексы.

В нашей практике типичными являются двусоставные правоприменительные комплексы — из норм национального зако­нодательства и норм международных договоров.

Вместе с тем получили распространение и трехсоставные правоприменительные комплексы, включающие помимо назван­ных норм и нормы иностранного права. Так, при решении во­просов двойного гражданства подлежат применению нормы ст. 3 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", нор­мы международного договора между Российской Федерацией и иностранным государством, допускающего и регламентирующего статус двойного гражданства, если такой договор заключен, а также нормы законодательства соответствующего иностранно­го государства. Точно так же конкретный акт выдачи лица для привлечения к уголовной ответственности или для исполнения приговора требует применения в совокупности норм уголовного и уголовно-процеесуального законодательства как запрашиваю­щего, так и запрашиваемого государства и норм договора о пра­вовой помощи, заключенного соответствующими государст­вами.

§ 3. Международное право как фактор совершенствования национального законодательства

Принцип добросовестного выполнения международных обя­зательств — один из основных принципов международного пра­ва — презюмирует согласование с этими" обязательствами на­циональных законов и предпринимаемых государством в сфере своей внутренней компетенции мер. Позиция международного сообщества выражена в универсальном договоре — Венской кон­венции о праве международных договоров — в ст. 27, имеющей заголовок "Внутреннее право и соблюдение договоров": госу­дарство-участник какого-либо договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Эту норму, очевидно, можно трактовать и в смысле недопустимости ссылки на отсутствие во внутреннем праве соответствующих положений. Можно пред­положить ситуацию, когда выполнение договора не зависит от состояния внутреннего права. Но все же нормальным состояни­ем следует признать взаимодействие национальных и между­народных норм и, следовательно, согласование первых со вто­рыми как необходимое условие выполнения договора и как важ­ный компонент механизма реализации договорных предписа­ний.

Характерно, что при разработке Декларации принципов взаимных отношений, составляющей ядро Заключительного акта СБСЕ 1975 г., государства конкретизировали содержание прин­ципа добросовестного выполнения международных обязательств, включив в его текст слова о том, что при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, они будут сообразовываться со свои­ми юридическими обязательствами по международному праву.

В законодательстве СССР, а ныне в законодательстве. Рос­сийской Федерации утвердилось правило приведения его норм в соответствие с международными договорами, другими источ­никами международного права. В его основе находятся как ука­занный принцип, так и конкретные положения международных договоров, ориентирующие их участников на такие действия. Можно выделить, с одной стороны, управомочивающие нормы, согласно которым принятие законов обусловлено усмотрением компетентных государственных органов, а с другой стороны, предписывающие нормы, которыми на государство возлагают­ся определенным образом сформулированные обязательства. К первому варианту относится, например, п. 1 ст. 21 Конвенции ООН по морскому праву: "Прибрежное государство может при­нимать в соответствии с положениями настоящей Конвенции и другими нормами международного права законы и правила, относящиеся к мирному проходу через территориальное море...";

ко второму варианту — п. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах: "Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, пред­ставляющее собой подстрекательство к дискриминации, враж­де или насилию, должно быть запрещено законом".

Используются следующие формы приведения законодатель­ства в соответствие с международными договорами:

1) разработка и принятие принципиально новых законода­тельных актов, ранее не известных правовой системе государ­ства (Декларация прав и свобод человека и гражданина, приня­тая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., Федераль­ный закон "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. в редакции от 28 июня 1997 г., Закон РФ "О космической деятельности" от 20 августа 1993 г., Федеральный закон "О наркотических сред­ствах и психотропных веществах" от 8 января 1998 г.);

2) принятие законов, заменяющих ранее действовавшие и существенно изменяющих нормативное содержание (Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 ап­реля 1993 г., заменивший Закон СССР "О Государственной гра­нице СССР" 1982 г., Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г., заменивший Таможенный кодекс СССР 1991 г., Воздушный ко­декс РФ от 19 марта 1997 г., заменивший Воздушный кодекс СССР 1983 г.);

