Уставное право субъектов. Учебнометодический комплекс конституционное (уставное) право субъектов российской федерации направление подготовки 021100 юриспруденция
 Скачать 259.56 Kb.
|
|
Раздел 2.Федеральные источники конституционного (уставного) права субъектов РФ. 1. Федеральные нормативные акты; 2. Нормативные договоры и соглашения (Международные договоры. Федеративный договор, Договор о разграничении полномочий между РФ и субъектами РФ, соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти). 3. Судебные решения как специфические источники права это: решения конституционного суда РФ. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. 4.Акты центральной избирательной комиссии. Раздел. 3.Региональные источники конституционного (уставного) права.
Раздел 4.Конституция (устав) субъекта РФ. 4.1. Понятие конституции (устава). Конституция (устав) субъекта РФ является нормативным право-вым актом. От всех других юридических актов конституцию (устав) отличают следующие черты: 1) учредительный характер. Учредительный характер конститу-ционных (уставных) положений определяется Конституцией РФ. Характеристика конституции (устава) как учредительного право-вого акта основана на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П . В указан-ном постановлении определяется особая правовая природа и особая роль конституции (устава) субъекта РФ, как исходного общерегуля-тивного акта в структуре права. Особая правовая природа и роль конституционных (уставных) положений заключается в их прямой нормативной связи с Конститу-цией РФ. Непосредственная нормативная связь Конституции РФ и конституций (уставов) определяет, как отмечается в указанном поста-новлении, учредительный характер конституционных (уставных) положений. Признание учредительной силы конституции (устава) как учредительного акта порождает юридические последствия. В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что выявление не соответствия конституции (устава) субъекта РФ феде-ральным законам без установления соответствия последних Конститу-ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) утратившей юридическую силу (п.4 Постановле-ния Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П). Поэтому в том случае, когда встает вопрос о соответствии поло-жений конституции (устава) субъекта РФ федеральному закону, необходимо прежде всего решить вопрос о соответствии данного федерального закона Конституции РФ. Без решения последнего вопроса суды не вправе выносить решения о признании положений конституции (устава) не соответствующими федеральному закону. Учредительный характер конституции (устава) выражается в особом субъекте ее (его) принятия и в особом предмете регулирования; 2) субъект принятия. Конституция (устав) субъекта РФ прини-мается законодательным (представительным) органом государственной власти (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…"). Конституция республики может приниматься в ином порядке, ес-ли такой порядок предусмотрен самой конституцией. Во многих республиках в составе Российской Федерации уста-навливается право принятия конституции непосредственно народом на референдуме. Кроме того, согласно конституциям ряда республик право приня-тия конституции народом может передаваться специальному консти-туционному органу. Этот орган принимает конституцию республики от имени (или именем) народа (подробнее об этом в п.4.3); 3) особый предмет конституционного (уставного) регулирования. В отличие от иных региональных правовых актов предмет регулирования конституции (устава) охватывает все общественные отношения, регулирование которых осуществляется субъектом РФ. Эти отношения конституция (устав) регулирует, прежде всего, путем закрепления в соответствии с Конституцией РФ базовых поло-жений, определяющих статус субъекта РФ. Данные положения опре-деляют основы организации государственной власти в субъекте РФ, основы законодательной и иной правотворческой деятельности по во-просам исключительного ведения субъекта РФ (п.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.). По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ являются наряду с федеральными законами основой регионального законодательства, не подрывая верховенства федеральных законов. Наряду с базовым регулированием конституция (устав) осу-ществляет детальное правовое регулирование наиболее важных отно-шений (например, детально определяется ряд элементов статуса органов государственной власти субъекта РФ). Производными от названных черт конституции (устава) являются ее юридические свойства. К основным юридическим свойствам кон-ституции (устава) относятся: – высшая юридическая сила. Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ. Такой силой обладает любое положение конституции (устава) субъекта РФ. Данное юридическое свойство означает то, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ не должны противоречить конституции (уставу), а органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию (устав); – особая охрана и защита. Охрану и защиту конституции (устава) осуществляют федеральные и региональные органы государственной власти. Важную роль в охране и защите конституции (устава) играет Конституционный Суд РФ. При проверке основополагающим крите-рием является соответствие конституции (устава) Конституции РФ. Разрешение этого вопроса влечет необходимость специальных проце-дур конституционного судопроизводства. Так, предусматривается особый порядок судебной проверки кон-ституции (устава) по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Будучи основанным на конституционных нор-мах, порядок судебной проверки