КПЗС. Учебник написание на заказ Дипломы, курсовые, рефераты Диссертации и научные работы

• Название: Учебник написание на заказ Дипломы, курсовые, рефераты Диссертации и научные работы
• Дата: 07.09.2022
• Размер: 2.97 Mb.
• Имя файла: КПЗС.doc
• Тип: Учебник; #665445
• страница: 19 из 44

§ 2. Правовое положение члена парламента

Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых тер­риторий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональ­ными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии — приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США — 133 тыс., в Великобритании — около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некото­рых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посеще­ния им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депу­таты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не явля­ется профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою ос­новную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выпол­няет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение де­путатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привле­кательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законо­дательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае — один раз в течение 10—14 дней, да и то в последние годы;

242

раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунисти­ческой партии.

Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демо­кратических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимаю­щихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депу­татством.

В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представи­тели всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирате­лей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат пред­ставляет не только округ, но и весь народ).

Во многих странах члены парламента обладают депутатским имму­нитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицей­скому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В не­которых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат за­стигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи наруше­ния депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распро­страняется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента об­щественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к консти­туции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не рас­пространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции раз­витая конституционного права в демократических странах характеризу­ются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно

243

сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосова­нием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некото­рые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистичес­ком парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемни­тет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значение индемнитета — депутатское возна­граждение, о котором было сказано выше.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, дру­гих органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутате! более трех, а в сенат — более двух раз подряд.

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиям парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обя­заны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят е нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но е настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распу­щен; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой

244

парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во мно­гих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.

В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разре­шается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министра рассматривается не как администра­тивная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парла­ментариям запрещается: участвовать в сделках с государственным иму­ществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, госу­дарственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибы­ли (Украина, Турция); получать вознаграждение, иное, чем за педагоги­ческую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, вся­кая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует прави­ло, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полно­мочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.

В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некото­рых других обязанностях членов высших представительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их труд­но обеспечить юридическими средствами.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы пар­ламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыска­ния: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неос­новной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);

временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений). Депутат может прекра-

245

тить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в неко­торых странах — отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба). Отзыв депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен лишь в отдельных странах.

§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат

Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируют­ся различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомо­гательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает от­дельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельнос­ти, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламен­та, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномочен­ный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или долж­ностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

Внутренние органы, парламента. Заседаниями палат и однопалат­ного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатно­го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите­лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иног­да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парла­мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко­водит председатель верхней палаты (сената).

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а за­нять это место по должности (вице-президенты являются председателя­ми верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).

246

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного пар­ламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспри­страстным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выхо­дит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (напри­мер, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает предсе­дателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки пар­тийных сил в парламенте), без голосования может принять или откло­нить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ста­вить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, приме­нять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великоб­ритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу­татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине­нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фрак­циями образуются территориальные объединения депутатов по об­ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парла­ментах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалисти­ческих странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правя­щей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае;

фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по терри­ториальному признаку (по провинциям).

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регла­ментами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,

247

соответственно 20 и 10 — в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропор­ционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.

У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступ­ления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми­теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты

парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате конгресса США — 22, а в сенате — 16 и т.д. Постоянные комис­сии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по ино­странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспе­циализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфа­вита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты ре­шает, в какую из них следует направить законопроект для предваритель­ного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кво­рум обычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Предста­витель комиссии выступаете содокладом при обсуждении проекта зако­на, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комис­сии в конечном счете зависит судьба законопроекта.

Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Ми­нистры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, пос­ледние не принимают обязательных для правительства и его членов ре­шений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-

248

занности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (ко­миссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие сущест­венного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).

Палаты в случае необходимости создают временные комиссии — следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создавае­мые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода вре­менная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влия­нием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юри­дическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законо­проектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.

Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро — это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фрак­ций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые орга­низационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повест­ке дня, об очередности обсуждения вопросов.

В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута­тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под­счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административ­ных и финансовых служб парламента.

Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие

249

контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон­тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномо­ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци­ональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам воору­женных сил и др.

Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида орга­нов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обыч­но работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке ра­зовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников;

в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4—5.

Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США — до 1/3).

Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осу­ществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле — кабинетом) клерки палат.