3) принятие актов, вносящих частичные изменения и до­полнения в действующие законодательные акты. Например, присоединение СССР в 1973 г. к Всемирной (Женевской) кон­венции об авторском праве 1952 г. потребовало ряда норм союз­ного и республиканского гражданского законодательства; в связи с присоединением СССР в 1987 г. к Международной конвенции _о борьбе с захватом заложников Президиум Верховного Совета СССР издал указ "Об уголовной ответственности за захват за­ложников", а Президиум Верховного Совета РСФСР указом от 17 июня 1987 г. дополнил УК РСФСР статьей 126¹ "Захват за­ложников"; согласно Закону РФ от 29 апреля 1993 г. УК РСФСР был дополнен статьей 78' "Незаконный экспорт товаров, науч­но-технической информации и услуг, используемых при созда­нии вооружения и военной техники, оружия массового уничто­жения", причем введение уголовной ответственности за ука­занное деяние объяснялось в преамбуле Закона целью обеспе­чения выполнения международных обязательств по нераспро­странению оружия массового уничтожения.

Интересен пример совершенствования норм об усыновле­нии в связи с ситуациями усыновления иностранными гражда­нами детей, являющихся гражданами РФ. Положения Кодекса о браке и семье РСФСР (ст. 98 и последующие статьи гл. 12, а также ст. 165, предписывавшая в подобных ситуациях руковод­ствоваться нашим законодательством при условии получения разрешения) пришли в противоречие с потребностями надле­жащей защиты интересов детей и не отвечали предписаниям вступившей в силу в 1990 г. Конвенции о правах ребенка. Со­гласно ст. 21 Конвенции подобное усыновление — "усыновле­ние в другой стране" — допускается, "если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным". Федеральным законом, при­нятым 10 февраля 1995 г., в соответствующие статьи Кодекса о браке и семье были внесены существенные изменения и допол­нения. Новая редакция ст. 98 включает следующий текст: "Усы­новление детей, являющихся гражданами РФ, иностранными гражданами допускается только в случаях, если не представи­лось возможным передать этих детей на усыновление, под опе­ку (попечительство) граждан РФ на воспитание в семьи граж­дан РФ или на усыновление родственникам ребенка независи­мо от их места жительства или гражданства". Соответственно изменена и дополнена ст. 165, где сказано также о необходимо­сти получения согласия законного представителя ребенка и компетентного органа. Усыновление не может быть произведе­но, если в результате усыновления могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством и международны­ми договорами РФ. Характерно, что еще раньше, 31 августа 1994 г., в приказе Министерства образования РФ и Министерст­ва здравоохранения и медицинской промышленности РФ "О документах, представляемых при усыновлении детей иностран­ными гражданами" было установлено, что в личном деле ребен­ка, передаваемого, на усыновление иностранным гражданам, должен быть документ, подтверждающий, что ребенок неодно­кратно предлагался гражданам РФ на усыновление.

В развитие норм этого закона постановлением Правитель­ства РФ от 15 сентября 1995 г. было утверждено Положение о порядке передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усы­новление гражданам РФ и иностранным гражданам и (или) ли­цам без гражданства. В новом Семейном кодексе РФ от 29 де­кабря 1995 г. эти вопросы регламентируются ст. 124 и после­дующими статьями гл. 19 и ст. 165 идентичным образом. В си­туации возможного нарушения прав ребенка, установленных законодательством и международными договорами, предусмот­рена отмена в судебном порядке произведенного усыновления (удочерения).

Уважительное отношение к обязательствам по междуна­родному праву четко выражено в ст. 4 Закона РФ "О Государ­ственной границе Российской Федерации": "Законодательство о Государственной границе основывается на Конституции Рос­сийской Федерации, а также на международных договорах Рос­сийской Федерации".