непосредственно затрагивает конституционный статус субъектов РФ. В этой связи следует подчеркнуть, что согласно № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела о соответствии конституции (устава) субъекта РФ Конституции РФ разрешаются Кон-ституционным Судом РФ на его заседаниях только с проведением слушаний. В то же время другие дела, в том числе о соответствии Кон-ституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законов субъекта РФ, мо-гут разрешаться Конституционным Судом РФ на его заседаниях без проведения слушаний (ч. 1 ст.47.1). Наряду с Конституционным Судом РФ охрана и защита консти-туции (устава) осуществляется конституционным (уставным) судом субъекта РФ в соответствии с № 1-ФКЗ "О судебной системе Россий-ской Федерации". Субъект РФ вправе устанавливать согласно указан-ному федеральному конституционному закону специальный порядок проверки принимаемых субъектом РФ правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу). Кроме того, конституции республик в составе РФ и многие уста-вы субъектов РФ предусматривают, что высшие должностные лица яв-ляются гарантами конституции (устава). Указанные лица вправе при-останавливать действие актов исполнительных органов власти субъектов РФ в случае их противоречия конституции (уставу), инициировать процедуру разрешения дел в суде о соответствии конституции (уставу) нормативных актов; – в-третьих, особый порядок принятия, изменения (внесения по-правок) и отмены конституции (устава). Принятие, изменение, в том числе внесение поправок, и отмена конституции (устава) является ис-ключительным правом субъектов РФ. Вмешательство федерального законодателя в принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ не допускается (подробнее об этом см. п.4.3). 4.2. Форма конституции (устава). Следует различать внешнюю и внутреннюю форму конституции (устава). По внешней форме конституция (устав) субъекта РФ представляет собой единый писанный правовой акт высшей юридической силы. Конституция (устав) – это кодифицированный акт, который официально провозглашен в качестве основополагающего в системе региональных источников права. Внутренняя форма конституции (устава) определяет устройство ее (его) содержания – структуру. В субъектах РФ приняты различные по структуре конституции (уставы). Однако всем им присущи некото-рые общие характеристики. Конституции (уставы) включают, как правило, три составные части: 1) преамбулу, 2) основной текст и 3) заключитель¬ные (переходные) положения. Преамбула конституции (устава) – это небольшая вступительная часть, в которой торжественно провозглашается принятие конституции (устава), закрепляются ее (его) цели и задачи. Наряду с этим в преамбулах определяется субъект, принимавший конституцию (устав). Например, в преамбуле Конституции Республики Дагестан закрепляется: "Мы многонациональный дагестанский народ… принимаем настоящую Конституцию…", в преамбуле Устава Пермского края ука-зывается: "Законодательное Собрание Пермского края, выражая волю и интересы населения Пермского края, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности…, принимает… настоящий Устав в качестве учредительного нормативного правого акта…". Основной текст конституции (устава) включает, по общему пра-вилу, разделы, которые делятся на главы, а главы – на статьи. Во мно-гих конституциях (уставах) разделы не выделяются. Основной струк-турной частью в них выступают главы. В то же время не имеет разде-лов и глав Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия. В случае выделения разделов, главы включаются в один из разделов конституции (устава). Конституция Республики Алтай включает семь разделов, разбитых на XIX глав, а Конституция Республики Северная Осетия-Алания – один раздел, объединяющий десять глав. В конституциях и в большинстве уставов субъектов РФ закреп-ляются в качестве первой главы основы конституционного (государ-ственного или общественного) строя. В конституциях и в некоторых уставах субъектов РФ глава первая именуется также как общие поло-жения. Далее в конституциях субъектов РФ и в некоторых уставах следует глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. В других учредительных актах глава о правах и свободах занимает первое место (Курская, Воронежская области). В последующих главах закрепляются: 1) территориальное устройство; 2) организация государственной власти; 3) предметы ве-дения и полномочия субъектов РФ; 4) основы местного самоуправле-ния и другие. Некоторые конституции (уставы) имеют главы, не типичные для большинства учредительных актов. Например, в Уставе Приморского края есть глава "Избирательная система", в Уставе Саратовской области – "Финансы области", "Социальная сфера", "Обеспечение порядка и безопасности", в Конституции Республики Саха (Якутия) – "Внешние связи", "Экономическая основа". Заключительные (переходные) положения определяют сроки вступления конституции (устава) в силу, порядок смены и реорганиза-ции органов государственной власти, особенности их действия до сформирования новых институтов и др. Эти положения включаются в последний раздел (или главу) конституции (устава). 