Однако в нашем законодательстве сохраняются весьма за­метные пробелы либо нормативные решения, существенно от­личающиеся от положений заключенных договоров. Даже в новом Уголовном кодексе РФ, который, как сказано в ч. 2 ст. 1, "основывается на Конституции Российской Федерации и обще­признанных принципах и нормах международного права", от­дельные составы преступлений, в отношении которых наше го­сударство взяло на себя обязательства по международным кон­венциям, определены не вполне адекватно договорным нормам (например, ст. 117 и 302 УК в их соотношении с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания, ст. 360 в ее соотношении с Конвенцией о предотвращении и наказании пре­ступлений против лиц, пользующихся международной защи­той, в том числе дипломатических агентов). Заключенные в раз­ные годы договоры о правовой помощи по гражданским, семей­ным и. уголовным делам не имеют в нашем уголовно-процессуальном законодательстве столь полезных .для их выполнения норм. Присоединение СССР в июле 1991 г. к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и полити­ческих правах (Протокол вступил в силу для Российской Феде­рации 1 января 1992 г.), а также подписание в 1996 г. Россий­ской Федерацией Европейской конвенции о защите прав чело­века и основных свобод предполагают разработку и законода­тельное закрепление механизма реализации соответствующих международных норм.

§ 4. Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе

В теории международного права осуществлены исследова­ния проблем внутригосударственной реализации норм между­народного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8).

Можно классифицировать формы реализации по трем ва­риантам непосредственного применения:

1) самостоятельное применение норм международных до­говоров — без прямого участия норм национального законода­тельства, но не вне сферы их воздействия;

2) совместное применение норм международных догово­ров и "родственных" норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;

3) приоритетное применение норм международных дого­воров вместо норм национального законодательства при их вза­имном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях.

Приходится констатировать, что более принятой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Та­кая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударствен­ном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах граждан­ского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились статьи (заключительная в каждом акте) под названием "Международные договоры", реже — "Применение международных договоров". Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте при­менения — в случаях противоречия нормы закона норме дого­вора.

В современных законах Российской Федерации использо­вание прежних наименований статей сочетается с их однопла­новым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из новейших примеров — Феде­ральный закон "О защите населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера", всту­пивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая "Международные договоры", предусматри­вает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключи­тельно внутригосударственные законы и иные нормативные пра­вовые акты. Между тем известны договоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиацион­ной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглаше­ния (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотруд­ничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным зако­нодательством применение.

Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентиро­ваны на комплексный подход. Таков Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", ст. 9 которого "Применение междуна­родных договоров" имеет две части. В первой речь идет о си­туациях совместной регламентации: "При решении вопросов гражданства наряду с настоящим Законом подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регули­рующие эти вопросы"; во второй содержится" традиционная нор­ма о методе решения коллизионных ситуаций.

Новый Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) в отличие от прежнего ГК РСФСР также констатирует разностороннее участие международного права в регулирова­нии гражданско-правовых отношений. Статья 7 "Гражданское законодательство и нормы международного права" на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусмат­ривает непосредственное применение международных догово­ров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.

Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в про­цессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и меж­дународно-правовых норм. Важным ориентиром 'и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в раз­личных статьях законов отсылки к международным договорам*.
* См.: Российская правовая система и международное право. Законода­тельство Российской Федерации о применении общепризнанных принци­пов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и науч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.
Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу кото­рых в самом национальном законодательстве содержатся от­сылки к международным договорам, выраженные такими фор­мулировками: "в соответствии с международными договорами" (ч. 3 ст. 57 Закона РФ "Об образовании" 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); "на основе международных договоров" (ч. 4 ст. 17 Закона РФ "О космической деятельности" 1993 г.); "в силу международных договоров" (ст. 36 Патентного закона РФ 1&92 г.); "в случаях, предусмотренных международным договором" (ч. 3 ст. 12 УК РФ); "в порядке, определяемом международными договорами" (ст. 437 ГПК РСФСР, ст. 21 Закона РФ "О Государственной гра­нице Российской Федерации" 1993 г.).

В некоторых случаях отсылки к международным догово­рам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нор­мы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международ­ных договоров ("Каждый вправе в соответствии с международ­ными договорами Российской Федерации..."). Иной по содержа­нию смысл, но сходное функциональное назначение имеет упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", по­священной регламентации выхода из гражданства. Согласно этой норме ходатайство о выходе из гражданства может быть откло­нено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущест­венные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед госу­дарством, вытекающие из оснований, определяемых российским законом.

Следующий вариант отсылок — предписание нормы зако­на о ее применении в комплексе с "родственной" нормой меж­дународного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию ко­торого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соответ­ствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, ко­торая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Напри­мер, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Феде­рации о нотариате документы, составленные за границей с уча­стием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом Министерства иностранных дел РФ. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, такие документы принимаются нотариусом без ле­гализации.

В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требова­ние легализации иностранных официальных документов. Пра­вила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубежом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.

В ст. 11 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопрово­ждается положением о возможности упрощенного порядка про­пуска граждан России и сопредельного государства в соответ­ствии с договором Российской Федерации с этим государством.

Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыски­вать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обу­словлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеется всего две статьи, включающие отсылки к международ­ным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие ста­тьи (прежде всего ст. 146, 188, 189, 206, 211, 227, 228, 253, 323, вся глава 34).

Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия за­ключения брака определяются для каждого из будущих супру­гов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требова­ния законодательства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же дого­ворами правоприменитель обязан руководствоваться при опре­делении дееспособности физического лица (определяется зако­нодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).

Следует отметить распространение такого метода, как при­нятие в связи с заключением международного договора (одно­временно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а по­рой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок при­менения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Конвен­ции по вопросам гражданского процесса было принято Поста­новление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, Президиум Верховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. указ о порядке выполне­ния обязательств, вытекающих для СССР из этой Конвенции. Интересна судьба применения Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под уг­розой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утверждении Кон­венции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло новое постановление — о мерах по обеспе­чению обязательств Российской Стороны, вытекающих из дан­ной Конвенции.

Известны многочисленные случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного нало­гообложения доходов и имущества, ряда Конвенций Междуна­родной организации труда. Интересен пример разъяснения Вер­ховного Суда РФ, адресованного судам, относительно их дейст­вий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о граждан­ских и политических правах (постановление Пленума Верхов­ного Суда РФ № 6 от 29 сентября 1994 г.).

Правоприменительные действия могут осложняться тем обстоятельством, что в отдельных случаях нормы законодатель­ства Российской Федерации, как и законодательства СССР, со­храняющие силу, и нормы международных договоров Россий­ской Федерации и СССР по одному и тому же предмету регу­лирования отличаются друг от друга, противоречат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоянии*. Так, ст. 360 УК РФ "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются меж­дународной защитой" не в должной мере согласована с поло­жениями Конвенции о предотвращении и наказании преступ­лений против лиц, пользующихся международной защитой (име­ются в виду как виды действий, характеризующих состав пре­ступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Разрешение такой коллизии обусловлено приведением нормы закона в соответствие с нор­мой договора.
* Коллизия (лат. collisib) — столкновение.
Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусто­ронними договорами, сохраняя согласованность с положениями общего многостороннего договора (так, отдельные нормы совет­ского, ныне российского, законодательства о консульских отно­шениях и консульских учреждениях, будучи состыкованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не со­ответствуют отдельным двусторонним консульским конвенци­ям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отражают тенденции к уни­фикации статуса консульских учреждений и консульских долж­ностных лиц и традиционного статуса дипломатических пред­ставительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-правовыми нормами, содер­жащимися только в некоторых двусторонних договорах при отсутствии единого международного регулирования (это каса­ется договоров о режиме Государственной границы с сопре­дельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гра­жданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответ­ствие с договорами, поскольку такие отдельные договоры за­трагивают частные аспекты локального регулирования.