4.3. Принятие, изменение и отмена конституции (устава). Порядок принятия учредительных актов определяется в зависи-мости от того, имеет место принятие конституции или устава. Конституция республики принимается законодательным (пред-ставительным) органом государственной власти, если иное не уста-новлено конституцией (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…"). Конституция республики, как уже отмечалось, может быть принята референдумом республики, специально учреждаемым органом, а также смешанным способом (специальным органом и законодательным органом государственной власти). Принятие конституции на референдуме предусматривают кон-ституции республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Чеч-ня. В других республиках конституции принимаются законодательными (представительными) органами. В то же время не определяется способ принятия конституции в республиках Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Мордовия. Уставы краев, областей, городов федерального значения, авто-номной области и автономных округов принимаются только законода-тельным (представительным) органом государственной власти соот-ветствующего субъекта РФ (ч.2 ст.66 Конституции РФ, п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ). В тех случаях, когда конституция (устав) принимается органом законодательной власти субъекта РФ, данный вопрос решается боль-шинством, не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч.1 ст.7 № 184-ФЗ). Изменение конституции (устава) производится путем внесения поправок большинством не менее двух третей голосов от установлен-ного числа депутатов (п."а" ч.1 ст.5 и ч.1 ст.7 № 184-ФЗ). Приведенная норма федерального закона является императивной для принятия поправок к уставу субъекта РФ. В то же время для вне-сения поправок в конституцию республики эта норма федерального закона рассматривается как диспозитивная. Поэтому не может быть признано правомерным принятие попра-вок к уставу субъекта РФ непосредственно гражданами (или иным способом, например, специальным органом) без их предварительного либо последующего утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти. В то же время допускается решение вопроса о поправках к кон-ституции республики на референдуме, если это предусмотрено кон-ституцией соответствующей республики. Конституции республик в составе Российской Федерации уста-навливают возможность изменения их текста. Однако ряд конституци-онных положений не может изменяться в рамках обычной процедуры. Например, в Конституции Республики Дагестан установлено, что в случае, если будет инициировано предложение о пересмотре поло-жений, содержащихся в главах, закрепляющих основы конституцион-ного строя, основы правового статуса человека и гражданина, порядок изменения конституции, то созывается специально учреждаемый орган – Конституционное Собрание. Конституционное Собрание призвано в указанном случае под-твердить неизменность действующей конституции, либо разработать проект новой конституции. Если будет разработан проект новой кон-ституции, то он должен быть принят Конституционным Собранием или вынесен на референдум. В усложненном порядке изменяется глава 1 "Основы конститу-ционного строя" и глава 16 Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва. Принятие поправок к этим главам осуществляется референдумом. В Уставе Московской области установлено, что положения раз-делов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об измене-ниях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой. Наряду с этим в данном Уставе закрепляется положение, согласно которому по-ложения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Согласно Уставу Смоленской области изменение ст.5, 12, 15, определяющей основы устройства области, означает пересмотр действующего и принятие нового Устава. Императивный характер нормы № 184-ФЗ, закрепляющей поря-док внесения поправок к уставу субъекта РФ, не означает то, что уста-вами и законами субъекта РФ не могут устанавливаться дополнитель-ные условия. Так, некоторые уставы, предусматривая возможность принятия поправок двумя третями голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа, допускают проведение: а) открытого обсуждения поправок в средствах массовой инфор-мации (Нижегородская, Самарская области); б) консультативного референдума (Приморский край, Волгоград-ская и Орловская области); в) референдума по вопросу изменения устава (Свердловская, Ленинградская области); г) предварительное одобрение поправок и предложений не менее чем 2/3 выборных представительных органов местного самоуправле-ния. Наряду с этим следует признать конституционными положения уставов, предусматривающие особый порядок изменения основопола-гающих уставных норм, который означает пересмотр устава и влечет принятие нового устава. Пересмотр устава следует рассматривать не как поправки к уставу, а как его "ревизию", связанную с прекращением действия устава в целом. По сути, такие изменения являются отмени-тельными. Одной из форм изменения конституции (устава) является при-остановление действия отдельных ее (его) положений. Так, в Респуб-лике Татарстан Законом РФ от 14 марта 2005 г. № 55-3РТ приоста-новлено действие положений Конституции Республики, регулирую-щих выборы Президента Республики Татарстан. Институт приостановления действия отдельных положений кон-ституции (устава) субъекта РФ не известен конституционно-правовой практике России, осуществляемой на правовом "поле" Конституции РФ 1993 г. Поэтому следует признать, что в Республике Татарстан со-здан конституционно-правовой прецедент, который может оказать влияние на учредительную и законодательную деятельность в других субъектах РФ. Отмена действия конституции (устава) субъекта РФ. По общему правилу конституция (устав) прекращают действие с момента принятия новой конституции (устава). Раздел 5.Субъект РФ в системе государственной власти. 1. Конституционные особенности федеративной системы государственной власти в России. 1.1. Основные характеристики принципа федерализма Особенности системы государственной власти в России определяются конституционным принципом федерализма. В соответствии с этим принципом устанавливается двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Структура государственной власти, имеет институционно-территориальную и организационно-функциональную основы. Компонентами институционно-территориальной структуры являются федеративное государство, выступающие в данном аспекте как федеральный "центр" (первый уровень власти) и субъекты РФ (второй уровень власти ). Институционно-территориальная структура определяет, в свою очередь, организационно-функциональные элементы федеративной системы – органы государственной власти и иные формы непосредственного осуществления власти (референдум, выборы). Институционно-территориальная структура и ее организационно-функцио¬нальные элементы воспроизводят свойство целостности единой системы государственной власти. При таком подходе обнаруживается ряд аспектов теории форм государства, определяемые принципами системности. Это: целостность, иерархированность, структурность, функциональность и др. Выделяя в федеративной системе государственной власти два ее уровня: 1) федеративное государство (центр) и 2) субъекты РФ – необходимо обратить внимание на два весьма важных обстоятельства. Во-первых, федеративное государство действует как целостная система власти и, во-вторых, федеративное государство вступает в федеративные отношения как элемент системы (центр). В качестве государственного центра оно выполняет внутрисистемные функции. Поскольку вступает во взаимодействие с субъектами Федерации. По сути, в этом выражается сложная конституционно-правовая природа федеративного государства. С одной стороны, оно представляет собой целостную систему государственной власти, а с другой – выступает наряду с субъектами РФ в качестве структурного компонента (центра) этой системы. Вместе с тем сложная природа федеративного государства недостаточно четко определена в Конституции РФ. Принимая во внимание то, что в отечественной науке по-прежнему остается господствующей монистская точка зрения. Поэтому системная целостность Федерации, как правило, связывается с интегративными функциями только самого федеративного государства (центра). Данный подход в основе верен, но он ограничен, т.к. свойство целостности структурно не определено. В частности, субъекты РФ рассматриваются как "часть целого", где целое это - федеративное государство. В рамках концепции соотношения «целого и части» определяется и одна из основ конституционного строя. Так, в ч.1 ст.5 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Отсюда следует, что согласно основам конституционного строя субъекты РФ конституируются как обособленная и единственная составная "часть" федеративного государства, но не как структурный элемент или один из уровней системы государственной власти. Приведенное положение однозначно свидетельствует, что основа конституционного строя буквально определяет отношения "целого" (федеративного государства – России) и «части» (субъектов РФ). В данном случае федеративная система государственной власти, по сути, деструктурируется. Поскольку в основах конституционного строя не определяются все ее составные элементы, во взаимодействии которых воспроизводятся основные свойства целостности. В отличии от концепции соотношения «целого и части», структурно-системный подход дает ключ к пониманию основных свойств двухуровневой системы государственной власти. Ее основу определяют системные взаимодействия между федеративным государством (центром) и субъектами РФ. Поэтому не случайно глава 3 Конституции РФ "Федеративное устройство", которая выведена за рамки конституционных основ, конкретизирует федеративные связи и отношения на системной основе. Именно в этой главе Конституции РФ выявляется не однозвенная, а двухзвенная структура федеративной системы, поскольку в ней определяются основные участники федеративных связей и взаимодействий – Российская Федерация и субъекты РФ (например, ст.71, 72, 73, 76). Другими словами содержание федеративных отношений нормативно раскрывается в структурно системном ключе. Итак, Федерация, конституционно определяемая в качестве целостной системы государственной власти, имеет двухуровневую институционно-территориальную структуру – федеративное государство (центр) и субъекты РФ. Конституционно определенные формы структурного взаимодействия воплощаются в конкретной модели государственности в Российской Федерации. Структурное взаимодействие федерального "центра" и субъектов РФ определяет целостность федеративной системы. Целостность системы согласно общей теории, должна быть признана не тождественной структурным компонентам ее состава. В силу этого федеративное государство, выступающее как единая государственная система (или Федерация в целом), с одной стороны, и как элемент системы (или федеральный "центр"), с другой – суть явления нетождественные. Данное положение созвучно нормативной логике Конституции РФ. В частности, в Конституции РФ закрепляется основная конституционно-правовая категория "федеративное государство", которая определяется как Российская Федерация – Россия (ст.1). Это конституционное положение конкретизируется в понятии "федеративное устройство Российской Федерации" (ч.3 ст.5), нормативное содержание которого определяется в главе 3 Конституции РФ. Рассматривая федеративное устройство как внутреннюю форму государства, следует выделять ее сущностные черты свойственные федеративной форме государства, как общей категории. Вместе с тем следует учесть, что конституционное понятие "федеративное государство" не сводится к понятию "федеративное устройство". Последнее