В отношении всех коллизионных ситуаций принято гово­рить о приоритете ("примате") норм международного права. Действительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и со­юзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законодательстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР и Граждан­ского процессуального кодекса РСФСР, используется специаль­ная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из со­временных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.):

"Если международным договором СССР установлены иные пра­вила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении граж­данского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РСФСР". Новый Гражданский кодекс РФ (часть первая) 1994 г. содержит следующую формулировку:

"Если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем те, которые предусмотрены граж­данским законодательством, применяются правила междуна­родного договора" (ч. 2 ст. 7).

Метод индивидуализированного, воплощенного в отдель­ных законах, коллизионного решения нельзя признать опти­мальным, если учесть при этом, что в некоторых законах по­добная статья вообще отсутствует (например, как в ранее дей­ствовавшем УК РСФСР, так и в новом УК РФ, в УПК РСФСР, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях).

Вполне закономерно было решено придать норме о при­оритетном применении правил международных договоров кон­ституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию Российской Федерации в качестве общего предписания: "Если междуна­родным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра­вила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду три обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров,. устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное тол­кование термина "закон", охватывающее все внутригосударст­венные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, нового Гражданского кодекса РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции со­провождается подчеркнутым разграничением актов граждан­ского законодательства и иных актов, содержащих нормы гра­жданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм "иных актов" при их коллизии с договорными нор­мами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специаль­ных норм на этот счет нет. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в федеральном законе "О международных договорах Российской федерации" сформулировано следующее предписание (ст. 22):

"Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Рос­сийской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конститу­цию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке*". При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу при­оритетного применения правил международного договора в кол­лизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.
* Сходные по смыслу тексты содержатся в Конституции Республики Бела­русь (ст. 8), Конституции Украины (ст. 9). Особо следует выделить форму­лировку ст. 151 Конституции Азербайджанской Республики: "При возник­новении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Кон­ституцию Азербайджанской Республики и акты, принятые путем рефе­рендума), и межгосударственными договорами, стороной которых явля­ется Азербайджанская Республика, применяются международные дого­воры".
В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с дого­вором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических пра­вах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в государстве — участ­нике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они при­знаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Кон­венции не затрагивает любых положений, которые в большей

степени способствуют осуществлению прав ребенка и содер­жатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 60). Такой подход не воспринят в нашем законодательстве. И если в первой редакции Закона РФ "О беженцах" 1993 г. положение о приоритетном применении правил международ­ных договоров сопровождалось оговоркой: за исключением случа­ев, когда их применение может привести к ограничению прав и свобод беженцев, регламентируемых соответствующими зако­нами РФ (ст. 15), то в его новой редакции от 28 июня 1997 г. использована общепринятая формулировка (ч. 3 ст. 18).

Литература

Буткевич В. Г, Соотношение внутригосударственного и ме­ждународного права. Киев, 1981.

Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права. Свердловск, 1981.

Игнатенко Г. В. Международное и советское право: про­блемы взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. № 1.

Лукашук И. И. Международное право и конституции госу­дарств // Журнал российского права. 1998. № 1.

Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 2.

Миронов Н. В. Соотношение международного договора и внутригосударственного закона // Сов. ежегодник международ­ного права. 1963. М.,1965.

Миронов Н. В. Институт исполнения международных дого­воров в советском праве // Исполнение международных дого­воров СССР. Вопросы теории и практики. Сб. Свердловск, 1986.

Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и нацио­нального права. М., 1982.

Нефедов Б. И. Имплементация международно-правовых норм в СССР // Сов. ежегодник международного права. 1987. М„ 1988.

Рубанов А. А. Теоретические основы международного взаи­модействия национальных правовых систем. М., 1984.

Талалаев А. Г. Соотношение международного и внутриго­сударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4.

Тихомиров Ю. А. Международное и внутренне право: ди­намика соотношения // Правоведение. 1995. № 3.

Черниченко С. В. Объективные границы международного права и соотношение международного и внутригосударственного права // Сов. ежегодник международного права. 1984. М., 1 1986.