характеризует лишь функционально-структурные свойства федерации. Так, основные характеристики федеративного государства определяет ч.3 ст. 5 Конституция РФ. Это государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, разделение полномочий между соответствующими органами государственной власти. Наряду с этим определяются элементы организационно-функцио¬нальной структуры федеративной системы – федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также соответствующие институты непосредственной демократии – выборы, референдумы (ч.3 ст.3, ч.3 ст.5, ст.10, 11 Конституции РФ). Приведенные конституционные положения находятся в системной связи с нормами главы 3 Конституции РФ, закрепляющей федеративное устройство России, и нормами глав 4-7 Конституции РФ, которые являются конкретизирующими. Исходя из изложенного указанные конституционные нормы могут быть разделены на следующие группы: 1) ч.1 ст.65 устанавливает субъектный состав Российской Федерации, определяя тем самым структурные элементы второго уровня власти; 2) ст.4-16, ч.1 и 2 ст.67, ч.1 и 3 ст.68, ст.69, 70, 74, 75, 76, ч.2 ст.77, ст.78, 79 определяют основные элементы статуса федеративного государства; 3) ч.2 и 4 ст.5, ч.2 ст.7, ст.8-10, ч.2 и 3 ст.11, ст.12-15, ст.66, ч.1 и 3 ст.67, ч.2 ст.68, 76, ч.1 ст.77, ч.3 ст.78 закрепляют статус субъектов; 4) ст.71-73 нормируют вопросы ведения (предметное содержание государственно-властных функций федеративного государства и субъектов РФ); 5) главы 4-7 Конституции РФ, определяют статус федеральных органов государственной власти: главы государства, парламента, правительства и федеральных судов. Следовательно, конституционное понятие "федеративное устройство" в целом характеризует специфику структуры государственной власти, особенности взаимодействия ее элементов. Институционно-территориальная структура и организационно-функциональные элементы федеративной системы характеризуются параметрами единства и децентрализации. Системное единство и структурная децентрализация – это первичные требования организационно-территориальной целостности Российской Федерации. В Конституции РФ единство системы государственной власти раскрывается в понятиях, составляющих такую конституционно-правовую категорию как "государство". К ним относятся, в частности, единая территория и суверенитет, цели, задачи и функции, властные основания (средства и ресурсы), предметы ведения и полномочия, государственные органы и некоторые др. Все они конституционно объективированы в качестве основ конституционного строя, требований федеративного устройства, статуса органов государственной власти. Децентрализация федеративной системы определяется обособленностью и самостоятельностью государственно-терри¬ториальных образований (субъектов РФ), вступающих в государственно-властные отношения с федеральным «центром», как элементы структуры федеральной системы власти. Обособленность выражается в конституционной институционализации и поименной персонификации разноуровневых структур – субъектов государственно-властных отношений: федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Федеративное государство имеет персональное наименование "Российская Федерация-Россия" (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Исчерпывающим образом определен и поименно персонифицирован круг субъектов РФ (ч.1 ст.65 Конституции РФ). При этом допускается изменение установленного в Конституции РФ (ч.1 ст.65) состава субъектов РФ, а также изменение их статуса и наименования (подробнее об этом см. главу 7). Конституционно-определенные субъекты государственно-властных отношений самостоятельны. Важным аспектом государственной самостоятельности является организационно-функциональная институционализация. Государственная власть осуществляется в соответствии с принципом разделения властей, в том числе конституционно-разделенной компетенцией между федеральными и региональными органами власти, а также через институты непосредственной демократии (ч.3 ст.3 Конституции РФ). Государственно-властная деятельность связана интересами и волей многонационального народа России (федеральный уровень) и народов, проживающих на территории субъекта РФ (региональный уровень). Этим обеспечивается реальный суверенитет. Суверенитет многонационального народа России – важнейший конституционный параметр функционирующей федеративной системы (ч.2 ст.3 Конституции РФ). На его основе определяются ценностные характеристики государственности. Обособленность и самостоятельность институционно-террито¬риальной и организационно-функциональной структур порождает в политическом процессе дезинтеграционную тенденцию. Ее доминирование разрушает властное единство и ведет к общей дисфункциональности государственной системы. Поэтому при осуществлении государственно-властных функций необходимо обеспечить консолидацию разделенной (децентрализованной) власти. Интеграция обеспечивается во взаимодействии институционно-территориальных формирований. Данной цели служат, прежде всего, консолидирующие функции главы государства и/или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ. Функции этих субъектов государственной власти связаны с осуществлением интегральных, по сути, полномочий, а также различными формами воздействия на государственно-властные органы, включая согласительные процедуры. Особый статус указанных лиц является по природе консолидирующим (или интегрально-коорди¬нирующим). В федеративной системе полномочия всех органов государственной власти, а не только глав институционно-территориальных формирований являются в основе консолидирующими. Однако интегрально-координирующую конституционную (уставную) функцию выполняет, главным образом, глава государства, который несет ответственность за общественно-политическую стабильность в стране в целом. Высшее должностное лицо субъекта РФ ответственно за государственно-властный баланс в соответствующем субъекте РФ. С этой точки зрения следует признать, что Президент РФ является интегрально-координирующей структурой федеральной государственной власти. Он, как глава государства, не отнесен ни к законодательной, ни к исполнительной или судебной ветви власти, так как согласно Конституции РФ представительным законодательным органом Российской Федерации выступает Федеральное Собрание (ст.94), а исполнительная и судебная власти осуществляются соответственно Правительством РФ (ч.1 ст.110) и федеральными судами (ст.118). В силу конституционного статуса Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, он обеспечивает охрану суверенитета, независимости и государственной целостности, осуществляет представительство в международных отношениях и внутри страны, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2-4 ст.80). Для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами власти, а также между региональными органами Президент РФ может использовать согласительные процедуры (ч.1 ст.85). В то же время Президент РФ имеет такие полномочия, которые позволяют рассматривать его как лицо, осуществляющее общее руководство исполнительной деятельностью. Так, на основании и во исполнение нормативных указов Президента РФ действует Правительство РФ (ч.1 ст.115 Конституции России); Президент РФ согласно № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет непосредственное руководство рядом важнейших министерств и ведомств. Президент РФ принимает участие в законодательном процессе, он обладает правом законодательной инициативы, отлагательного вето, промульгации и др. Вместе с тем главным является то, что статус Президента РФ с точки зрения функциональной интегративен. Интегративная координирующая роль президентской власти обеспечивается консолидированным характером его полномочий. Именно этой своей стороной президентские прерогативы, в конечном счете, связаны с обеспечением государственной стабильности – основного требования целостности федеративной системы. Акцентируя особую интегрально-координирующую роль президентуры, отметим, что идеи о существовании наряду с традиционной триадой интегрально-координирующей "ветви" власти, в том числе президентской, высказываются в России с начала ХIХ века . При этом концепция консолидирующей власти уходит своими корнями в учение Бенжамена Констана о нейтральной власти монарха, приводящей все остальные власти (законодательную, исполнительную и судебную – В.К.) к согласию и примирению. В конституциях стран мира названные теоретические положения отчасти нашли отражение лишь в послевоенное время. До указанных нововведений в ряде конституций зарубежных государств помимо традиционных определялись другие "ветви" власти. Например, в действующем Основном Законе Кубы закрепляется учредительная власть, Египта – информационная, Никарагуа – избирательная и контрольная, а во Временной Конституции Китая 1912 г. – контрольная и экзаменационная и т.д. Однако понятие особой, обособленной от исполнительной, президентской власти не получило дословного выражения еще ни в одной конституции. Но положение, которое дало начало позитивному оформлению этой тенденции, впервые отражено в Конституции Франции 1958 г. В норме ст.5 Французской Конституции устанавливается, что Президент Республики обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей. Через 18 лет данная конституционная новелла была воспроизведена в Конституции Греции 1975 г., в которой арбитражная функция Президента Республики закрепляется в качестве основополагающей. В ч.1 ст.30 Конституции закрепляется: Президент является арбитром институтов республики. Указанные положения оказали большое влияние на конституционное оформление статуса Президента РФ, а также предопределили характер статуса президентуры других постсоциалистических стран. Так, по Конституции Республики Беларусь Президент осуществляет посредничество между органами государственной власти (ст.89), Румынии – функцию посредничества между властями государства (п.1 ст.80), Казахстана – обеспечивает согласованное функционирование всех "ветвей" государственной власти (п.3 ст.40) и др. В субъектах РФ функции интегрально-координирующей власти выполняют высшие должностные лица (главы республик, губернаторы, мэры, главы администраций). В одних субъектах РФ эти должностные лица как руководители высшего исполнительного органа власти по законодательному определению обособлены от исполнительных функций председателя правительства (кабинета министров). Поскольку возглавляет высший исполнительный орган власти (кабинет министров, правительство) его председатель. В других субъектах РФ высшие должностные лица совмещают пост главы руководителя высшего исполнительного органа власти с должностью председателя (премьер-министра) правительства (кабинета министров). Но во всех случаях (за небольшим исключением) высшие должностные лица являются гарантами конституций (уставов), прав и свобод человека и гражданина, они представляют субъекты РФ "вовне" (в отношениях с Россией, иными субъектами РФ, иностранными юридическими лицами) и осуществляют представительские функции внутри субъекта РФ (в отношениях с населением, гражданами и их объединениями). Стабилизирующую роль в федеративной системе государственной власти играют институты прямой демократии, которые конституированы в Российской Федерации на федеральном уровне (выборы Президента и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, референдум Российской Федерации) и на региональном уровне (выборы членов (депутатов) законодательных представительных органов государственной власти субъектов РФ, а также региональные референдумы). Референдум и выборы, как высшие непосредственные формы выражения власти народа, в отличие от иных форм прямого волеизъявления связаны с решением наиболее важных вопросов государственной жизни. Во-первых, посредством свободных выборов осуществляется периодическая смена властвующих непосредственно гражданами (избирателями), определяется степень легитимности и легальность персонального состава конституционных государственно-властных органов и декларируемых кандидатами в период предвыборной кампании программных положений государственной деятельности. Во-вторых, в соответствии с № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" законодательные и иные решения референдума, выражая общую волю народа по общественно значимым вопросам, имеют приоритет над актами органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч.2, 4, 5 ст.83). Тем самым определяются, в известной мере, рамки законодательной, исполнительной и судебной деятельности и интегрирующей ее президентуры. 1.2. Требование целостности федеративной системы государственной власти Основные характеристики целостности системы государственной власти выражаются в общем статусе Российской Федерации. Общие положения статуса Российской Федерации закрепляются в гл.1 Конституции РФ как основы конституционного строя. К ним относятся суверенитет Российской Федерации, общая территория, формы институционно-территориального и организационно-функционального устройства, властные ресурсы и средства (экономические, финансовые, природные, организационно-правовые и т.д.), основные свободы, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, демократические принципы государственности (ее правовая и социальная природа, признание соблюдение и защита прав человека, светскость, идеологическое и политическое многообразие и др.). Общие нормативные положения определяют содержание наиболее устойчивых связей и взаимодействий государственной системы с личностью и гражданским обществом. Поэтому их следует рассматривать как фундаментальные системообразующие конституционные параметры статуса Российской Федерации. Наряду с общесистемными выделяются основные положения статуса структурных образований государственно-властной системы – федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Единственный в своем роде статус федеративного государства (центра) составляет ядро общего статуса Российской Федерации. По конституционно-правовой природе он является интегрирующим. Исходя из этого, устанавливаются его основные характеристики. В их числе –требования к организации и деятельности федеральных органов власти, предметно определенные функции, разделенная организационно-функциональная структура, государственно-властные полномочия и др. Интегрирующая роль федерального центра в системе государственной власти выражается главным образом в обеспечении конституционного правопорядка. Федеративное государство (центр) выполняет свои функции самостоятельно в системной связи и взаимодействии с субъектами РФ. В силу этого федеральный уровень государственной власти ограничен властью субъектов РФ. Последние, в свою очередь, связаны в своей деятельности интегральными властными функциями федерального центра и участвуют в осуществлении общефедеральных дел в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, законами и внутригосударственными договорами. Статус субъектов РФ закрепляется в конституционной (уставной), конституционно-правовой и правовой формах в соответствии с основами конституционного строя: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, признание прав и свобод человека и гражданина и права на самоопределение, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, непреложность общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в статусе субъектов РФ выражается присущее регионам социально-экономическое и политическое своеобразие, а в республиках и автономиях – также этнонациональные и культурно-исторические различия, проявляющиеся, в частности, в особенностях языка, традициях, обычаях, верованиях и т.п. В соответствии с этим статус субъектов РФ рассматривается как внутритерриториальный (полицентричный – по числу субъектов данного вида), имея в виду, что статус федеративного государства (центра) является единым общетерриториальным. "Вертикальные" отношения в федеративной системе государственной власти характеризуются иерархическим положением федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Баланс этой взаимосвязи основан на конституционном разграничении предметов ведения данных образований и полномочий соответствующих органов власти. Конституционные предметы ведения определяют в совокупности основное содержание государственно-властных отношений и как таковые представляют собой один из основных элементов общего статуса Российской Федерации. В то же время их разграничение есть одно из выражений иерархичности структуры федеративной системы государственной власти в целом. В Российской Федерации разграничение предметов ведения закрепляется конституционно. В ст.71, 72 и 73 Конституции РФ выделяются три категории предметов ведения: 1) федеральные, 2) совместные (федеративное государство – субъекты РФ) и 3) региональные. Наряду с этим следует различать, на наш взгляд, межрегиональную сферу ведения как особую разновидность совместного ведения. Например, границы между субъектами РФ есть сфера совместного ведения пограничных государственных образований. Эти границы могут быть изменены по взаимному согласию соответствующих субъектов Федерации (ч.3 ст.67 Конституции РФ), если их соглашение будет утверждено Советом Федерации (п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ). Предметы ведения определяют содержание основных конституционных отношений, характеризующих общность сфер государственно-властной деятельности. Поэтому предметное содержание общегосударственных функций должно иметь достаточную степень конституционной определенности. Вместе с тем данное требование имеет неадекватное нормативное выражение. В Конституции РФ исчерпывающим образом закрепляются федеральные (ст.71) и совместные (ст.72) вопросы ведения, а предметы ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу (ст.73). В то же время общегосударственные функции Федерации, как единого государства, конституционно не закреплены. Согласно Конституции РФ федеративное государство (центр) обладает в силу принципа фрактальности многими общефедеральными компетенциями. Тогда как субъекты РФ самостоятельно принимают решения и осуществляют соответствующие действия по всем тем вопросам, которые Конституцией РФ не отнесены к федеральным прерогативам либо не урегулированы федеральными законами в сфере совместного ведения (ст.73 и ч.2-6 ст.76). Если же по вопросам федеральной и совместной компетенции приняты федеральные законы, то субъекты РФ обязаны руководствоваться последними (ч.5 ст.76). В юридической литературе предлагается иной подход решения вопроса разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – конкретизировать прерогативы власти субъектов РФ, а предметы ведения федеративного государства определять "по остатку". Однако убедительных аргументов, кроме ссылок на соответствующую зарубежную практику, не приводится. Вместе с тем известно, что в странах мира применяются различные модели предметного распределения государственно-властных функций в федеративной системе, включая и вышеназванные. Поэтому необходимо иное обоснование предлагаемой конституционной новеллы. И оно должно быть связано, прежде всего, с обеспечением устойчивости системы государственной власти в конкретной стране. Изначально государственно-властный баланс определяется основаниями возникновения федеративной системы. Если Федерация возникает на основе договора – в форме объединения самостоятельных государств или государственных образований, то в этом случае должны быть определены общие цели, задачи и соответствующие сферы ведения вновь создаваемого федеративного государства. Без установления этих элементов статуса новое государство было бы недееспособным. Акт объединения носит ограничительный для учредителей характер. Так, закрепляя в договорной форме сферу новой структуры власти (в этом случае – федеральной), он одномоментно устанавливает пределы власти участников договора в рамках учреждаемой Федерации. Но при всем этом учредители нередко сохраняют свой внутритерриториальный суверенитет. Данное положение нередко отражается в соответствующих конституционных нормах. В теории вопрос о договорной Федерации впервые был поставлен американскими федералистами и разрешен при учреждении первой Федерации демократического типа – Соединенных Штатов Америки (ст.8, 9 и др. Конституции США) . В том же случае, когда федеративное государство образуется путем конституционной трансформации единого государства (например, империи), то оно ограничивает свой внутренний суверенитет, передавая часть вопросов государственной компетенции в ведение субъектов Федерации. В таких конституционных Федерациях с необходимостью конкретизируется предметный состав власти вновь учреждаемых внутритерриториальных государственных образований, а сфера компетенции федеральной власти определяется по остаточному принципу. При этом в подобных федеративных государственных системах суверенитет субъектов Федерации, как правило, не признается. Россия является конституционной Федерацией. Она самоконституировалась как самостоятельное государство вследствие денонсации Союзного договора 1922 г. в соответствии с Декларацией "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. Вместе с тем специфичным для России является то, что принятию ныне действующей Конституции РФ предшествовало заключение 31 марта 1992 г. Федера¬тивного договора, который был взят за основу конституционного разграничения предметов ведения в федеративной системе. Последнее обстоятельство дало основание ряду авторов утверждать, что Россия является Федерацией не конституционной, а конституционно-договорной. Не вступая в дискуссию по данному вопросу, следует подчеркнуть, что Федеративный договор – это конституционно-правовая реальность и не учитывать его роль в конституировании Российской Федерации было бы не правильно. Более того, Конституция РФ однозначно определяет роль Федеративного договора в системе федерального законодательства в ч.3 ст.11 Конституции РФ. Этот договор поставлен в один ряд с Конституцией РФ как акт, в соответствии с которым осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ. Принимая во внимание то, что наряду с Конституцией РФ в качестве конституционных основ статуса Федерации закрепляется и соответствующий Федеративный договор, представляются оправданными конституционные нормы, в основном совпадающие с положениями Федеративного договора. Данные нормы изначально закрепили разделение государственно-властной деятельности в федеративной системе по конституционно определенным предметам ведения (ст. 71,72 и 73 Конституции РФ). |